重大活動(dòng)和重要事件檔案管理的難點(diǎn)及對(duì)策

薛曉軍 梁家甄

重大活動(dòng)、重要事件檔案是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要?dú)v程、黨委政府中心工作的真實(shí)記錄，是國(guó)家檔案資源的重要組成部分。加強(qiáng)重大活動(dòng)、重要事件檔案管理，是貫徹黨的十九屆四中全會(huì)要求，為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有效服務(wù)，加快推進(jìn)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要任務(wù)，必須以扎實(shí)有效的措施，切實(shí)加以推進(jìn)。2019年，江蘇省委辦公廳印發(fā)《江蘇省重大活動(dòng)和重要事件檔案管理辦法》，為將《管理辦法》的要求落到實(shí)處，我們進(jìn)行了深入的調(diào)研、思考和實(shí)踐，對(duì)克服當(dāng)前重大活動(dòng)、重要事件檔案管理中的困難，針對(duì)難點(diǎn)、堵點(diǎn)問題，提出了初步的對(duì)策。

一、重大活動(dòng)、重要事件檔案的特點(diǎn)

重大活動(dòng)、重要事件檔案與一般意義上的檔案相比，有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1.價(jià)值的特殊性

重大活動(dòng)、重要事件檔案因其所反映內(nèi)容的“重大”“重要”，天然地具有不同一般、影響深遠(yuǎn)的存史、憑證、查考價(jià)值，它們往往能夠構(gòu)成歷史的節(jié)點(diǎn)、勾勒歷史的輪廓，能夠積累承辦相關(guān)活動(dòng)、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的寶貴經(jīng)驗(yàn)，也能在關(guān)鍵時(shí)刻發(fā)揮關(guān)鍵作用。在2020年初暴發(fā)的新冠肺炎疫情期間，武漢利用非典期間北京小湯山醫(yī)院的建設(shè)檔案，僅用10天時(shí)間建成火神山醫(yī)院；北京市檔案館選定101卷（件）1500頁非典防治檔案，編輯《北京防控非典型肺炎檔案文件匯編》《北京市防治非典型肺炎工作大事記》，及時(shí)提供給市領(lǐng)導(dǎo)和各工作機(jī)構(gòu)參閱，為借鑒非典防控經(jīng)驗(yàn)、科學(xué)制定防控措施提供了可靠的信息支撐。

2.形成的階段性

新中國(guó)成立七十周年慶?；顒?dòng)、G20峰會(huì)、中國(guó)國(guó)際進(jìn)口產(chǎn)品博覽會(huì)、江蘇省第十九屆運(yùn)動(dòng)會(huì)等重大活動(dòng)，汶川地震、非典疫情、新冠肺炎疫情等重要事件，短則數(shù)天、長(zhǎng)則數(shù)月，其檔案的形成相應(yīng)地呈現(xiàn)階段性特征，檔案的收集也具有特定的時(shí)間要求。

3.來源的廣泛性

重大活動(dòng)的組成、重要事件的處置，涉及部門和單位眾多，如揚(yáng)州市舉辦的“世界運(yùn)河城市論壇暨世界運(yùn)河大會(huì)”，主辦、協(xié)辦單位共有20多個(gè)。再如，為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，國(guó)家和各地成立防控指揮部，衛(wèi)健、公安、應(yīng)急、發(fā)改、工信、交通運(yùn)輸、商務(wù)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組、街道社區(qū)等眾多部門單位成為防控主力，各行各業(yè)以至每個(gè)社會(huì)成員都參與其中，涉及面既廣且深；事件發(fā)生過程產(chǎn)生的檔案資料，來自經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的各個(gè)方面，來源十分廣泛和復(fù)雜。

4.載體的多樣性

現(xiàn)代社會(huì)信息的多元化決定了檔案載體的多樣性，只有把文書、照片、音視頻、實(shí)物、網(wǎng)頁、電子文件等各類載體全部納入檔案范圍，才能全面系統(tǒng)地反映重大活動(dòng)、重要事件的全貌。

二、重大活動(dòng)、重要事件檔案管理存在的問題和難點(diǎn)

盡管重大活動(dòng)、重要事件檔案日益受到關(guān)注和重視，但是，實(shí)際工作中存在的問題仍然較為突出。

一是收集不齊全。這是當(dāng)前存在的最大問題。由于重大活動(dòng)、重要事件檔案形成的階段性、來源的廣泛性、載體的多樣性等特點(diǎn)，活動(dòng)結(jié)束、事情過去了，大量存放于部門或個(gè)人手中的檔案材料往往未能及時(shí)有效進(jìn)行統(tǒng)一收集，時(shí)機(jī)一過必然散失嚴(yán)重；各主辦、協(xié)辦單位，有的重視檔案工作、有的則不夠重視，檔案收集情況參差不齊；一些工作人員受認(rèn)知所限，只把紅頭文件理解為檔案，其他賬外文件、照片、音視頻、實(shí)物等一概不收，也有些部門受條件所限，沒有能力將大量的電子檔案收集齊全。

二是管理不集中。重大活動(dòng)、重大事件檔案一般由參與其中的各單位各自收集、歸檔，分散保管于各單位檔案室。永久、長(zhǎng)期檔案達(dá)到進(jìn)館年限（江蘇省規(guī)定，移交進(jìn)省館的，自形成之日起滿20年；移交進(jìn)市、縣館的，自形成之日起滿10年），移交各地國(guó)家綜合檔案館保管，分散于幾十個(gè)甚至上百個(gè)不同的全宗。分散保管影響了特定檔案的完整性。同時(shí)，因?yàn)闄n案實(shí)體的分散管理，在檔案信息化建設(shè)中，也難以就某一重大活動(dòng)、重大事件建立專題檔案數(shù)據(jù)庫。

三是利用不便利。檔案數(shù)量少、保存分散、未建立專題數(shù)據(jù)庫，每一個(gè)問題都成為影響檔案利用的“攔路虎”，在黨委政府需要參考借鑒、有關(guān)部門需要學(xué)習(xí)過往經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)各界需要開展研究的時(shí)候，檔案部門就可能“掉鏈子”，難以提供快速、權(quán)威、精準(zhǔn)的檔案信息服務(wù)，難以實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門檔案調(diào)用或共享利用。在新冠肺炎疫情初期，有的地方綜合檔案館查找17年前抗擊非典的檔案，卻發(fā)現(xiàn)館藏甚少，不能為本地疫情防控工作提供有價(jià)值的參考。檔案的零星分散，使檔案深度開發(fā)困難重重，我們查詢發(fā)現(xiàn)，各地檔案部門利用非典檔案形成的研究成果也是寥寥無幾。

分析問題背后的主客觀原因，重大活動(dòng)、重要事件檔案管理有以下難點(diǎn)、堵點(diǎn)：

一是重視程度不夠高。由于檔案工作本身的末端性、服務(wù)性、保障性，一些單位的領(lǐng)導(dǎo)以及工作人員對(duì)檔案工作認(rèn)識(shí)不足，對(duì)檔案收集、管理、利用不夠重視。重大活動(dòng)、重要事件組織及參與單位多，工作任務(wù)重、節(jié)奏快，檔案工作常常未被列入總體安排和工作方案。還有一些單位片面地認(rèn)為檔案工作是檔案部門的職責(zé)，不愿意承擔(dān)相關(guān)檔案收集整理的主體責(zé)任，存在推諉、拖延等現(xiàn)象。

二是相關(guān)規(guī)定不明確。長(zhǎng)期以來，重大活動(dòng)、重要事件檔案管理沒有專門的法規(guī)制度，相關(guān)檔案按照普通檔案進(jìn)行收集管理。2005年以后，各地開始重視和強(qiáng)化這項(xiàng)工作，廣東、四川等地制定了管理辦法。但是，一方面，各單位多年形成的檔案管理方法具有較大的慣性，一時(shí)難以改變；另一方面，相關(guān)制度還不夠完善，又或者僅限于原則性的要求，約束性、操作性不強(qiáng)，有關(guān)各方不知道做什么、怎么做，相關(guān)要求難以落實(shí)到位。

三是組織推進(jìn)不到位。在重大活動(dòng)開展、重要事件處置中，檔案部門相較其他職能部門處于非核心地位，使得及時(shí)介入、協(xié)調(diào)推進(jìn)檔案工作存在一定難度。部分檔案部門主動(dòng)作為、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)木癫粔?，沒有主動(dòng)承擔(dān)起組織、協(xié)調(diào)、推進(jìn)的職責(zé)，主要表現(xiàn)在：（1）坐等心理，希望黨委政府下達(dá)指示、主辦單位主動(dòng)聯(lián)系后再介入工作；（2）畏難心理，開展相關(guān)檔案收集整理，以及后期進(jìn)館集中保管，既增加了檔案部門自身的工作量，又增加了有關(guān)單位的工作負(fù)擔(dān)，容易產(chǎn)生“多一事不如少一事”消極懈怠情緒。

四是人員經(jīng)費(fèi)難保障。重大活動(dòng)、重要事件檔案范圍廣、數(shù)量多，在常規(guī)的檔案工作以外，要系統(tǒng)全面、堅(jiān)持不懈地做好這項(xiàng)工作，使重大活動(dòng)、重要事件檔案真正做到收集齊全、集中管理，必然要投入人力、物力和財(cái)力。當(dāng)前，各機(jī)關(guān)事業(yè)單位和檔案館人員十分緊張，即使采取聘用臨時(shí)人員、開展服務(wù)外包等方法，因涉及人員、經(jīng)費(fèi)等問題，在機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員、經(jīng)費(fèi)管理越來越嚴(yán)格的情況下，常常難以得到解決。

三、加強(qiáng)重大活動(dòng)、重要事件檔案管理的對(duì)策

重大活動(dòng)、重要事件檔案工作需要突破常規(guī)，“特事特辦”，作為項(xiàng)目來周密運(yùn)作，甚至作為戰(zhàn)役去籌劃實(shí)施。

1.強(qiáng)化組織，形成管檔治檔合力

建立檔案部門歸口管理、主辦部門牽頭負(fù)責(zé)、各方共同參與的工作機(jī)制。檔案行政管理部門要關(guān)注重大活動(dòng)開展、重要事件發(fā)生情況，爭(zhēng)取領(lǐng)導(dǎo)支持，主動(dòng)協(xié)調(diào)，積極宣傳，監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)重大活動(dòng)、重要事件檔案管理工作。檔案館要積極履職盡責(zé)，委派專業(yè)人員參與、指導(dǎo)、服務(wù)重大活動(dòng)、重要事件檔案工作。主辦或者承辦單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)與檔案部門溝通，成立檔案工作機(jī)構(gòu)或指定檔案管理責(zé)任部門，召開所有相關(guān)單位參加的檔案工作協(xié)調(diào)會(huì)議，共同研究制定檔案管理工作方案，確定文件材料歸檔范圍和保管期限；建立工作網(wǎng)絡(luò)，確定工作人員，開展檔案專業(yè)培訓(xùn)。相關(guān)各方形成共識(shí)，步調(diào)一致，責(zé)任到人，形成有人管、有人做、檔案工作有序有效開展的良好局面。

在強(qiáng)化組織這一層面，起關(guān)鍵作用的是檔案部門。檔案部門要“不忘初心、牢記使命”，主動(dòng)承擔(dān)起重大活動(dòng)、重要事件檔案管理的第一責(zé)任。一是職責(zé)所系，做好這項(xiàng)工作，是檔案部門履行行政管理、保管利用兩項(xiàng)基本職能的要求，是檔案工作圍繞中心、服務(wù)大局的要求，是推進(jìn)檔案事業(yè)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量發(fā)展的要求。二是效能顯著，做好這項(xiàng)工作，有利于提升檔案對(duì)社會(huì)事務(wù)的貢獻(xiàn)度、影響力，體現(xiàn)檔案價(jià)值；有利于豐富檔案資源、優(yōu)化館藏結(jié)構(gòu)；有利于提高檔案人員的組織協(xié)調(diào)能力和業(yè)務(wù)水平，鍛煉能力強(qiáng)、拉得出的檔案干部隊(duì)伍。三是推動(dòng)發(fā)展，重大活動(dòng)、重要事件是黨委、政府直接領(lǐng)導(dǎo)或高度重視的大事、要事，檔案部門圍繞中心、主動(dòng)作為，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)必定給予大力支持，從而為檔案事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更為有利的環(huán)境。在新冠肺炎疫情防控工作中，揚(yáng)州市委、市政府多位領(lǐng)導(dǎo)在《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控期間檔案工作的通知》上作出批示，就是很好的例證。

2.因事施策，拓展檔案收集路徑

檔案收集齊全是重大活動(dòng)、重要事件檔案工作的重中之重。要采取與普通檔案收集不同的方法、流程，但也不宜“一刀切”地固守統(tǒng)一的模式，應(yīng)根據(jù)具體情況，創(chuàng)造性地采取相適應(yīng)的工作方法。

事前參與，全程跟進(jìn)。對(duì)于規(guī)格層次高、時(shí)間周期長(zhǎng)、參與部門多、社會(huì)影響大的重大活動(dòng)、重要事件，檔案部門應(yīng)主動(dòng)捕捉信息，及時(shí)掌握動(dòng)態(tài)，積極與相關(guān)部門聯(lián)系，在籌備和立項(xiàng)階段，要求成為領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位，或加入組委會(huì)、籌委會(huì)等組織指揮機(jī)構(gòu)，成立檔案資料組，組建專兼職檔案人員隊(duì)伍，制定檔案工作方案，全程做好檔案資料的收集歸檔、檔案人員的培訓(xùn)指導(dǎo)等工作。

事中介入，明確要求。對(duì)于大型突發(fā)災(zāi)難事件、重大公共衛(wèi)生事件等，因事發(fā)突然，檔案部門可在事件進(jìn)展、處置過程中，主動(dòng)與指揮部或牽頭單位聯(lián)系，迅速建立檔案工作網(wǎng)絡(luò)，召開各相關(guān)單位參加的工作會(huì)議，提出檔案工作的方案、要求，對(duì)檔案收集的范圍、方法等進(jìn)行指導(dǎo)。

事后協(xié)調(diào)，強(qiáng)化指導(dǎo)。有些重大活動(dòng)、重要事件，比如申辦國(guó)際賽事、申報(bào)國(guó)際性的榮譽(yù)稱號(hào)等，檔案部門事先無從知曉相關(guān)信息，無法提前介入。這就需要事后通過召開協(xié)調(diào)會(huì)、印發(fā)文件、上門指導(dǎo)等方式對(duì)接相關(guān)單位，推動(dòng)做好檔案的收集、整理工作，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)將檔案移交進(jìn)館。

接收征集，雙線并進(jìn)。在通過官方渠道收集、接收重大活動(dòng)、重要事件檔案的同時(shí)，國(guó)家檔案館還可以向社會(huì)發(fā)布征集公告，全方位、多角度收集檔案資料，使重大活動(dòng)、重要事件檔案既有宏大敘事，又具細(xì)節(jié)溫度。在慶祝新中國(guó)成立70周年活動(dòng)中，多地檔案部門面向社會(huì)各界征集反映70年滄桑巨變的各類檔案資料，很多群眾踴躍捐贈(zèng)家庭檔案、個(gè)人檔案，這些檔案起到了以“一滴水珠”反映“整個(gè)太陽”的良好作用。

與時(shí)俱進(jìn)，應(yīng)收盡收。除了文書檔案，要加強(qiáng)對(duì)照片、音視頻、實(shí)物檔案以及電子檔案的收集，豐富檔案的數(shù)量和種類。新時(shí)代背景下，在重視收集報(bào)紙、廣播、電視等傳統(tǒng)新聞媒體宣傳報(bào)道的同時(shí)，應(yīng)采取措施，對(duì)政府網(wǎng)站、官方微信公眾號(hào)、官方微博等新媒體以及部分自媒體的信息進(jìn)行系統(tǒng)、規(guī)范的收集，使重大活動(dòng)、重要事件檔案更加豐富、立體、多樣。

3.集中管理，凸顯檔案內(nèi)在價(jià)值

重大活動(dòng)、重大事件檔案的整理有兩種方式：一是檔案部門派出專門人員、組建工作團(tuán)隊(duì)全程參與的，由工作團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)整理；檔案數(shù)量較大的，可采取外包服務(wù)方式。二是各相關(guān)單位分別進(jìn)行，在檔案部門指導(dǎo)下，統(tǒng)一按進(jìn)館要求整理、編號(hào)、數(shù)字化、編制目錄。

重大活動(dòng)、重大事件檔案整理完成后應(yīng)及時(shí)移交國(guó)家綜合檔案館集中保管。《江蘇省重大活動(dòng)和重要事件檔案管理辦法》規(guī)定，重大活動(dòng)結(jié)束之日起90天內(nèi)、重要事件處理完畢后60天內(nèi)移交檔案。為切實(shí)解決檔案資源分散、利用質(zhì)效不高的問題，綜合檔案館應(yīng)建立獨(dú)立的“重大活動(dòng)和重要事件”全宗，實(shí)行單一活動(dòng)或事件檔案的集中管理。

移交進(jìn)館的檔案應(yīng)同時(shí)以電子檔案形式進(jìn)館，電子檔案可以通過對(duì)紙質(zhì)、實(shí)物等檔案的數(shù)字化獲得，也可以由電子文件單套制歸檔，如大量的數(shù)碼照片、音視頻文件等。電子文件電子化單套制歸檔的技術(shù)日臻成熟，認(rèn)可電子檔案憑證效力的法律法規(guī)日益完善，電子文件電子化單套制歸檔完全可行。在此基礎(chǔ)上，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，對(duì)重大活動(dòng)、重要事件檔案進(jìn)行資源整合，建立專題數(shù)據(jù)庫，便于開發(fā)共享。

檔案的價(jià)值在于利用。在需要的情況下，檔案部門可以精準(zhǔn)、快速地提供檔案資料；可組織專業(yè)力量開展專題研究，出版檔案匯編、舉辦展覽、拍攝專題片；也可以向黨政機(jī)關(guān)或特定對(duì)象開放專題數(shù)據(jù)庫，提供在線查詢、檢索服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供檔案智慧、作出檔案貢獻(xiàn)。

4.系統(tǒng)推進(jìn)，提升檔案治理能力

檔案部門要將重大活動(dòng)、重大事件檔案工作作為推進(jìn)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面，系統(tǒng)推進(jìn)。

創(chuàng)造良好的內(nèi)外部環(huán)境。大力宣傳檔案法律法規(guī)，對(duì)各單位分管檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)、檔案工作人員開展分層次、有針對(duì)性的培訓(xùn)，馳而不息加強(qiáng)全社會(huì)檔案意識(shí)，提高檔案人員業(yè)務(wù)能力。制定結(jié)合本地實(shí)際的管理辦法，協(xié)調(diào)解決重大活動(dòng)檔案管理工作中的問題，爭(zhēng)取將重大活動(dòng)檔案管理工作所需經(jīng)費(fèi)列入部門預(yù)算。

采取有力的推進(jìn)措施。檔案部門在牽頭組織開展重大活動(dòng)、重要事件檔案工作的同時(shí)，要綜合運(yùn)用專項(xiàng)督查、執(zhí)法檢查等“指揮棒”，督促有關(guān)單位積極開展檔案收集整理，并按時(shí)移交進(jìn)館。違反相關(guān)規(guī)定的，責(zé)令限期改正，逾期未改正的給予通報(bào)批評(píng)。

形成有效的激勵(lì)機(jī)制。將重大活動(dòng)、重大事件檔案工作納入各機(jī)關(guān)事業(yè)單位年度目標(biāo)任務(wù)考核，增強(qiáng)各單位重視度，提高責(zé)任感。舉辦檔案交接儀式、捐贈(zèng)儀式、專題總結(jié)表彰會(huì)等，對(duì)檔案收集、整理、移交、保護(hù)和提供利用等工作中作出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。