城市化、信息化與國家治理現(xiàn)代化進程中的疫情防控與管理

趙建

關(guān)鍵詞疫情防控 城市化 信息化 國家治理 現(xiàn)代化

2020年的新冠病毒肺炎，是繼2003年“非典”之后在中國爆發(fā)的又一次嚴重疫情。疫情的發(fā)生，不僅對中國經(jīng)濟造成重大沖擊，還對社會其他各方面產(chǎn)生了深遠的影響。作為一種社會性很強的公共衛(wèi)生疾病，學術(shù)界的分析不能僅限于病理學或衛(wèi)生經(jīng)濟學的范疇，還需要從更深的理論層面，結(jié)合中國當前特有的發(fā)展階段和時代背景進行全面的思考。比如，從2003年非典到現(xiàn)在的17年中，與疫情防控有關(guān)的制度性和社會性背景發(fā)生了哪些重大變化？這些變化對疫情的發(fā)生和防控過程都有哪些深層影響？除了疫情本身帶來的原生沖擊，還帶來哪些重要的次生風險和積極的變化？對這些間題，我們需要做深度的解析。

在這17年中，有三個中國獨有的歷史性進程值得引起關(guān)注。一個是城市化進程，代表著人們從分散的鄉(xiāng)村聚集到城市，這一變遷過程并不僅僅是空間上的位移，還有社會功能和治理關(guān)系的重構(gòu)，這對疫情等公共衛(wèi)生事件的防控管理具有至關(guān)重要的影響。與城市化相伴隨的是代表技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)升級的信息化進程，讓越來越多的人過上了城市生活的同時，也涌入了各式各樣的虛擬網(wǎng)絡(luò)社交和自媒空間，這種信息傳播和獲取方式的變化也對疫情的爆發(fā)、演變和防控效果產(chǎn)生一定影響。而無論是城市化還是信息化，都需要置于一個更大的制度和體制背景之下——國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。無論是國家統(tǒng)一動員醫(yī)療資源的能力，還是疫情防控過程中依靠的法律體系和處置機制，以及各級政府的專業(yè)水平和執(zhí)行力，在非典過后的17年中都發(fā)生了很大的變化。本文將疫情防控置于這三大進程疊加的大背景下進行分析，會引發(fā)更深層次、更加具有長遠意義的考量和反思。

一、追溯疫情發(fā)生的社會性和歷史性背景

疫病或大型傳染病是人類的重大災難之一，在漫長的歷史中對各個國家頻繁造成巨大傷害，成為“馬爾薩斯陷阱”中調(diào)節(jié)人口數(shù)量的殘酷手段之一。①比如中世紀歐洲發(fā)生的黑死病，竟然導致1/4～1/3的人口死亡，甚至一度中斷了歐洲文明的進程，同時也深刻地改變了歐洲的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。②新中國成立以來也發(fā)生過多次疫病，其中影響比較大的是2003年“非典（SARS）”疫情，根據(jù)WHO官方數(shù)據(jù)，報告病例大陸地區(qū)共5327人，死亡人數(shù)349人。③現(xiàn)在我們處于又一次重大疫情——新型冠狀病毒肺炎——的防控過程中，而且這次疫情的傳染強度和影響面已經(jīng)超過了非典，對疫情防控各方面的工作提出了更大的挑戰(zhàn)。如Perrow和Christensen等所指出的，現(xiàn)代公共危機事件正在變得越來越復雜，社會關(guān)系和公共管理體系也變得越來越復雜，這無疑大大提高了危機治理的難度。④因此對于重大疫情，除了認識到病毒自身傳染性更強、爆發(fā)更加突然的自然因素之外，還需要思考危機發(fā)生的復雜的社會和文化背景，而這個背景對于中國這個轉(zhuǎn)型社會來說又往往是動態(tài)的。只有考慮到這種復雜性和動態(tài)性的雙重特征，才能為疫情防控提供更加理性和具有長遠意義的啟示和建議。

要理解重大疫情發(fā)生的深層背景，首先需要認識到非典發(fā)生后的17年以來中國社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)生的三個深刻變化：一是生活方式、工作模式和社會關(guān)系重塑的城市化;二是數(shù)字化生存、智能化運維和新聞自媒體化及爆炸式傳播的信息化;三是服務(wù)型政府理念和市民社會組織管理創(chuàng)新的國家治理現(xiàn)代化。在城市化、信息化和治理現(xiàn)代化三大進程疊加下，重大疫情的發(fā)源、發(fā)現(xiàn)、預警、應對和處理等就帶有深刻的社會、政治和文化內(nèi)涵。很多間題已經(jīng)超出了傳染病學和衛(wèi)生經(jīng)濟學的范疇，涉及到更加廣泛的信息知情、媒介傳播、公共資源分配、倫理道德評判、社區(qū)和鄉(xiāng)村自治、應急管理機制和公共選擇等一系列深層次的復雜間題。所以Rittel和Webber與Xiang將疫情防控一類的公共危機管理稱為難以解決的“棘手間題”。

首先，城市積聚了人群和公共設(shè)施，這既可以集中專業(yè)醫(yī)療資源提供更好的公共衛(wèi)生服務(wù)和疫病防控力量，但同時也是“培養(yǎng)病菌的溫床”，⑥如果防控不及時則可能加劇疫情擴散，尤其是最近幾年都市圈的建設(shè)和城際間交通設(shè)施的便利（比如高鐵和機場），更加劇了疫情預防和管控的難度。其次，如果管理和引導不到位，社會對官方媒體缺乏平等互動機制與信任感，信息化浪潮中的輿情擴散會帶來非理性恐慌，引發(fā)民眾對公共醫(yī)療衛(wèi)生資源的擠兌，造成損害更大的“次生風險”。另外，在更多的以資本積累和技術(shù)升級層面推動的城市化和信息化過程中，國家和社會治理現(xiàn)代化的推進相對緩慢，因為它涉及的是更加深層次的復雜間題和矛盾，比如以中央部委技術(shù)專業(yè)分工為導向的縱向管理條線與以地方政府塊化行政管理為導向的橫向部門結(jié)構(gòu)，在重大疫情發(fā)生時如何快速高效地進行整合，歷來是公共危機應急管理的難題。①根據(jù)福山的政治秩序起源理論，②國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是在實踐中不斷試錯和提升的動態(tài)揚棄過程，需要國家能力、制度構(gòu)建及變遷、法治體系、技術(shù)官員專業(yè)能力和社會多元關(guān)系兼容等共同進步。這也是一個需要長期構(gòu)建和演化的過程，對于疫情防控尤其是重大疫情危機應急管理來說，更是一個根本性的重大而又迫切的理論課題。

所以本文認為，要有效應對重大疫情，提出行之有效且有助于長期制度性改善的政策建議，將國家和社會福利損失降到最低，并且為以后的類似緊急事件應對提供經(jīng)驗，首先需要客觀認識疫情發(fā)生的歷史和現(xiàn)實背景，深刻認識到中國非典過后近20年來發(fā)生在中國社會的三大變化：城市化、信息化和國家治理現(xiàn)代化。這三大變革進程，既獨立推進又相互聯(lián)系，更增加了時代背景的復雜性，同時也為應對疫情提供了更多的選擇和可能。信息化作為一種生產(chǎn)力要素深化或工業(yè)化的新階段，為城市化和國家治理現(xiàn)代化的推進提供了技術(shù)支撐;城市化是信息化或新型工業(yè)化的必然結(jié)果，是作為人的勞動要素在空間關(guān)系和社會關(guān)系層面的重塑，城市治理本身就是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容;而國家治理現(xiàn)代化則是信息化作為生產(chǎn)力和城市化作為社會關(guān)系發(fā)展到一定階段，在整個國家治理層面提出的新要求。這三者之間是無法割裂、有機聯(lián)結(jié)的動態(tài)關(guān)系，而疫情防控則作為一種具體實踐內(nèi)嵌于整個框架體系內(nèi)。圖1勾勒出城市化、信息化與國家治理現(xiàn)代化之間的關(guān)系，以及在疫情防控中的作用機制：城市化帶來了信息化的技術(shù)需求，信息化與城市化的融合構(gòu)成了智慧城市體系;國家治理現(xiàn)代化為城市發(fā)展提供了制度保障和頂層設(shè)計，城市治理本身又是國家治理體系的一部分;國家治理現(xiàn)代化為信息化提供了現(xiàn)代經(jīng)濟制度體系，信息化又為構(gòu)建智慧政府和提升治理效率提供了技術(shù)支撐。

圖1城市化、信息化與國家治理現(xiàn)代化與疫情防控關(guān)系

二、城市化與疫情防控：空間擴張與功能完善之間的動態(tài)錯配與平衡

疫情絕大部分發(fā)生在城鎮(zhèn)，而最近幾十年爆發(fā)的疫情病例也無一例外是在城市，尤其是人口數(shù)量巨大和流動性強的國際大都市。同樣，集中醫(yī)療和研發(fā)資源解決疾病間題的場所也是在大都市，所以城市對疫病來說是一把“雙刃劍”。一方面，城市空間對人群的聚集更容易引發(fā)并傳播和加重疫情。作為一個人群集聚空間，在人員流動大的情況下更容易帶來外源性傳染疾病，再加上人群集聚時污水、垃圾和飲食衛(wèi)生管理負擔的加重，也會提高疫情管理的復雜性。另一方面，從功能學的角度來說，城市不僅是一個地理的、區(qū)位的、建筑的空間，還是一個服務(wù)和功能要素積聚的、具有自組織能力的社會有機體，可以通過規(guī)模效應和多樣性生態(tài)互動，更集約更高效地提供公共衛(wèi)生和疫情防控服務(wù)。

理解城市與疫情之間的關(guān)系，需要區(qū)分城市與城市化這兩個不同的概念。城市是一個靜態(tài)的概念，而城市化則是一個不斷發(fā)展和演進的，空間擴張、結(jié)構(gòu)重塑和功能完善的動態(tài)過程。這個過程有著內(nèi)在的空間動力學和社會生態(tài)學規(guī)律，對公共管理者來說充滿不確定性和不穩(wěn)定性。①因為它不僅僅是從鄉(xiāng)土到城市的空間位移，還有著更加復雜的政治、社會和文化變遷。②對于發(fā)展中國家來說，城市化是經(jīng)濟發(fā)展的必然路徑，同時又充滿了各種各樣的挑戰(zhàn)。疫情的爆發(fā)和蔓延，在某種程度上也可以看成是城市空間擴張過快，但公共衛(wèi)生保障和防控設(shè)施建設(shè)相對不足的結(jié)構(gòu)性間題。這本質(zhì)上是一種空間和功能在動態(tài)演進中的時序性錯配。

事實表明，公共衛(wèi)生危機管理和疫情防控，是城市化進程中政府服務(wù)功能的一個重大挑戰(zhàn)，它與近幾年在某些城市發(fā)生的雨澇災害具有相似的根源。這類顯而易見但又遲遲難以解決的間題，在客觀上具有自身的制度性成因。一個解釋是，地方政府官員任期激勵和財政約束的體制，決定了城市化具有內(nèi)生的空間擴張沖動，但功能建設(shè)和完善相對不足，看得見的“地上”空間建設(shè)總是快于看不見的“地下”城市服務(wù)。主要的原因在于：第一，規(guī)模導向的政績考核，規(guī)模和人口等數(shù)量而非質(zhì)量指標成為城市化的主要目標;③第二，央地財稅不平衡下的土地財政，只有空間上不斷“攤大餅”，通過土地獲取更多的預算外收入，才能維系財政的短期可持續(xù)性;④第三，地方官員任期的短期化，導致他們更偏好與任期相匹配的空間擴張，而不是那些“慢工出細活”的地下防澇設(shè)施和公共衛(wèi)生防護體系建設(shè)，⑤而且無論是洪澇還是疫情，對地方政府來說都是小概率事件，且這些防治服務(wù)設(shè)施的建設(shè)周期與任期錯配，極可能有利于下一屆官員但卻可能對本人任期的政績沒有幫助。

就不同地區(qū)的城市化水平與疫情防治及應急管理之間的關(guān)系狀況分析，通過國家統(tǒng)計局官網(wǎng)，采集2009-2018年31個?。ㄗ灾螀^(qū)）的城市化率（城鎮(zhèn)人EI/，總?cè)丝冢┖凸残l(wèi)生與疫病防控的機構(gòu)數(shù)量等相關(guān)數(shù)據(jù)。設(shè)定各省市人均專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)與疾病預防控制中心數(shù)量（ph）為被解釋變量，代表著疫情防控能力，城市化率（urban）為解釋變量，考慮到中國城市化進程中的其他因素，⑥我們選取GDP、財政收入、房地產(chǎn)價格、居民收入的同比增長率為控制變量，分別標為gdp、fi、ep、ri。實證結(jié)果如表1所示。結(jié)果表明：在多層次的面板線性回歸模型中，解釋變量城市化指標的系數(shù)都顯著為負，說明中國的城市化進程并沒有伴隨顯著的與之相一致的公共衛(wèi)生和疾控管理機構(gòu)的增加。⑦在這里需要說明的是，并不是中國城市公共衛(wèi)生和疾控部門的總量沒有增加，而是相對于更加快速的城市化來說，這些軟性服務(wù)增加的速度相對滯后了，即人均公共服務(wù)數(shù)量是降低的。也就是說，中國的城市化在公共衛(wèi)生和疾控服務(wù)方面存在著結(jié)構(gòu)性缺口，這是下一步高質(zhì)量城市化進程中需要補短板的領(lǐng)域。

表1城市化與城市疫情防控和管理能力之間的關(guān)系檢驗結(jié)果

三、信息化與疫情防控：信息甄別機制的完善與輿情引發(fā)的次生風險

與轟轟烈烈的城市化進程相伴隨的是信息化浪潮，近20年實際上是中國以信息技術(shù)為主的新一輪工業(yè)化進程。①如果說城市化是對人們生活工作空間的重塑，信息化則重新定義和拓展了空間——在地理和物理空間之外構(gòu)建了一個以信息為基本元素的虛擬空間。信息化不僅對生產(chǎn)、消費、流通等經(jīng)濟活動和人們的生活、社交、組織等社會行為產(chǎn)生了顛覆式影響，同時也在深刻改變著社會治理效率，形成了更加扁平化、分散式的消息、新聞、知識、意見等信息和內(nèi)容產(chǎn)品的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。信息化、城市化與社會治理現(xiàn)代化的深度融合，誕生了一個新型模式——智慧城市。智慧城市就像給物理城市加上了一層神經(jīng)系統(tǒng)，使其更加快捷地提供公共服務(wù)，更加靈敏地感知突發(fā)事件，更加有效地解決傳統(tǒng)城市管理機制在快速城市化過程固有的“政府失靈間題”。②在這個邏輯下，智慧城市應該能夠更好地處理和應對疫情危機。在此次大疫情防控過程中，我們同時看到了如上海、杭州等信息化程度高的城市，的確在某種程度上顯示了智慧城市的信息化優(yōu)勢。

對疫情防控來說，信息系統(tǒng)的建設(shè)至關(guān)重要。這個信息系統(tǒng)在面對疫情管理時至少需要解決四個難題。第一，信息的流轉(zhuǎn)速度間題。對于傳染性極強的病毒，防控過程中毫不夸張地說是“與時間賽跑的過程”，“時間就是生命”，浪費一分鐘都可能貽誤戰(zhàn)機。按照傳染病理學感染人口數(shù)量預測模型，要將疫情控制在可控范圍內(nèi)，必須將傳染人群的有效確診和隔離比例在一定的時間內(nèi)保持在一定的“臨界值”之內(nèi)，否則就會指數(shù)級地提高傳播速度并增大感染面積。③疫情危機的這個特點決定了信息在疫情防控方面的極端重要性，只有準確及時地對信息進行甄別、清洗、報送、發(fā)布和反饋，才能在“黃金窗口期”內(nèi)將疫情控制在可控范圍內(nèi)。④一旦錯失黃金時間窗口，就可能造成疫情失控，需付出幾倍的成本進行“補救”。第二，信息的質(zhì)量保證間題。痰情的先期應對，不僅需要信息流轉(zhuǎn)的速度，還需要保證信息質(zhì)量，尤其是面對無法預知后果的新型病毒。⑤因此需要快速動員國家專業(yè)力量對病毒進行檢測和確定流行病學機理，這個可能需要一定的時間和標準流程。所以在應對時需要在速度和質(zhì)量之間做出平衡，按照突發(fā)性和傳染性事件的審慎應對原則，一般來說應該速度優(yōu)先。第三，信息報送和傳遞的體制約束間題。在疫情應對過程當中，疫情出現(xiàn)苗頭后發(fā)生地的信息應急處理，包括向上級部門的報送、本地公共部門內(nèi)部傳達和對社會公眾的預警，需要一個能夠超越日常相對冗長的層級架構(gòu)，可以越級上報中央疾病防控部門的緊急應對體系。第四，防控過程中的信息透明與社會良性交互間題。疫情爆發(fā)后，及時公布相關(guān)信息，積極響應社會呼聲與意見，對維護正常秩序和動員多方力量形成統(tǒng)一抗疫戰(zhàn)線至關(guān)重要。尤其是對于持續(xù)時間較長的疫情，公開、透明、連續(xù)的信息披露和理性、坦誠、積極的社會互動，對特殊防控手段的實施和保證正常的生產(chǎn)生活秩序至關(guān)重要。

圖2疫情發(fā)生后“肺炎”和“謠言”的搜素量飆升（數(shù)據(jù)來源：百度搜索指數(shù)）

至于疫情防控的另一個挑戰(zhàn)，即輿情管理，在新的環(huán)境下需要引起更大的重視。與17年前的非典相比，當前疫情所處的社會環(huán)境最大的不同之一，就是信息化社會帶來的自媒體高度發(fā)展和信息的爆炸式傳播。自媒體是信息化在新聞和泛內(nèi)容行業(yè)的一次“革命”，在很大程度上削弱了傳統(tǒng)媒體對新聞、話語和意見的單一壟斷，提升了社會公眾在各項事務(wù)中的知情權(quán)、話語權(quán)乃至參與權(quán)，增強了社會治理的彈性和韌性。②但對于疫情，尤其是需要專業(yè)認定的新型病毒，往往存在著一個難以解決的信息困境：官方標準認定往往是審慎的，客觀上需要花費一定的時間;但自媒體由于沒有標準認定和體制約束，特別是以流量為目的驅(qū)動往往會率先發(fā)布信息，這樣就會造成疫情發(fā)生時自媒體報道往往先于官方的現(xiàn)象。在這種情況下，為了防止過度恐慌并維護官方疾控部門的權(quán)威，自媒體的信息就很可能會被網(wǎng)絡(luò)信息管控部門視為“謠言”。而一旦疫情真的爆發(fā)且經(jīng)疾控部門正式確認后，“謠言”反而被證明為“真相”。這就會損害官方公信力和權(quán)威，并提高了疫情防控難度，帶來由疫情信息管理失誤造成的輿情壓力，形成額外的次生風險。從圖2中我們可以看到疫情發(fā)生后，“肺炎”“謠言”等敏感詞匯的搜索指數(shù)飆升。這說明疫情發(fā)生后，公眾在鋪天蓋地的自媒體信息中渴求公開透明的“真相”的強烈愿望。

疫情的這種“謠言一真相”混亂的信息治理困境，一方面是因為病毒爆發(fā)本身具有突發(fā)性，且一般都是新型病毒，認定起來需要一定的時間;另一方面更重要的是傳統(tǒng)疫情信息管理機制反應比較審慎和遲緩，跟不上信息化浪潮下自媒體的傳播節(jié)奏。這種不同機制的效率差異，加上疫情防控和輿情管控分屬兩個部門，疫情的信息治理困境在所難免。除非疫情信息發(fā)布機制得到較大的改善，地方政府的行為偏好從絕對審慎導向轉(zhuǎn)變?yōu)楦又鲃拥男蕦?，否則這種困境將很難改善。這些都表明，中國快速的城市化和信息化浪潮，對國家治理現(xiàn)代化提出了更加緊迫的要求。

四、國家治理現(xiàn)代化與疫情防控：穩(wěn)定結(jié)構(gòu)如何應對不確定性和突發(fā)風險

公共衛(wèi)生危機管理是國家治理的重要內(nèi)容之一。福山在探索國家起源時指出，組織和動員資源應對戰(zhàn)爭等系列重大公共事件（危機）是國家起源的原因之一。①疫病作為威脅社會民眾健康和生命安全的重大傳染病，可以看作是與戰(zhàn)爭類似的重大危機事件，需要國家動員全社會資源和力量進行應對，是對國家能力的一次重大考驗。所謂的大國效應，不僅能“集中力量辦大事”，還要“集中力量辦急事”，前者考驗的是大國治理中的規(guī)模優(yōu)勢，后者考驗的則是動員效率和速度。從我國的國家治理現(xiàn)代化進程來看，在發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢方面有相對充足的經(jīng)驗，但在效率和速度優(yōu)勢方面，還存在較大的提升空間。實際上，這是一個普遍性的世界“棘手間題”。②有研究表明，2008年全球金融危機之后，各國民眾對國家治理能力的信心都明顯下降。③

中國正處于國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進程中，這意味著在各方面還有很大的改善空間。根據(jù)邁克爾·曼的社會權(quán)力來源思想，國家能力需要綜合平衡強化四種能力：意識形態(tài)、經(jīng)濟發(fā)展、軍事和政治權(quán)力。④福山的政治起源理論認為，一個有效的政體需要匹配國家能力、法治和負責任的政府，三者缺少任何一個都會造成政治衰退。因此從最終目標看，國家治理能力現(xiàn)代化是國家、法治和政府公共管理三方面能力不斷提升的過程，對于中國來說還要考慮黨的領(lǐng)導和執(zhí)政能力。但在現(xiàn)實中存在一個悖論式難題，即一般情況下形成的穩(wěn)定導向的管理體系與疫情的突發(fā)性和不確定性之間的矛盾。中國是一個大國政體，穩(wěn)定是大國政治持續(xù)發(fā)展的前提，假如各級部門和地方政府的自由度過高，在中央一地方之間、不同公共部門之間形成各種摩擦和沖突，國家和社會的各項事業(yè)可能就無法統(tǒng)一推進，所以大國政治往往會形成中央集中領(lǐng)導的層級垂直超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。但是類似疫情這樣的需要快速處理、“時間就是生命”、存在“黃金窗口期”的突發(fā)事件，則需要方式更加靈活、地方自治權(quán)力更加充分的管理機制。那么這個矛盾如何解決——既保證國家日常管理中的秩序穩(wěn)定，又能在疫情等突發(fā)事件發(fā)生時做出敏捷響應——這是疫情防控對國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化提出的重大挑戰(zhàn)。面對這一難題，需要將城市化和信息化內(nèi)嵌于國家治理現(xiàn)代化的統(tǒng)一進程中進行思考：

1.按照國家治理現(xiàn)代化的基本要求提升城市治理水平，處理好國家統(tǒng)一管理與地方有效自治之間的關(guān)系。首先，發(fā)揮好國家動員各方資源“集中力量辦大事、辦急事”的大國優(yōu)勢。疫情爆發(fā)后，局部地區(qū)（主要是疫情發(fā)生地）的醫(yī)療資源會嚴重不足，其他地區(qū)又相對閑置。國家的作用就是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各地資源，形成以整體緩和局部風險的疫情防控態(tài)勢?？梢杂袃煞N方式：一是開通運輸救護專線，將感染病人分散到其他省市隔離治療。這種方式可以快速分擔重型疫區(qū)的醫(yī)療負荷，使病人盡快得到治療，但可能加重病毒擴散風險，并且不同地區(qū)的利益關(guān)系短期內(nèi)不易協(xié)調(diào)。二是疫區(qū)封閉隔離，病人不動，快速改造或新建醫(yī)療設(shè)施就地收治，其他地區(qū)的人員和防護資源集中投入疫區(qū)。但由于人、財、物快速在疫區(qū)積聚，如何組織協(xié)調(diào)也是一個大間題。其次，突發(fā)性公共事件的應對管理是對層級行政體制局限性的檢驗，①解決這一間題的關(guān)鍵是，在制度層面將城市治理有效嵌入國家治理體系中，在技術(shù)層面建設(shè)高效的信息報送系統(tǒng)，提升城市在重大突發(fā)事件面前的行動靈敏度，通過完善垂直疾控應急管理機制，提高疫情發(fā)生時基層管理部門的響應速度和效率。

2.完善公共衛(wèi)生和疾病防控方面的法律、法規(guī)和機制，通過法治和制度構(gòu)建能力，解決國家統(tǒng)一治理與地方自主行動之間的矛盾。借鑒胡鞍鋼和宋世明對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的定義，②國家治理現(xiàn)代化視域下的疫情防控制度建設(shè)，至少應該包括整體制度建設(shè)、合法性建設(shè)和應急管理機制建設(shè)三方面。第一，法律、法規(guī)等制度建設(shè)是基礎(chǔ)，一旦疫情突然爆發(fā)，相關(guān)部門可以有法可依，有制度可以參考，否則在疾病突發(fā)狀況下，很容易造成管理系統(tǒng)紊亂。與疫情相關(guān)的法律包括公共衛(wèi)生安全法、傳染病防治法、生物安全法、傳染病醫(yī)療保障法等，這些法律為政府部門、公共機構(gòu)、社會團體、社區(qū)組織等應對疫情提供了法律依據(jù)?？紤]到信息化進程中，疫情發(fā)生后可能造成的次生輿情風險，新聞和自媒體領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)也需要進一步完善。第二，公共危機管理中的合法性建設(shè)至關(guān)重要，直接關(guān)系到危機應對的權(quán)力分配。③在什么情況下，哪些部門應該被賦予哪些特殊權(quán)力，這的確是比較復雜的現(xiàn)實難題：如果不擴大應急機構(gòu)的權(quán)力邊界和行動靈活度，就無法有效應對危機事件;然而授權(quán)范圍過大，賦予執(zhí)行部門的自由度過高，很可能會造成權(quán)力濫用間題。這就需要完善的法治體系和有效的授權(quán)一約束機制，既能提高基層部門的行動敏捷度與積極性，又能防止過度的權(quán)力濫用。第三，在預警和反饋機制方面，重大疫情處置在各國一般都采用信息直達通道，一旦觸發(fā)上報條件（比如一日內(nèi)感染三人及以上），各級政府都可以直接上報國家機構(gòu)，國家機構(gòu)根據(jù)上報的信息及時做出反應，在國家范圍內(nèi)啟動應急管理機制進行有效應對。

3.提高政府部門的公共事務(wù)管理能力和應急處置效率，發(fā)揮好黨在國家應對大事、急事、難事時的中樞作用。在經(jīng)濟、社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，政府的理念和職能也在不斷轉(zhuǎn)變。一個負責任的、有能力適應變化和處理各種間題的政府，是國家能力不斷提升的具體體現(xiàn)。④疫情防控過程中的公共服務(wù)分為兩個層面：一是國家統(tǒng)一提供的衛(wèi)生和疾控服務(wù)，這個需要調(diào)動國家的公共資源;二是各地方尤其是各城市提供的區(qū)域性衛(wèi)生和疾控服務(wù)。當疫情發(fā)生后，國家和地方的力量往往結(jié)合在一起，城市公共衛(wèi)生服務(wù)通常會作為一線陣地，發(fā)揮主要的防護、檢測、醫(yī)治等功能。但從前文實證檢驗來看，與中國快速的城市空間擴張相比，城市公共服務(wù)保障功能還有很大的完善空間。這個需要從國家層面進行頂層設(shè)計并推進執(zhí)行，否則如前文所述，地方政府缺乏足夠的激勵約束去推進這些有利于國家長遠發(fā)展但對其升遷作用不大的事情。在疫情防控的具體過程中，各級政府的行動能力主要表在：第一，政府官員的責任感，在發(fā)生疫情等具有危險性的公共重大事件時政府官員能主動作為，而不是仍然遵從平時的績效考核來處理間題;第二，有效的縱向和橫向關(guān)系整合，縱向主要是處理中央和地方的關(guān)系，橫向是整合不同部門間、不同地區(qū)和行政區(qū)域之間的各種資源。只有處理好這些錯綜復雜的關(guān)系，疫情處理才能高效率地推進;第三，充分的社會信任度，從而在短時間內(nèi)能有效地動員各方面資源。對中國來說，政治上存在的一個特色是黨在整個應急管理體系中的中樞作用。當疫情處置過程中遇到難題，各級黨組織應該發(fā)揮出不一樣的領(lǐng)導力和執(zhí)行力。

五、結(jié)論與啟示

本文選擇了當前中國正在加速推進的三個進程——城市化、信息化和國家治理現(xiàn)代化，作為思考當前疫情防控的時代背景。而這三大進程并不是完全割裂、獨立運行的，而是在一個統(tǒng)一、動態(tài)的框架內(nèi)相互影響、相互促進，在疫情防控過程中形成一個有機的整體。信息化是中國工業(yè)化進程發(fā)展到信息時代的一次迭代升級，它為國家治理現(xiàn)代化和城市化提供了生產(chǎn)力和技術(shù)支撐。城市化是為適應新的工業(yè)化和信息化浪潮而在空間關(guān)系和生產(chǎn)關(guān)系層面的重塑，它聚集了人群和要素，提升了生活和生產(chǎn)效率，同時對信息化社會中治理體系和治理能力提出了更高的要求，尤其是在疫情這種重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生以后。國家治理現(xiàn)代化從國家能力、法治體系和政府服務(wù)效率方面，與城市化和信息化相結(jié)合，為疫情防控提供重要的國家保障。

在人類歷史上，城市既是疫情產(chǎn)生的溫床，又是消滅疫情的空間。城市化帶來的人口積聚和高流動性，提高了疫情爆發(fā)的風險;但集聚的醫(yī)療資源和發(fā)達的公共衛(wèi)生服務(wù)，又成為解決間題的方式。所以城市化的平衡推進對疫情防控至關(guān)重要。中國的城市化同時承載著空間重構(gòu)和功能重建的雙重職能，這無疑在客觀上提高了間題的解決難度。前文的面板數(shù)據(jù)實證檢驗也表明，中國最近20多年的快速城市化，更需要在空間擴張和功能完善中重新做出平衡。

信息化浪潮與城市化相伴隨，它在城市的物理空間之外創(chuàng)造了另一個網(wǎng)絡(luò)或虛擬空間。對于疫情防控來說，信息化也是一把“雙刃劍”。一方面，信息技術(shù)與城市管理相結(jié)合的“智慧城市”，為防控疫情提供了更加有效的技術(shù)支撐，在客觀上也解決了過去無法解決的機制效率間題;另一方面在信息化創(chuàng)造的網(wǎng)絡(luò)空間中，疫情消息和新聞的傳播更加分散和自由，流量和利益驅(qū)動的自媒體作為內(nèi)容生產(chǎn)商正在消解官方媒體的信息壟斷和話語權(quán)威。同其他行業(yè)的市場化一樣，這提高了信息內(nèi)容生產(chǎn)和傳播的效率，但又不可避免地帶來扭曲真相、制造謠言等“市場失靈”間題。對于疫情這種突發(fā)式事件，缺少嚴格標準約束的非官方自媒體能更快速地發(fā)布信息，而官方媒體在傳統(tǒng)標準程序的約束下往往相對滯后，這就可能引發(fā)疫情的次生“災害”——輿情事件。更為嚴重的可能是，安全和穩(wěn)定導向的網(wǎng)絡(luò)輿情管理機構(gòu)，會根據(jù)自己的標準對早期的信息傳播行為進行簡單認定，這無疑又加重了疫情爆發(fā)下輿情管理的復雜程度。

國家能力、法治和政府公共服務(wù)效率，是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化在疫情防控中的具體實踐。中國是一個大國，在疫情防控中不僅需要“集中力量辦大事”，還需要“集中力量辦急事”，關(guān)鍵要看國家能否在短期內(nèi)充分調(diào)動不同地區(qū)和政府、社會、市場、社區(qū)等不同主體的積極性，以集中利用國家醫(yī)療資源支援疫情重災區(qū)。傳染病防治法、公共衛(wèi)生安全法、重大疫情應急機制等法治和流程體系建設(shè)，可以為疫情防控提供法律法規(guī)和合法性依據(jù)，避免疫情突發(fā)后層層上報等待指令造成的拖延風險。一個負責任的、具有專業(yè)能力的政府是整個疫情防控管理體系的執(zhí)行者，能否在重大疫情面前發(fā)揮黨的堅強領(lǐng)導作用，則是中國特色的國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)。所以經(jīng)過重大疫情考驗后，需要在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的總體要求下，繼續(xù)以更大的決心和力度推進以人為本的城市化進程，補足服務(wù)功能不足等城市短板間題，并為新一輪信息化浪潮提供更好的制度和法治環(huán)境保障，更好地推進中國特色社會主義國家的建設(shè)。

致謝：濟南大學商學院2019級碩士研究生王靜嫻對本文也有貢獻。