外國人入境查驗模式研究

王明佳

摘要：我國現(xiàn)行的外國人入境查驗模式存在入境查驗理念滯后、查驗程序具體規(guī)定不完善、查驗手段單一科技含量不足、查驗人員權力劃分模糊、專業(yè)性不足等問題。我國外國人入境查驗模式需要在現(xiàn)有的水平上不斷提高，需要堅持以服務為中心的工作理念完善外國人入境查驗程序規(guī)定，增加信息支持，提高科技水平，明確權力范圍，提高業(yè)務素質。

關鍵詞：外國人入境 入境查驗 邊防檢查

在全球化形勢下，世界各國之間的交往更加密切，國際人口流動的頻率和數(shù)量都在急劇增長。中國也在全球化的浪潮中迎來了自身的快速發(fā)展，不僅注重加強區(qū)域間的協(xié)作交流，同時注重與世界各國的交流與合作。但是隨著經濟全球化的進一步深入，我國的外國人查驗模式逐漸顯露出一些問題。一方面，要立足于改革開放與全球化的時代背景，進一步簡化通關手續(xù)，提高通關查驗的效率，為出入境的旅客提供便利，提高中國的國際吸引力;另一方面，當今時代國際形勢復雜多變，國際恐怖主義有愈演愈烈的勢頭，嚴格對外國人的查驗和管理也成為保護國家安全利益的一個重要方面。因此，如何在保證國家安全利益的前提下，如何構建通關高效，手續(xù)便利的外國人人境查驗成為邊檢工作的一個難點和重點。

一、我國外國人入境查驗模式的現(xiàn)狀

（一）入境前

我國于2003年在北京機場開始進行API系統(tǒng)試點工作，2008年3月12日，我國公安部、民航總局聯(lián)合發(fā)布了《國際航班載運人員信息預報實施辦法》。國際航班載運人員信息預報制度（Advanced Passenger Information，以下簡稱API）自2008年5月1日在上海正式實施以來，在我國各大空港口岸逐步推廣。載有外國旅客的交通運輸工具，在進入我國國境之前需要提前將交通工具上旅客的信息報送邊防檢查機關進行分析。利用API制度，判斷旅客的身份信息，提前對入境旅客進行檢查，能夠緩解外國旅客入境現(xiàn)場口岸的查驗壓力，同時也拉長了查驗的時間和空間?！秶H航班載運人員信息預報實施辦法》屬于部門聯(lián)合規(guī)章，航空公司必須嚴格執(zhí)行。航空公司如果沒能嚴格遵照規(guī)定預報信息的，邊防檢查機關將依據(jù)有關法律法規(guī)對航空公司進行處罰，并且航空公司將失去享受邊防檢查機關提供的相關便利的權力。航空公司預報信息的內容包括：航班載運旅客和機組人員的姓名、國籍、性別、出生日期、護照證件號碼、護照證件有效期截止日期、人員類別。

（二）入境中

邊防檢查機關在進行外國人人境查驗時，最核心的查驗環(huán)節(jié)還是在口岸現(xiàn)場進行人證查驗。在口岸現(xiàn)場進行查驗時，通常按照五個步驟，分別是接取證件、人證對照、查驗證件、錄入資料、蓋章放行。在對外國旅客進行查驗時，如果懷疑其人證不符，所持證件有偽假或者其它違法違規(guī)行為，應當及時移交科（隊）值班領導處理，科（隊）領導根據(jù)實際情況，對入境外國人做出移交后臺深度審查或者正常放行的決定。邊防檢查機關在查驗外國人時，獲取信息最直接的渠道就是出入境證件，但不法人員或組織對于使用傳統(tǒng)防偽技術證件的偽造水平越來越專業(yè)化，通過肉眼來識別偽假證件的難度越來越高，而且口岸現(xiàn)場的客觀環(huán)境也不允許對每本證件進行仔細鑒別，證件信息與本人真實身份的脫節(jié)是極為嚴重的查控隱患，于是傳統(tǒng)方式已經越來越難以滿足國家安全的需要。邊檢需要機關把入出境后臺核查工作放在更重要的位置，將出境查驗模式由被動向主動、由粗放向精細、由人力密集型向信息密集型改革。2016版的勤務規(guī)范中明確增加了后臺核查崗位，前臺負責在普遍性檢查中篩查疑點，后臺負責所有問題深度審核。后臺核查貫穿于整個驗放流程，既在前臺驗證前實施前置篩查，又對前臺驗證篩查出的疑點予以定性處置。在對外國旅客進行入境查驗時，所能調取審查的資料稍顯局限，通常只局限于人證對照，證件真?zhèn)舞b別等基礎的查驗方式。

（三）入境后

外國人經過邊防檢查機關查驗入境后，一般情況下，邊防檢查機關對于外國人在我國境內的活動情況不進行管轄。但是隨著社會情況的變化發(fā)展，掌握入境外國人的活動軌跡并對其信息進行深度核查和整理，從而更新現(xiàn)有數(shù)據(jù)庫的相關資料，從中整理出新的線索。對邊防檢查機關更好的查驗入境外國人有很大的幫助。邊防檢查機關可以利用外國人管理系統(tǒng)，整理搜集出入境外國人的各種信息，充實現(xiàn)有的數(shù)據(jù)信息資源，從而達到在重點人員再次或者某些群體首次來到驗證臺前的時候實現(xiàn)預警。

二、我國外國人入境查驗模式面臨的問題及原因

（一）入境查驗理念滯后

我國的邊檢工作理念從開始時期的查驗重點在出境，重點防范中國公民非法出境的相關情形，到后來隨著形勢的變化，轉變成嚴格管控外國人人境的相關情形。入境我國的外國人的數(shù)量和范圍在進一步擴大，并且來華交流、訪問、投資的入境外國人大多數(shù)都屬于知識文化水平較高。因此，在通關時，外國旅客的通關需求不僅僅是正常入境通關，更需要邊防檢查機關提供便捷，優(yōu)質，高效的服務。如何在嚴密管控，把好國門的基礎上提高邊防檢查機關的驗放效率和服務水平。如何正確處理國家利益與國門形象之間的關系，與時俱進優(yōu)化邊防檢查機關的服務理念，指導邊防檢查機關構建合理完善的外國人人境查驗模式，是邊防檢查機關值得深思的問題。

（二）查驗程序具體規(guī)定不完善

《出境入境管理法》中第二十四條規(guī)定外國人在入境接受邊防檢查時需要“履行規(guī)定的手續(xù)”。但是沒有對“規(guī)定的手續(xù)”的具體內容做明確的規(guī)定。雖然邊防檢查機關能夠行使自由裁量權，對查驗中出現(xiàn)的實際情況來決定外國入境旅客履行相關的手續(xù)。比如關于提取外國人的生物的程序規(guī)定，在各項法律規(guī)范中缺少提取外國人生物特征的具體標準及提取流程，邊防檢查機關只能根據(jù)口岸的實際情況來自主決定。有可能造成提取的樣本不規(guī)范，流程不合理等現(xiàn)實問題。邊防檢查機關所做出的裁量和決定缺少相關的法律依據(jù)，有可能造成邊防檢查機關做出的決定缺少證據(jù)支撐或者做出錯誤的判斷。我國的出入境邊防檢查信息系統(tǒng)已經支持生物信息的儲存識別，但嚴格意義上，并沒有納入外國人入境查驗的必須環(huán)節(jié)，程序細節(jié)也缺少法律規(guī)范。因此，我國的外國人人境查驗的具體程序規(guī)定，應該進一步完善，以保障邊防檢查機關能夠合法合理的對入境外國人進行查驗。

（三）科技含量與專業(yè)性不足

在辦理外國旅客入境手續(xù)的時候，前臺檢查員所能調取查驗的數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)十分局限。雖然“十庫五平臺”的建立給豐富了數(shù)據(jù)庫的信息資源，但是并不是每一位前臺檢查員，都可以使用調取數(shù)據(jù)庫的信息，權限并未對所有檢查員開放，通常只有科隊值班領導享有調取這些數(shù)據(jù)庫的權限。而我國的相關邊防檢查機關，外交機關、出入境證件簽發(fā)機關之間的信息共享尚未形成體系，幾大出入境管理信息系統(tǒng)尚未相互連通共享信息，由此給實際工作中造成了很大的不便。前臺檢查員的工作壓力較大，需要在短時間內對入境外國人進行人證對照、證件鑒別、核實其入境目的等多項工作。檢查員之間的業(yè)務素質差距較大，許多業(yè)務熟練，經驗豐富的檢查員在進行查驗時可以通過形態(tài)識別來對入境外國人進行定性，許多缺少經驗的前臺檢查員在這方面就有所欠缺。

三、改進我國外國人入境查驗模式的建議

（一）堅持以服務為中心的工作理念

邊防檢查機關的工作理念是邊防檢查機關工作的前提和核心，與時俱進的工作理念能夠正確指導我國邊防檢查機關構建合理高效的外國人入境查驗模式。雖然我國仍然發(fā)展中國家的國情中，但是中國已經成為世界第二大經濟體，入境外國人的數(shù)量在不斷增加，為入境外國人提供優(yōu)質的服務是彰顯我國國家實力和形象的體現(xiàn)。我國在參與全球化的競爭中，面對外國人跨境流動的范圍和規(guī)模越來越大，對邊防檢查機關的服務需求也越來高。在保護我國國家利益前提下，堅持“在嚴密管控中體現(xiàn)優(yōu)質服務，在提供優(yōu)質服務的同時體現(xiàn)嚴密管控”，不僅僅邊檢服務理念需要從單一的“以管控為中心”逐漸轉變?yōu)椤皣烂芄芸嘏c優(yōu)質服務結合”，更需要提高通關效率，堅持“優(yōu)質服務”。在這中間邊防檢查機關仍有很長的路需要去探索。

（二）完善外國人入境查驗程序規(guī)定

自2013年《出境入境管理法》實施以來，已經過去了6年時間，現(xiàn)實中又出現(xiàn)了許多新問題和新情況。雖然邊防的業(yè)務文件也實時在發(fā)送和更新，但是對于法律中一些條文的具體實施方法，尚未規(guī)定明確，仍需完善相關的法律細則，及時做出相應的補充。邊防檢查機關能夠依據(jù)相關的法律條文工作，也有利于邊檢工作更加規(guī)范化正規(guī)化。利用好API制度，對入境外國人提前進行資料審查，將風險較高和風險較低的入境外國人納入不同的流程處理體系。對于風險較低的入境外國人，邊防檢查機關應該簡化入境手續(xù)，提高服務的效率和質量，幫助旅客快速通關。對于在查驗中發(fā)現(xiàn)有可疑情形的入境外國人，或者入境后有可能危害我國國家安全利益的。前臺查驗人員應迅速做出處理，將此類入境外國人嚴密查控，嚴格審查，打擊違法出入境活動。不僅如此，在《出境入境管理法》中對于提取入境外國人生物特征的規(guī)定，應當完善相關的具體操作程序，保存程序等。

（三）增加信息支持，提高業(yè)務素質

邊提高前臺檢查員的相關權限，增加信息庫等多方面的數(shù)據(jù)支持，前臺邊檢人員在錄入資料時可以減少錄入時間，提高邊檢工作的效率和質量。應當適當增加前臺檢查員能夠調取的信息資源庫，比如公安信息資源、聯(lián)通出入境證件簽發(fā)機關的外國人證件簽發(fā)信息等。加大對于邊防檢查機關的科技支持，縮小各口岸間邊檢機關科技水平的差距，進一步提高開放口岸的驗放科技水平。前臺查驗人員的職責權力應當細化，明確旅客查驗崗位發(fā)現(xiàn)問題的職責劃分，將審查處理解決問題移交到后臺進行管理。后臺銜接前臺檢查，有利于提高查驗的效率，并且在前臺檢查員發(fā)現(xiàn)問題之后能夠充分細致的處理問題。前臺檢查員應當進一步提高對入境外國人進行詢問，提煉有效信息，做出準確判斷的能力。許多邊檢站都配有文檢儀等高級查驗設備，但是許多邊防檢查機關工作人員并未能夠有效的利用這些昂貴的查驗儀器，培養(yǎng)檢查員對于文檢儀的掌握也應成為日常培訓的重要部分。21世紀是人才戰(zhàn)略的時代，邊防檢查機關是世界文明的窗口，培養(yǎng)專業(yè)、全面的人才是邊防檢查的要求，對于不斷提升邊防檢查實力，構建完善的外國人入境查驗模式有著積極的促進作用。

外國人入境查驗是邊防檢查機關工作的重點內容，我國的外國人入境查驗模式隨著時代的變化在不斷地進步和發(fā)展，優(yōu)化了服務理念，完善了查驗程序，提高了查驗的科技水平。但是隨著現(xiàn)實中新問題和新情況的出現(xiàn)，外國人入境查驗模式仍然存在一定的問題，需要邊防檢查機關在日后的實踐中不斷進行改進和發(fā)展。