基層單位檔案制度執(zhí)行力建設(shè)的問(wèn)題與對(duì)策

常大偉 吳敏

摘要：通過(guò)調(diào)研基層人民法院訴訟檔案管理實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，基層單位的檔案制度執(zhí)行情況并不樂(lè)觀，其原因在于檔案工作人員的制度意識(shí)不強(qiáng)、檔案制度的可操作性較差、檔案制度執(zhí)行的責(zé)任體系和監(jiān)督機(jī)制不健全。筆者認(rèn)為基層單位還需要從樹(shù)立檔案制度權(quán)威、增強(qiáng)檔案制度意識(shí)，推進(jìn)檔案制度改革、增進(jìn)檔案制度效能，健全檔案責(zé)任體系、促進(jìn)檔案制度落實(shí)，完善檔案監(jiān)督機(jī)制、加強(qiáng)檔案制度實(shí)施等方面加強(qiáng)檔案制度執(zhí)行力建設(shè)。

關(guān)鍵詞：檔案制度 檔案制度效能 檔案法制監(jiān)督檔案責(zé)任體系

檔案制度是“在一定歷史條件下形成的與檔案事務(wù)相關(guān)的體系安排及特定成員在檔案相關(guān)事務(wù)中所共同遵守的行為規(guī)則”[1]，是檔案事業(yè)規(guī)范化發(fā)展的重要支撐。在檔案治理現(xiàn)代化背景下，“‘有令不行，有禁不止和‘上有政策，下有對(duì)策等制度執(zhí)行不力的情況仍然普遍存在，使得制度執(zhí)行的實(shí)際效果難以達(dá)到政策制定的目的，削弱了政策的調(diào)控能力和規(guī)制作用”[2]。值得注意的是，基層單位檔案制度執(zhí)行不力的情況更為突出，制約了其檔案工作的有序發(fā)展。制度的生命力在于執(zhí)行。這就要求在調(diào)研基層人民法院訴訟檔案管理實(shí)踐的基礎(chǔ)上，認(rèn)真剖析基層單位檔案制度執(zhí)行力建設(shè)的現(xiàn)狀、問(wèn)題和瓶頸，科學(xué)設(shè)計(jì)檔案制度執(zhí)行能力建設(shè)的實(shí)施路徑，從而提升檔案制度效能，促進(jìn)基層單位檔案工作的規(guī)范化和制度化發(fā)展。

一、基層人民法院檔案制度執(zhí)行的現(xiàn)狀與問(wèn)題

檔案制度有著豐富的內(nèi)容，其中與基層單位檔案管理密切相關(guān)的檔案制度，主要涉及收集制度、歸檔制度、鑒定制度和利用服務(wù)制度。在考察基層人民法院訴訟檔案管理實(shí)踐的基礎(chǔ)上，筆者發(fā)現(xiàn)基層單位的檔案制度執(zhí)行情況并不樂(lè)觀。

（一）檔案收集制度的執(zhí)行狀況

根據(jù)訴訟檔案管理的要求，在案件辦結(jié)后要將不同的文書材料根據(jù)刑事、民事、經(jīng)濟(jì)類別，按年度、審級(jí)、一案一號(hào)的原則單獨(dú)立卷，并在立卷過(guò)程中對(duì)全案的文書材料進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，使文書材料有序排列。但是在基層人民法院文書材料收集過(guò)程中，工作人員對(duì)檔案收集制度執(zhí)行存在不嚴(yán)格的情況。例如，對(duì)“檔案收集”的認(rèn)識(shí)不深刻，簡(jiǎn)單地認(rèn)為“收集”檔案就是“聚集”檔案，對(duì)文書材料的“有用性”缺少辨別，經(jīng)常出現(xiàn)一份卷宗內(nèi)含多份重復(fù)的訴訟文書材料的情況，降低了收集的質(zhì)量；訴訟檔案收集的方法單一，對(duì)載體種類豐富多樣的訴訟材料收集不全面，破壞了訴訟檔案的完整性；訴訟檔案收集工作的開(kāi)展比較被動(dòng)，收集整理缺乏系統(tǒng)性，文書材料收集規(guī)范與檔案收集制度難以得到貫徹執(zhí)行。

（二）資料歸檔制度的執(zhí)行狀況

訴訟資料歸檔制度詳細(xì)規(guī)定了歸檔范圍、歸檔時(shí)間、歸檔份數(shù)、歸檔手續(xù)等內(nèi)容，是訴訟檔案管理的重要依據(jù)。但是調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層人民法院執(zhí)行歸檔制度的情況并不樂(lè)觀。首先，負(fù)有歸檔責(zé)任的工作人員主動(dòng)歸檔意識(shí)較差，對(duì)早已辦理完畢的案卷不能在歸檔時(shí)間內(nèi)及時(shí)移交；其次，負(fù)責(zé)歸檔的工作人員在不具備檔案管理知識(shí)與專業(yè)素養(yǎng)的情況下，對(duì)訴訟文書材料歸檔價(jià)值和歸檔范圍的判斷具有極大的主觀性，導(dǎo)致訴訟文書材料出現(xiàn)歸檔不全的現(xiàn)象；再次，在排列和編目已歸檔案卷時(shí)，對(duì)卷內(nèi)訴訟文書材料的排列規(guī)范缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度，對(duì)案卷封皮的書寫不規(guī)范，出現(xiàn)字跡潦草和隨意涂改等現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)已經(jīng)排列編寫完成的歸檔文件上仍然附有金屬物的情況；最后，不同年份辦理完畢的案卷混雜在一起，是訴訟資料歸檔制度沒(méi)有得到貫徹的體現(xiàn)，給檔案管理工作造成了極大不便。

（三）檔案鑒定制度的執(zhí)行狀況

訴訟檔案鑒定就是甄別和判定訴訟檔案的價(jià)值，判定其保管期限以及對(duì)保管期限已滿的訴訟檔案進(jìn)行銷毀的工作。[3]訴訟檔案鑒定由人民法院依據(jù)《關(guān)于人民法院訴訟檔案保管期限的規(guī)定》等標(biāo)準(zhǔn)具體實(shí)施。然而，由于現(xiàn)行訴訟檔案鑒定標(biāo)準(zhǔn)可操作性較差，再加上訴訟檔案具有不可再生性，一旦被銷毀便不復(fù)存在，致使實(shí)際工作中訴訟檔案鑒定人員常常是“不愿擔(dān)責(zé)，不敢鑒定”，形成了訴訟檔案“只接收，不銷毀”的局面。此外，由于檔案鑒定工作需要充分考慮檔案的歷史價(jià)值與長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值，這就需要由具有檔案基礎(chǔ)知識(shí)與理論素養(yǎng)的專業(yè)人員來(lái)完成。而基層單位檔案工作人員對(duì)檔案價(jià)值的鑒定多是從個(gè)人主觀角度出發(fā)，不能在全面分析檔案價(jià)值的基礎(chǔ)上確定檔案保管期限。隨著訴訟檔案載體種類的多樣化和內(nèi)容的復(fù)雜化，“非專業(yè)”的檔案鑒定人員面臨著更大的挑戰(zhàn)和困難，致使訴訟檔案鑒定工作和檔案鑒定制度難以發(fā)揮實(shí)效。

（四）檔案利用服務(wù)制度的執(zhí)行狀況

按照規(guī)定提供檔案利用服務(wù)，既是《中華人民共和國(guó)檔案法》的內(nèi)在要求，也是推動(dòng)檔案服務(wù)工作轉(zhuǎn)型的重要途徑?；鶎尤嗣穹ㄔ涸V訟檔案利用，是人民法院系統(tǒng)乃至整個(gè)國(guó)家檔案利用的重要組成部分，對(duì)維護(hù)司法公正和當(dāng)事人合法權(quán)益發(fā)揮著重要作用，[4]有助于發(fā)揮訴訟檔案服務(wù)司法實(shí)踐、服務(wù)社會(huì)發(fā)展的作用。近年來(lái)，隨著基層人民法院受理案件的增多，訴訟檔案的利用人次逐年增長(zhǎng)、利用范圍不斷擴(kuò)展，訴訟檔案的價(jià)值和作用得到一定程度的發(fā)揮。但也應(yīng)該看到，由于基層人民法院“重藏輕用”“安全保密”思想的影響以及對(duì)訴訟檔案利用范圍、利用方式、利用程序的把握程度較低，一方面對(duì)訴訟檔案利用服務(wù)工作不積極、不主動(dòng)；另一方面對(duì)查閱訴訟檔案的手續(xù)、證明審核不嚴(yán)，對(duì)檔案利用服務(wù)制度執(zhí)行不嚴(yán)格。

二、基層單位檔案制度執(zhí)行力建設(shè)的障礙

制度的生命力在于執(zhí)行，檔案制度執(zhí)行力是檔案治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素。當(dāng)前，我國(guó)制度執(zhí)行中還存在執(zhí)行主體搞變通、制度設(shè)計(jì)不合理、制度環(huán)境不厚重等問(wèn)題，[5]這也構(gòu)成了基層單位檔案制度執(zhí)行力建設(shè)的重要阻礙。

（一）檔案工作人員的制度意識(shí)單薄

檔案制度意識(shí)是檔案工作人員在業(yè)務(wù)實(shí)踐中自覺(jué)遵守檔案制度規(guī)范、踐行檔案制度要求、維護(hù)檔案制度權(quán)威的觀念和認(rèn)識(shí)。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，檔案制度意識(shí)不夠，將會(huì)嚴(yán)重削弱檔案制度的執(zhí)行力度。從調(diào)研情況來(lái)看，基層檔案工作人員多為兼職人員，缺乏檔案管理工作需要具備的專業(yè)素養(yǎng)，對(duì)檔案制度的理解程度和應(yīng)用能力相對(duì)較弱，致使檔案制度的執(zhí)行效果不佳。例如，在基層人民法院負(fù)責(zé)訴訟檔案管理的法官書記員，普遍沒(méi)有進(jìn)行過(guò)檔案規(guī)章制度的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，對(duì)訴訟檔案管理的制度要求和訴訟檔案制度執(zhí)行的重要性缺乏清晰的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致收集制度、歸檔制度、鑒定制度、利用服務(wù)制度在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)執(zhí)行意愿不足、執(zhí)行力度不強(qiáng)、執(zhí)行效果較差的情況，削弱了訴訟檔案管理制度的權(quán)威性。

（二）檔案制度的可操作性不足

提升檔案制度的可操作性，可以降低檔案制度的運(yùn)行成本，提升檔案制度執(zhí)行的效果。從基層單位檔案制度執(zhí)行情況來(lái)看，檔案制度改革跟不上檔案實(shí)踐發(fā)展的節(jié)奏，致使檔案制度的可操作性較差。例如，司法實(shí)踐早就開(kāi)始關(guān)注電子證據(jù)的法律效力問(wèn)題，而2019年10月審議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)檔案法（修訂草案）》才首次明確了電子檔案的法律效力，導(dǎo)致檔案制度不能及時(shí)滿足訴訟檔案證據(jù)效力發(fā)揮的要求，增加了檔案制度執(zhí)行的難度。此外，檔案制度不夠系統(tǒng)和完善，訴訟檔案管理各環(huán)節(jié)的操作依據(jù)相對(duì)模糊，比如我國(guó)涉及人民法院訴訟檔案管理規(guī)范的制度有《人民法院訴訟文書立卷歸檔辦法》《關(guān)于人民法院訴訟檔案保管期限的規(guī)定》等，但其規(guī)定的形式與內(nèi)容相對(duì)單一，致使檔案制度的落實(shí)存在一定障礙。

（三）檔案制度執(zhí)行的責(zé)任體系不完善

完善的檔案工作責(zé)任體系，是檔案機(jī)構(gòu)和檔案工作人員認(rèn)真執(zhí)行檔案制度的重要保障。但是從現(xiàn)行訴訟檔案制度執(zhí)行的責(zé)任體系來(lái)看，訴訟檔案制度在執(zhí)行責(zé)任劃分、執(zhí)行責(zé)任追究和執(zhí)行責(zé)任監(jiān)管等方面還存在不合理的地方。例如，《人民法院訴訟檔案管理辦法》雖然規(guī)定人民法院審判業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)收集制度、整理制度、立卷歸檔制度的執(zhí)行，人民法院檔案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)檔案鑒定制度、保管制度、利用制度的執(zhí)行以及對(duì)審判業(yè)務(wù)部門檔案制度執(zhí)行的監(jiān)督和指導(dǎo)，人民法院負(fù)責(zé)檔案移交制度的執(zhí)行，但是其對(duì)人民法院黨政負(fù)責(zé)人在檔案制度執(zhí)行中的主體責(zé)任沒(méi)有明確規(guī)定，對(duì)訴訟檔案在管理過(guò)程中出現(xiàn)重大失誤的問(wèn)責(zé)機(jī)制以及訴訟檔案在利用范圍確定與審批手續(xù)簽發(fā)中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任缺乏剛性約束，在一定程度上削弱了訴訟檔案制度執(zhí)行的效果。

（四）檔案制度執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制不健全

2014年修訂的《人民法院電子訴訟檔案管理暫行辦法》規(guī)定了電子檔案的獎(jiǎng)懲機(jī)制，是檔案制度監(jiān)督體制的進(jìn)步。但是從訴訟檔案管理的總體狀況來(lái)看，訴訟檔案制度執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制還不健全，監(jiān)督效能有待彰顯。具體來(lái)講，一方面相關(guān)規(guī)定對(duì)如何構(gòu)建以訴訟檔案形成機(jī)構(gòu)為首要責(zé)任方的監(jiān)督管理機(jī)制沒(méi)有明確說(shuō)明，導(dǎo)致以訴訟檔案保管機(jī)構(gòu)為主的檔案制度監(jiān)督機(jī)制權(quán)威性不足、履職能力有限，降低了檔案制度執(zhí)行監(jiān)督的成效；另一方面《人民法院訴訟檔案管理辦法》等也沒(méi)有對(duì)檔案行政管理機(jī)構(gòu)在訴訟檔案制度執(zhí)行監(jiān)督中的程序、方式和范圍等做出明確規(guī)定，檔案行政管理部門在檔案制度執(zhí)行中的監(jiān)督管理權(quán)利沒(méi)有落到實(shí)處，訴訟檔案制度執(zhí)行的外部監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)。

三、基層單位檔案制度執(zhí)行力建設(shè)的策略

為了增強(qiáng)檔案制度執(zhí)行效果，更好地發(fā)揮檔案制度在檔案工作中的規(guī)范和指導(dǎo)作用，基層單位還應(yīng)從以下四個(gè)方面推進(jìn)檔案制度執(zhí)行力建設(shè)。

（一）樹(shù)立檔案制度權(quán)威，增強(qiáng)檔案制度意識(shí)

檔案制度是檔案治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，良好的檔案制度體系在推進(jìn)檔案工作發(fā)展、增強(qiáng)檔案管理能力、提升檔案服務(wù)水平等方面發(fā)揮著重要作用?；鶎訂挝粰n案制度的貫徹執(zhí)行情況，與檔案工作人員對(duì)檔案制度認(rèn)識(shí)的深刻程度有著密切關(guān)系。因此，加強(qiáng)基層單位檔案制度執(zhí)行力的建設(shè)，首先需要樹(shù)立檔案制度權(quán)威，培育檔案制度執(zhí)行的意識(shí)，營(yíng)造敬畏檔案制度和遵守檔案制度的環(huán)境，檔案制度的遵守與執(zhí)行便水到渠成。這就要求在檔案工作實(shí)踐中，通過(guò)檔案法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等的宣傳教育以及嚴(yán)格的檔案制度執(zhí)法，加強(qiáng)檔案工作人員學(xué)習(xí)制度、應(yīng)用制度和遵守檔案制度的能力，提升檔案工作人員遵守制度的意識(shí)和自覺(jué)性，為樹(shù)立檔案制度權(quán)威和強(qiáng)化檔案制度執(zhí)行創(chuàng)造條件。

（二）推進(jìn)檔案制度改革，增進(jìn)檔案制度效能

為了更好地促進(jìn)檔案制度落實(shí)，需要不斷推進(jìn)檔案制度改革，為檔案制度的有效實(shí)施和檔案制度效能的提升提供全方位的制度保障。為此，首先，要根據(jù)基層單位檔案工作實(shí)踐的發(fā)展變化，及時(shí)對(duì)收集制度、歸檔制度、鑒定制度、利用服務(wù)制度以及檔案責(zé)任制度、檔案監(jiān)管制度、檔案督辦考評(píng)制度等進(jìn)行修正和完善，提升檔案制度與檔案工作實(shí)踐的契合程度，增強(qiáng)檔案制度的科學(xué)化、實(shí)用性和可執(zhí)行性；其次，需要從制度理念創(chuàng)新、制度流程優(yōu)化、制度績(jī)效考核等方面不斷完善檔案制度的運(yùn)行機(jī)制，降低檔案制度的運(yùn)行成本，為檔案制度的有效實(shí)施掃清機(jī)制障礙，從而增強(qiáng)檔案制度的實(shí)施效力；最后，需要減少檔案制度與其他管理制度之間可能的沖突，推進(jìn)檔案制度與其他法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等的有效銜接，形成檔案制度與其他制度相互支撐、相互促進(jìn)的良性互助體系，從而提升檔案制度的實(shí)施效益。

（三）健全檔案責(zé)任體系，促進(jìn)檔案制度落實(shí)

合理劃分檔案制度主體的責(zé)任范圍，科學(xué)設(shè)計(jì)檔案制度的責(zé)任規(guī)制方式，健全檔案責(zé)任體系，完善檔案制度主體的問(wèn)責(zé)機(jī)制，有助于強(qiáng)化檔案制度主體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，促進(jìn)檔案制度的有效落實(shí)。這就要求在檔案制度執(zhí)行過(guò)程中，堅(jiān)持依法依規(guī)執(zhí)行的基本準(zhǔn)則，構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的檔案制度執(zhí)行責(zé)任體系。[6]為此，一方面要通過(guò)明確檔案形成主體、檔案形成單位黨政負(fù)責(zé)人、單位內(nèi)設(shè)檔案機(jī)構(gòu)以及檔案行政管理部門在檔案制度實(shí)施中的責(zé)任范圍和責(zé)任方式，理清檔案制度主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，增強(qiáng)檔案制度主體的責(zé)任意識(shí)；另一方面要盡快推進(jìn)檔案制度責(zé)任規(guī)劃方式和責(zé)任審計(jì)機(jī)制的建設(shè)，以便在改進(jìn)檔案制度責(zé)任規(guī)制方式和完善檔案制度責(zé)任審計(jì)機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制的基礎(chǔ)上，規(guī)范檔案制度實(shí)施的方法、程序、內(nèi)容和范圍，強(qiáng)化檔案制度執(zhí)行的責(zé)任管理。[7]

（四）完善檔案監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)檔案制度實(shí)施

2019年10月《中華人民共和國(guó)檔案法（修訂草案）》新增加了“監(jiān)督檢查”的內(nèi)容，要求檔案行政管理部門發(fā)揮監(jiān)督管理職能，依法對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織執(zhí)行檔案法律、行政法規(guī)的情況進(jìn)行檢查。[8]這為加強(qiáng)檔案制度監(jiān)督，推進(jìn)檔案制度實(shí)施提供了有利條件。在此背景下，可以從加強(qiáng)檔案行政管理部門的法制監(jiān)督、落實(shí)檔案形成部門的內(nèi)部監(jiān)督和強(qiáng)化檔案機(jī)構(gòu)的自我監(jiān)督三個(gè)方面完善檔案監(jiān)督機(jī)制，為檔案制度執(zhí)行力建設(shè)提供支持。其中，在檔案行政管理部門的法制監(jiān)督方面，對(duì)相關(guān)組織的檔案工作責(zé)任制落實(shí)、檔案保管制度和檔案安全制度等的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)；在檔案形成部門的內(nèi)部監(jiān)督方面，進(jìn)一步落實(shí)單位負(fù)責(zé)人的監(jiān)管責(zé)任，完善檔案形成部門制度執(zhí)行的協(xié)調(diào)機(jī)制和自糾自查機(jī)制；在檔案機(jī)構(gòu)的自我監(jiān)督方面，以定崗定人、定職定責(zé)的方式細(xì)化檔案制度執(zhí)行的權(quán)力人和責(zé)任人，在此基礎(chǔ)上定期開(kāi)展檔案制度執(zhí)行情況的檢視和改進(jìn)工作。

*本文為國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“法律規(guī)制視域下中國(guó)檔案工作規(guī)范體系建設(shè)研究”（項(xiàng)目號(hào)：17ATQ012）；2019年度河南省檔案科技項(xiàng)目“檔案在高校文化建設(shè)中的價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑研究”（項(xiàng)目號(hào)：2019-R-18）階段性成果。

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[8]中華人民共和國(guó)檔案法（修訂草案）[EB/OL].[2019-12- 10].https：//mp.weixin.qq.com/s/J-cr-2Y9r2b89efo8ZzA3A.

作者單位：鄭州大學(xué)信息管理學(xué)院