解讀政府工作報告：為什么今年未提GDP增長目標(biāo)？

王曉霞　王延春

2020年5月22日，第十三屆全國人民代表大會第三次會議在北京人民大會堂開幕。圖/ 新華

從“保六”變“六?！?，因罕見疫情而推遲召開的2020年全國“兩會”，在5月22日公開了中國政府工作報告。外界多年來最關(guān)注的指標(biāo)——GDP增速，在此次政府工作報告中首次沒有明確量化，但涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的其他各項指標(biāo)，以及中國政府為經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展而做的各種努力，仍然深受關(guān)注和肯定。

十三屆全國人大三次會議5月22日上午9時在人民大會堂開幕，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在作政府工作報告時表示，今年未提出全年GDP增速具體目標(biāo)。這主要是由于境外疫情形勢和世界經(jīng)濟(jì)走勢有很大不確定性，中國經(jīng)濟(jì)增長面臨諸多難以預(yù)料的復(fù)雜因素，不對經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)作量化要求，有利于引導(dǎo)各方面繼續(xù)認(rèn)真貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，針對當(dāng)前面臨的主要矛盾、困難、問題，將工作重心放在落實 “六?！比蝿?wù)和推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展上。

雖然沒有明確設(shè)置GDP增長目標(biāo)，但據(jù)新華社報道，政府工作報告公布了2020年中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要預(yù)期目標(biāo)，包括優(yōu)先穩(wěn)就業(yè)、保民生。今年城鎮(zhèn)新增就業(yè)目標(biāo)為900萬人以上，全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率和城鎮(zhèn)登記失業(yè)率分別為6%左右和5.5%左右，CPI目標(biāo)設(shè)定為3.5%左右等。這些指標(biāo)同樣值得關(guān)注。

為何沒有設(shè)置GDP增長目標(biāo)？

5月22日，李克強(qiáng)總理在作政府工作報告時強(qiáng)調(diào)，今年不提經(jīng)濟(jì)增速量化指標(biāo)，并不意味著不要經(jīng)濟(jì)增長，保居民就業(yè)、保基本民生，完成脫貧攻堅既定目標(biāo)任務(wù)、實現(xiàn)全面建成小康社會，以及防范化解各類風(fēng)險，都要有經(jīng)濟(jì)增長作為支撐。

從“六穩(wěn)”到“六?！?，2020年中國經(jīng)濟(jì)底線思維的邏輯漸次顯現(xiàn)。4月17日，中共中央政治局召開會議，在強(qiáng)調(diào)“六穩(wěn)”的同時，首次提出 “六?！钡娜蝿?wù)，即保就業(yè)、?；久裆⒈Ｊ袌鲋黧w、保糧食能源安全、保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定、?；鶎舆\(yùn)轉(zhuǎn)。

在5月22日全國“兩會”首場“部長通道”上，國家發(fā)展和改革委員會主任何立峰解釋了今年沒有提出經(jīng)濟(jì)增長具體目標(biāo)的原因。

何立峰說，客觀上，經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的內(nèi)容已經(jīng)融入到其他相關(guān)指標(biāo)中，包括財政政策、貨幣政策和其他政策目標(biāo)中。這次疫情突如其來，對中國經(jīng)濟(jì)造成了巨大沖擊，很多指標(biāo)跟以往不具可比性。現(xiàn)在，世界范圍內(nèi)新冠肺炎疫情還在蔓延，對所在國經(jīng)濟(jì)影響有不確定性，還有待觀察。因此，在目前情況下，不糾結(jié)于經(jīng)濟(jì)增長的具體指標(biāo)，將使我們更加專注于不斷擴(kuò)大內(nèi)需，實施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略;更加專注于做好“六穩(wěn)”工作，實現(xiàn)“六?！比蝿?wù);更加專注于大力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動高質(zhì)量發(fā)展，適應(yīng)引領(lǐng)創(chuàng)造新的需求，促進(jìn)形成強(qiáng)大國內(nèi)市場;更加專注于實現(xiàn)優(yōu)先穩(wěn)就業(yè)、保民生，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，努力實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)任務(wù)。

中國社科院財經(jīng)院研究部副主任馮煦明接受《財經(jīng)》記者采訪時表示，不公布增長目標(biāo)，并不代表經(jīng)濟(jì)規(guī)劃中沒有增長目標(biāo)。實際上，3.6%的赤字率內(nèi)涵了5.4%的名義GDP增速，價格平減后實際GDP增速約為3.8%左右。這既可以視為對今年經(jīng)濟(jì)增長情形的基準(zhǔn)預(yù)測，同時也是隱含的增速目標(biāo)?！敖庾x政府工作報告要做到心里有數(shù)。六保、六穩(wěn)都離不開適度的經(jīng)濟(jì)增長支撐。認(rèn)為不公布增速指標(biāo)就是淡化經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的觀點(diǎn)是錯誤的?！?/p>

接受《財經(jīng)》采訪的多位專家表示，在當(dāng)前情況下，經(jīng)濟(jì)增長仍然是表征宏觀經(jīng)濟(jì)冷熱、調(diào)動各方面積極性的核心指標(biāo)之一。受新冠肺炎疫情影響，今年中國一季度增速負(fù)的6.8%，這也是有GDP統(tǒng)計數(shù)據(jù)以來最低的單季增長速度。二季度、三季度、四季度的GDP情況可能將受全球疫情蔓延的不確定性，全球經(jīng)濟(jì)增長和全球經(jīng)貿(mào)形勢的不確定性等影響，特別是當(dāng)前中國發(fā)展面臨一些難以預(yù)料的影響因素。但從財政、就業(yè)、物價還有國際收支等方面來看，雖然沒有設(shè)置具體的GDP增長目標(biāo)，但是其他幾項指標(biāo)都有明確目標(biāo)。因此，只有保證高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)增長，才能適應(yīng)其他幾項指標(biāo)的實際增長。

多位專家表示，政府工作報告中值得關(guān)注的數(shù)據(jù)還有： 2020年中國加大財政逆周期調(diào)節(jié)力度，今年赤字率擬按3.6%以上安排，財政赤字3.76萬億元，比2019年的2.76萬億元提高1萬億元，中央財政發(fā)行抗疫特別國債1萬億元，不計入財政赤字。此外，2020年還安排地方政府新增專項債券3.75萬億元，比去年增加1.6萬億元。2020年政府發(fā)債總規(guī)模將超過8.5萬億元。

也就是說，2020年政府發(fā)債規(guī)模將超過8.5萬億元。加上2020年新出臺的社保費(fèi)減免政策，2020年抗疫紓困一攬子財政計劃總規(guī)模超9萬億元。

圖：2008-2019 年預(yù)算赤字率、赤字、專項債

資料來源：《財經(jīng)》記者根據(jù)歷年預(yù)算報告整理。制圖：顏斌

根據(jù)政府工作報告公開的信息，上述兩項新增的2萬億元資金全部給地方，主要用于保居民就業(yè)、保基本民生、保市場主體以及支持減稅降費(fèi)、減租降息、擴(kuò)大消費(fèi)和投資等，要強(qiáng)化公共財政屬性，絕不允許截留挪用。

專家們提醒，中國的財政政策收支并舉，將打出系列“組合拳”。通過提高赤字率、發(fā)行抗疫特別國債、增加地方政府專項債券等明確釋放積極信號，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)基本盤并提振市場信心預(yù)期。

財新智庫莫尼塔研究前董事長兼首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家鐘正生向《財經(jīng)》記者表示，不設(shè)年度增速目標(biāo)，略超社會預(yù)期，但卻充分體現(xiàn)了中央政府宏觀政策的務(wù)實、前瞻和靈活。在全球經(jīng)濟(jì)陷入衰退之際，中國復(fù)工復(fù)產(chǎn)走在世界前列，此時，政策能夠做到加力扶持受疫情沖擊最重的行業(yè)、企業(yè)和個人，同時推出一些立足中長期的體制機(jī)制改革舉措，讓中國經(jīng)濟(jì)在疫情后能夠自然修復(fù)、以及在更遠(yuǎn)時間內(nèi)能夠平穩(wěn)轉(zhuǎn)型就已很好。

“全球新冠病毒大流行以及經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易的巨大不確定性下，弱化年度經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)，加力穩(wěn)住中國經(jīng)濟(jì)基本盤，強(qiáng)化政府治理能力和公共服務(wù)績效的考核，不僅能為群眾和市場所理解和接受，也意味著不用‘倒逼式地出臺過強(qiáng)過急的逆周期政策，為改革騰出更多空間，為經(jīng)濟(jì)開拓更多韌性。”他說。

《財經(jīng)》記者采訪的幾位全國政協(xié)委員表示，無論是保住就業(yè)民生、實現(xiàn)脫貧目標(biāo)，還是防范化解風(fēng)險，都要有一定的經(jīng)濟(jì)增長支撐。不設(shè)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)并不代表著宏觀政策不作為。只有通過更加積極有為的財政政策和更加靈活適度的貨幣政策，以及推進(jìn)深度改革開放，才能實現(xiàn)“六穩(wěn)”與“六?！蹦繕?biāo)。

赤字率擬安排3.6%以上，財政赤字3.76萬億元

今年1月以來，新冠疫情給中國和全球均帶來嚴(yán)重影響，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展損失較大。特殊時期采取特殊舉措，將2020年赤字率從去年的2.8%提高至3.6%以上，比上年提高 0.8 個百分點(diǎn)以上，財政赤字規(guī)模比去年增加1萬億元，這將有效對沖疫情造成的減收增支影響，穩(wěn)定并提振市場信心。財政部門將加大各類結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)存資金盤活使用力度，努力增加可用財力，彌補(bǔ)財政減收增支缺口。

多位專家表示，2020年中國的赤字率突破3%符合預(yù)期，有利于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。

中國財政科學(xué)研究院財政與國家治理研究中心主任趙福昌向《財經(jīng)》記者表示，2020年新冠疫情沖擊疊加經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險，財政減收增支明顯，同時，財政調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入等存量資源的空間也在收窄，而政府“保基本民生、?；鶎舆\(yùn)轉(zhuǎn)、保工資”以及社保等方面的支出是剛性的，今年財政平衡的壓力非常大，緊平衡特征十分突出。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、社會、企業(yè)和財政收入各方面均面臨特殊困難的情況下，赤字率肯定會突破3%。

鐘正生向《財經(jīng)》記者表示，今年赤字率大幅上調(diào)至3.6%以上，由此新增1萬億新增赤字規(guī)模，“以上”意味著為后續(xù)財政政策發(fā)力預(yù)留空間;1萬億抗疫特殊國債，比此前市場預(yù)期的3萬億左右的規(guī)模低很多。

由此傳遞出兩個信號：一是中國并未與西方發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)“亦步亦趨”，不是機(jī)械地、簡單地按10%以上的GDP規(guī)模，來量身規(guī)劃今年的財政刺激規(guī)模。中國政府依然珍惜正常的財政政策空間，注重財政資金使用的針對性、適時性和有效性;二是，赤字率預(yù)留空間，并不納入預(yù)算赤字的抗疫特殊國債則有所節(jié)制，則充分體現(xiàn)了即便更加積極有力的財政政策，也要走透明、規(guī)范、問責(zé)道路的訴求。

赤字之外，2020年還安排地方專項債券3.75萬億元，比2019年的2.15萬億元增加1.6萬億元，有效支持補(bǔ)短板、惠民生、促消費(fèi)、擴(kuò)內(nèi)需;同時，發(fā)行抗疫特別國債1萬億元，抗疫特別國債主要用于地方公共衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和抗疫相關(guān)支出，并預(yù)留部分資金用于地方解決基層特殊困難。

2020年，為加大財政政策逆周期調(diào)節(jié)力度，努力把疫情對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響降到最低，目前已分三批提前下達(dá)2020年新增地方政府債務(wù)限額28480億元，包括地方政府一般債務(wù)限額5580億元和地方政府專項債務(wù)限額22900億元，對重點(diǎn)項目多、風(fēng)險水平低、有效投資拉動作用大的地區(qū)給予傾斜，加快重大項目和重大民生工程建設(shè)，推動盡早形成實物工作量，拉動經(jīng)濟(jì)增長。

《財經(jīng)》記者從財政部了解到，上述提前下達(dá)額度，截至2020年5月10日，全國各地已發(fā)行地方政府新增一般政府債券5217億元，占提前下達(dá)額度（5580億元）的93%;已發(fā)行地方政府專項債券11522億元，占前期提前下達(dá)額度（12900億元）的89%，七成以上投向交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園基礎(chǔ)設(shè)施、民生服務(wù)3個領(lǐng)域，其中，用于新建項目的為4148億元、約占36%，用于在建項目的為7374億元、約占64%。此外，近期新下達(dá)的1萬億元地方政府專項債券額度目前各地正抓緊履行法定程序、積極啟動發(fā)行準(zhǔn)備工作。

一般公共預(yù)算收入預(yù)計下降5.3%、支出增長3.8%

2020年全國一般公共預(yù)算收入預(yù)計18.03萬億元，下降5.3%，低于2019年5%的年初預(yù)算預(yù)期增速和3.8%的實際增速。

5月22日提請全國兩會審議的財政預(yù)算報告草案披露了這一數(shù)字。其中：中央一般公共預(yù)算收入8.28萬億元，比2019年執(zhí)行數(shù)下降7.3%，地方一般公共預(yù)算收入9.75萬億元，下降3.5%。2020年全國一般公共預(yù)算支出預(yù)計24.78萬億元，增長3.8%。赤字37600億元，比 2019 年增加1萬億元。

在分析2020年財政收支形勢時，報告稱“當(dāng)前，受全球疫情沖擊，世界經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重衰退，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈循環(huán)受阻，國際貿(mào)易投資萎縮，大宗商品市場動蕩。國內(nèi)消費(fèi)、投資、出口下滑，就業(yè)壓力顯著加大，企業(yè)特別是中小微企業(yè)困難凸顯，財政收支矛盾加劇，財政運(yùn)行壓力增加?！?/p>

多位專家表示，2020年財政收支平衡壓力大，一方面受疫情沖擊、減稅降費(fèi)等因素影響，今年1-4月財政收入下降14.5%，預(yù)計今年后幾個月，隨著生產(chǎn)生活秩序恢復(fù)，財政收入開始企穩(wěn)回升，但仍有較大不確定性，另一方面為統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作，全力保障完成決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)、全面建成小康社會，財政支出仍要保持一定強(qiáng)度，特別是各級財政為疫情防控投入大量資金，落實“六?！比蝿?wù)、實施減稅降費(fèi)也需要財力支撐，一些地區(qū)因階段性減免社會保險費(fèi)需對基金予以必要財政補(bǔ)助。

據(jù)悉，其他三本預(yù)算中，2020年全國政府性基金預(yù)算收入預(yù)計8.14萬億元，下降3.6%，比2019年降低7個百分點(diǎn)。其中：中央政府性基金收入預(yù)計3611億元，下降10.6%;地方政府性基金本級收入預(yù)計7.78萬億元，下降3.3%，其中，國有土地使用權(quán)出讓收入7.04萬億元，下降 3%。

2020年全國國有資本經(jīng)營預(yù)算收入預(yù)計3638億元，下降8.1%，比2019年降低24.2個百分點(diǎn);調(diào)入一般公共預(yù)算1370.07億元。

2020年全國社會保險基金預(yù)算預(yù)計7.73萬億元，下降4.4%，比2019年降低14.1個百分點(diǎn)。其中：保險費(fèi)收入5.24萬億元，財政補(bǔ)貼收入2.16萬億元。2020年全國社會保險基金支出預(yù)計8.23萬億元，增長9.7%，本年收支缺口4997億元，年末滾存結(jié)余預(yù)計為89030億元。需要說明的是，全國社會保險基金預(yù)算按已出臺政策編制，暫未包括正在研究細(xì)化的延長階段性免征中小微企業(yè)養(yǎng)老、失業(yè)和工傷保險單位繳費(fèi)等政策。

更積極的財政政策和創(chuàng)新貨幣工具

5月22日李克強(qiáng)總理在作政府工作報告時提出：穩(wěn)健的貨幣政策要更加靈活適度;強(qiáng)化對穩(wěn)企業(yè)的金融支持。

《財經(jīng)》記者觀察到，今年政府工作報告中貨幣政策表述由去年的“松緊適度”變?yōu)椤案屿`活適度”。綜合運(yùn)用降準(zhǔn)降息、再貸款等手段，引導(dǎo)廣義貨幣供應(yīng)量和社會融資規(guī)模增速明顯高于去年。

表：2008年-2019年預(yù)算赤字在中央和地方的分配情況及地方政府專項債情況

單位：億元。注：地方政府專項債券自2015年起開始發(fā)行。資料來源：《財經(jīng)》記者根據(jù)每年預(yù)算報告整理。制表：顏斌

同時，提出了“創(chuàng)新直達(dá)實體經(jīng)濟(jì)的貨幣政策工具”。

對此，光大銀行金融市場部分析師周茂華解讀說，傳統(tǒng)貨幣政策工具在實際操作中，存在間接性、時滯長、難兼顧結(jié)構(gòu)等不足，且銀行等機(jī)構(gòu)存在順周期問題等，目前國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力大，央行需要通過改革手段提升政策效率，加大實體經(jīng)濟(jì)扶持力度，避免央行釋放流動性流入虛擬經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，甚至出現(xiàn)套利空轉(zhuǎn)，導(dǎo)致局部風(fēng)險集聚問題。

財信證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家伍超明表示，貨幣政策方面，“量”和“價”力度有望繼續(xù)加大。在流動性供給上，報告提出要綜合運(yùn)用降準(zhǔn)、再貸款等手段，引導(dǎo)廣義貨幣供應(yīng)量和社會融資規(guī)模增速明顯高于去年，因此年內(nèi)全面和定向降準(zhǔn)可期，廣義貨幣供應(yīng)量和社會融資規(guī)模增速將持續(xù)高于名義GDP增速;在資金價格上，報告提出降息，且提出創(chuàng)新直達(dá)實體經(jīng)濟(jì)的貨幣政策工具，務(wù)必推動企業(yè)便利獲得貸款，推動利率持續(xù)下行，預(yù)計央行將繼續(xù)下調(diào)政策利率，降低LPR利率，同時銀行也要讓利，降低費(fèi)率水平。

與此同時，2020年積極的財政政策會更加積極有為，圍繞做好“六穩(wěn)”工作、落實“六保”任務(wù)，以更大的政策力度對沖疫情影響，真正發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵作用。

2020年的重點(diǎn)財政工作包括支持打好三大攻堅戰(zhàn)、支持實施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、支持保居民就業(yè)、支持?；久裆?、支持保市場主體、支持保糧食能源安全、支持保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定、支持?；鶎舆\(yùn)轉(zhuǎn)、支持城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、支持國防、外交等十個方面。

2020年將加大減稅降費(fèi)力度。強(qiáng)化階段性政策，與制度性安排相結(jié)合，重點(diǎn)減輕中小微企業(yè)、個體工商戶和困難行業(yè)企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。前期出臺的6月前到期的主要減稅降費(fèi)政策，執(zhí)行期限延長到今年年底，支持市場主體紓困發(fā)展，努力穩(wěn)企業(yè)保就業(yè)。預(yù)計全年為市場主體新增減負(fù)將超過2.5萬億元，比去年2.36萬億元的減稅降費(fèi)總規(guī)模提高1400億元左右。

財政部相關(guān)部門負(fù)責(zé)人告訴《財經(jīng)》記者，2020年積極的財政政策要更加積極有為，主要從“質(zhì)”和“量”兩個方面發(fā)力。一方面，體現(xiàn)更加積極取向，強(qiáng)化逆周期調(diào)節(jié)，加大財政政策對沖力度，穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)基本盤，兜牢基本民生底線;另一方面，大力提質(zhì)增效，堅持精打細(xì)算、把錢用在刀刃上，提高資金使用效率，最大限度下沉財力，讓資金直達(dá)“六?！?。具體體現(xiàn)為“一個明確、四個對沖”：

第一，加大財政政策力度，明確釋放積極信號。通過提高赤字率、發(fā)行抗疫特別國債、增加地方政府專項債券等，明確釋放積極信號，穩(wěn)定并提振市場信心。

第二，落實減稅降費(fèi)政策，對沖企業(yè)經(jīng)營困難。強(qiáng)化階段性政策，與制度性安排相結(jié)合，重點(diǎn)減輕中小微企業(yè)、個體工商戶和困難行業(yè)企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。前期出臺的部分減稅降費(fèi)政策，執(zhí)行期限延長到今年年底，支持市場主體紓困發(fā)展，努力穩(wěn)企業(yè)保就業(yè)。

第三，擴(kuò)大政府投資規(guī)模，對沖經(jīng)濟(jì)下行壓力。通過發(fā)行抗疫特別國債、增加地方政府新增專項債券、中央基建投資等多種渠道，擴(kuò)大政府投資，有效支持補(bǔ)短板、惠民生、促銷費(fèi)、擴(kuò)內(nèi)需，真正發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵作用。

第四，調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，對沖疫情減收增支影響。在多渠道籌集資金、努力增加可用財力的同時，大力調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，基本民生支出只增不減，重點(diǎn)領(lǐng)域支出切實保障，一般性支出堅決壓減。進(jìn)一步落實政府真正過緊日子要求，節(jié)用裕民。財政資金大力提質(zhì)增效，務(wù)必精打細(xì)算，把錢用在刀刃上。

財政部門將加強(qiáng)預(yù)算平衡，全面盤活財政存量資金資產(chǎn)，增加調(diào)入中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，有效對沖疫情帶來的減收影響。

第五，加大轉(zhuǎn)移支付力度，對沖基層財政困難。統(tǒng)籌新增赤字、特別國債等渠道，進(jìn)一步加大對地方轉(zhuǎn)移支付力度，在分配時相受疫情影響較大的地區(qū)傾斜，落實庫款資金提前調(diào)度制度及階段性提高財政資金留用比例等政策，支持地方落實“六?！比蝿?wù)和減稅降費(fèi)。最大限度下沉財力，資金直達(dá)市縣基層，直接惠企利民。

（本刊記者張明麗對此文亦有貢獻(xiàn)）