新基建背景下PPP-ICT項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)要點(diǎn)

周月萍 周蘭萍

新基建背景下的ICT與PPP

2020年3月4日，中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議。會(huì)議提出，“加快5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度。”

本質(zhì)上，新基建主要指與數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)的新型基礎(chǔ)設(shè)施，而根據(jù)我國(guó)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)》，制造信息處理與傳輸載體的產(chǎn)業(yè)、通過(guò)電子手段滿(mǎn)足信息處理與傳輸?shù)姆?wù)業(yè)統(tǒng)稱(chēng)為信息與通信技術(shù)（Information and Communications Technology，ICT）產(chǎn)業(yè)，因此對(duì)新基建的高度關(guān)注必然帶動(dòng)ICT產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。與此同時(shí)，此次新冠肺炎疫情也暴露出各地政府在信息化建設(shè)、城市管理上的薄弱環(huán)節(jié)及城鄉(xiāng)發(fā)展間的差距。如何有效解決新基建的短板問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城市信息化管理的功能提升將是各地政府面臨的一大課題。

2014年以來(lái)，國(guó)家大力推廣PPP模式。隨著公眾對(duì)新基建的要求和期待越來(lái)越高，PPP模式的應(yīng)用也將從傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)領(lǐng)域擴(kuò)展到更為廣泛的公共服務(wù)范圍，包括ICT領(lǐng)域。

與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目最大的不同是，ICT項(xiàng)目更加依賴(lài)數(shù)字化技術(shù)，這些并不是地方政府或政府平臺(tái)公司的核心能力。因此，ICT項(xiàng)目需要由具備技術(shù)能力的社會(huì)資本采用市場(chǎng)化模式自行商業(yè)化實(shí)施，或者與地方政府合作實(shí)施，通過(guò)PPP模式共同參與項(xiàng)目（下稱(chēng)“PPPICT項(xiàng)目”）的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，為政府解決數(shù)字化管理的短板難題，進(jìn)一步提高公共信息處理和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的運(yùn)營(yíng)質(zhì)量和效率。同時(shí)，建立政企合作關(guān)系也能夠?qū)崿F(xiàn)促進(jìn)當(dāng)?shù)乜苿?chuàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、建立地方科技產(chǎn)業(yè)鏈的目的，進(jìn)而讓當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)步伐更為穩(wěn)健。

交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)要點(diǎn)

目前，我國(guó)多數(shù)PPP-ICT項(xiàng)目尚處于識(shí)別和準(zhǔn)備階段，已落地的項(xiàng)目較少，而筆者參與的A地區(qū)空間數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)PPP-ICT項(xiàng)目（下稱(chēng)“本項(xiàng)目”）是其中非常具有代表性的典型案例。

本項(xiàng)目是財(cái)政部第四批示范項(xiàng)目、自然資源系統(tǒng)首個(gè)PPP項(xiàng)目，以空間數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)為載體，以地理空間框架為定位基準(zhǔn)，集成城市自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人文、環(huán)境等綜合信息，基于網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)城市信息的廣泛共享。本項(xiàng)目的成功落地，使得ICT與PPP的完美結(jié)合成為可能，也能為其他同類(lèi)型項(xiàng)目在交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)方面提供參考樣本。

具體來(lái)說(shuō)，PPP-ICT項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)要點(diǎn)如下。

綜合考慮項(xiàng)目實(shí)際因素，合理選擇項(xiàng)目運(yùn)作方式

在PPP-ICT項(xiàng)目運(yùn)作方式的選擇上，需綜合考慮項(xiàng)目性質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求和期滿(mǎn)處置等各項(xiàng)因素。實(shí)踐中，PPPICT項(xiàng)目通常以建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓?zhuān)˙uildOperate-Transfer，BOT）作為主要運(yùn)作方式，由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)新建項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶(hù)服務(wù)職責(zé)，由政府授予其在合作期限內(nèi)的運(yùn)營(yíng)管理和收費(fèi)權(quán)利，并在合同期滿(mǎn)后將項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府。例如，本項(xiàng)目即采用了典型的BOT運(yùn)作方式，項(xiàng)目合作期限30年，其中建設(shè)期3年，對(duì)建設(shè)過(guò)程中形成的智慧城市“大數(shù)據(jù)資產(chǎn)”，社會(huì)資本還將享有27年的運(yùn)營(yíng)權(quán)，這種“數(shù)據(jù)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”模式將為社會(huì)資本帶來(lái)長(zhǎng)期穩(wěn)定的現(xiàn)金流。

另外，對(duì)于其他同類(lèi)型的PPP-ICT項(xiàng)目而言，還可進(jìn)一步考慮采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（Build-Own-Operate，BOO）方式，即由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目所有權(quán)，政府享有對(duì)社會(huì)資本的監(jiān)督權(quán)利，并在合同中要求社會(huì)資本受到保證公益性的約束條件。同時(shí)，委托運(yùn)營(yíng)（Operations&Maintenance，O&M）也是較為常見(jiàn)的運(yùn)作方式，即由政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)職責(zé)委托給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司支付委托運(yùn)維費(fèi)。

靈活運(yùn)用市場(chǎng)化融資工具，拓展項(xiàng)目建設(shè)資金來(lái)源

為緩解政府前期財(cái)政支出責(zé)任壓力，PPP-ICT項(xiàng)目前期的建設(shè)費(fèi)用通常由社會(huì)資本負(fù)責(zé)籌措，具體由政企雙方按照一定比例提供資本金，剩余所需資金依賴(lài)銀行貸款等債務(wù)性資金籌集，且又以項(xiàng)目融資為主，即以項(xiàng)目本身的現(xiàn)金流、項(xiàng)目資產(chǎn)與合同權(quán)益等開(kāi)展融資工作，政府或社會(huì)資本無(wú)須提供額外的擔(dān)保增信措施。

為進(jìn)一步拓展項(xiàng)目建設(shè)資金來(lái)源，實(shí)踐中，越來(lái)越多的PPP-ICT項(xiàng)目通過(guò)基金等結(jié)構(gòu)化融資手段完成投融資責(zé)任。如在本項(xiàng)目中，社會(huì)資本由設(shè)備供應(yīng)商、運(yùn)營(yíng)維護(hù)商和產(chǎn)業(yè)投資基金三方組成聯(lián)合體方式參與，在確保完成項(xiàng)目產(chǎn)出質(zhì)量的同時(shí)解決了前段投資資金來(lái)源的問(wèn)題，由產(chǎn)業(yè)投資基金負(fù)責(zé)大部分資本金的籌集及項(xiàng)目貸款的對(duì)接，通過(guò)在項(xiàng)目公司層面控股并取得運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的股權(quán)分紅方式取得收益。

因此，對(duì)PPP-ICT項(xiàng)目而言，建議根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際融資需求，靈活運(yùn)用如基金、信托等多樣化、結(jié)構(gòu)化融資工具，有效降低社會(huì)資本自身的資產(chǎn)負(fù)債率，減少項(xiàng)目投資壓力。另外，由于中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于做好地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號(hào)），已明確要求“精準(zhǔn)聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和重大項(xiàng)目，鼓勵(lì)地方政府和金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)使用專(zhuān)項(xiàng)債券和其他市場(chǎng)化融資方式，重點(diǎn)支持符合條件的重大項(xiàng)目建設(shè)”，因此在地方政府專(zhuān)項(xiàng)債加速發(fā)行、可作為重大項(xiàng)目資本金的背景下，針對(duì)符合地方規(guī)劃的重大ICT項(xiàng)目可考慮采用PPP與專(zhuān)項(xiàng)債結(jié)合的方式，不僅降低項(xiàng)目的資金壓力，而且還能形成政策合力，助力地方經(jīng)濟(jì)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

對(duì)技術(shù)和信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面識(shí)別和防范

在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方面，由于PPP-ICT項(xiàng)目具有的技術(shù)專(zhuān)業(yè)性和復(fù)雜性，除通常PPP項(xiàng)目涉及的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、宏觀政策和不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等，還需單獨(dú)考慮技術(shù)和信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。以本項(xiàng)目為例，面對(duì)服務(wù)需求不清晰、設(shè)計(jì)方案選擇不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)，在本項(xiàng)目實(shí)施初期，社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目需求進(jìn)行了詳細(xì)調(diào)研，根據(jù)調(diào)研結(jié)果再優(yōu)化設(shè)計(jì)方案。同時(shí)，社會(huì)資本充分考慮本項(xiàng)目實(shí)際情況，如子系統(tǒng)資源需求、子系統(tǒng)制約關(guān)系、資源限制、項(xiàng)目總工期限制等因素，參考同類(lèi)項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，制訂了切合實(shí)際的、詳細(xì)的項(xiàng)目基準(zhǔn)計(jì)劃和項(xiàng)目實(shí)施方案。