我國國有企業(yè)混合所有制改革模式研究

孫迎辰　王曉騰

摘要：國有企業(yè)混合所有制改革作為本輪國企改革的突破口，也是新時代全面深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。選擇合適的改革模式是國有企業(yè)混合所有制改革中尤為關(guān)鍵的一環(huán)，直接決定著改革效果和目標?；诨旌纤兄聘母飪?nèi)涵，總結(jié)分析現(xiàn)有國有企業(yè)混合所有制改革模式和特點，提出構(gòu)建好的頂層設(shè)計并完善配套政策、以分類改革為突破口和落腳點、因地制宜地制定不同地域和不同階段國企混改方案模式與路徑、完善方案相關(guān)配套政策和方案細節(jié)等建議。

關(guān)鍵詞：混合所有制 國有企業(yè) 改革

改革開放40多年來，國有企業(yè)改革始終是整個經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，國有企業(yè)混合所有制改革（以下簡稱“國企混改”）作為本輪國企改革的突破口，是新時代全面深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一定程度上直接決定著國家經(jīng)濟的持續(xù)增長?！盎旌纤兄啤辈⒎切聞?chuàng)概念或事物，黨的十五大（1997年）報告首次提出“混合所有制”的改革思路，2013年黨的十八屆三中全會通過的《決定》把混合所有制經(jīng)濟上升到“基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式”的高度，黨的十九大（2017年）報告進一步提出：“深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”，這是在國企改革理論和政策實踐上取得的重大歷史性突破，實屬來之不易。因此，厘清國企混改內(nèi)涵，總結(jié)國企混改的成功經(jīng)驗和存在問題，對進一步明確國有資本的配置方式及國企混改的模式選擇具有重要的戰(zhàn)略意義。

一、混合所有制改革的內(nèi)涵

黨的十八屆三中全會《決定》提出的“混合所有制”概念，是在符合特定時代背景和具體國情下提出的，具有鮮明的中國特色。理論界，凱恩斯最早提出“混合經(jīng)濟”（mixed e-eonomy）的理念，是在20世紀30年代“經(jīng)濟大蕭條”的背景下，之后的眾多國外學者在西方國家發(fā)展“公私合作”的實踐基礎(chǔ)上將“混合經(jīng)濟”作為一個概念進行闡述。目前，國外關(guān)于“混合經(jīng)濟”的概念內(nèi)涵基本一致，比較權(quán)威的是薩繆爾森對“混合經(jīng)濟”的界定：國家干預的、以私人經(jīng)濟為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟，私有制度通過市場機制的無形指令發(fā)生作用，政府機構(gòu)的作用則是通過調(diào)節(jié)性的命令和財政刺激得以實現(xiàn)。對比理解，我國提出的“混合所有制”的內(nèi)涵，首先需要明確混合所有制經(jīng)濟的根基和基礎(chǔ)——我國的“基本經(jīng)濟制度”，《決定》中對“基本經(jīng)濟制度”的內(nèi)涵作了經(jīng)典論述：“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，根據(jù)《決定》中對混合所有制的論述，可以從兩個層面理解“混合所有制”內(nèi)涵：重要領(lǐng)域（如壟斷領(lǐng)域）層面的“混合所有制經(jīng)濟”和微觀層面的“混合所有制企業(yè)”，在各種所有制追求優(yōu)勢互補的動機下，形成的一種具有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元、治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化特征的現(xiàn)代企業(yè)形態(tài)和微觀經(jīng)濟形式，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，成為推動國家經(jīng)濟前進的新動力。

二、國有企業(yè)混合所有制改革模式選擇及發(fā)展現(xiàn)狀

當前，國企混改已進入深水區(qū)和關(guān)鍵點，《決定》中已對國企混改的模式選擇進行闡述，“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合”、“允許混合所有制經(jīng)濟實行企業(yè)員工持股”、“國有資本投資項目允許非國有資本參股”等。中共中央、國務(wù)院、發(fā)改委及國資委陸續(xù)出臺系列重要配套文件，進一步對國企混改模式選擇進行指導。在實際運用中，國企混改模式必須結(jié)合具體情況，實現(xiàn)一般性和特殊性的有效銜接。結(jié)合當前國企混改已經(jīng)實施的成功案例和經(jīng)驗，總體上可以總結(jié)為四種：以公開上市或并購重組為主的資本市場方式、以引入戰(zhàn)略投資者或基金為主的方式、以公共產(chǎn)品或公共服務(wù)提供為主的PPP模式，以及員工持股計劃等，具體而言：

以公開上市或并購重組為主的資本市場方式。國有企業(yè)將運營良好或優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)通過首發(fā)上市的方式，無疑可以直接引入非公有制資本，實現(xiàn)國企混改目標。如華舟應(yīng)急等。此外，也可以通過并購重組方式控股參股非公有制企業(yè)實現(xiàn)混改目標，包括通過已經(jīng)上市的國有企業(yè)實現(xiàn)集團資產(chǎn)整體上市或核心資產(chǎn)上市，如上汽集團;并購優(yōu)質(zhì)民營資產(chǎn)，如東方市場收購國望高科;反向收購民營上市公司，如綠地集團借殼金豐投資;國有企業(yè)上市公司間吸收合并，如寶鋼吸并武鋼;國有企業(yè)收購上市公司后續(xù)開展資本運作，如金隅集團收購冀東水泥。目前，通過公開上市或并購重組方式是實現(xiàn)國企混改重要選項，上市公司已成為國有企業(yè)混改的重要載體。截止2017年底，中央企業(yè)65%的資產(chǎn)集中在上市公司。地方國企混改中，上海市在這方面的表現(xiàn)較為突出。此類模式的主要特點是：對資產(chǎn)質(zhì)量要求較高，審批流程較長，前期成本較大，但是有利于完善公司治理結(jié)構(gòu)、規(guī)范管理以及提高信息披露質(zhì)量。隨著資本市場的發(fā)展，通過上述方式推動國企混改的阻力也相對較少。

以引入戰(zhàn)略投資者或基金為主的方式。國有企業(yè)通過引入戰(zhàn)略投資者或基金等非公有制資本參與國企混改，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，促進企業(yè)在公司治理、資源整合、提高效率、商業(yè)模式等方面積極變革，云南白藥兩次“引入戰(zhàn)投”新華都、綠地控股通過增資擴股引進5家戰(zhàn)略投資者、中國聯(lián)通引入14家戰(zhàn)略投資者、百聯(lián)集團戰(zhàn)略引進阿里集團等都是典型案例。采用內(nèi)引方式，對戰(zhàn)略投資者和基金的標準要求往往成為混改目標的核心要素，一般選擇有實力、有影響力、高度市場化、專業(yè)化運行的機構(gòu)。目前，在競爭程度較高的行業(yè)，這種模式較普遍，在壟斷領(lǐng)域，更多的是試點階段。此類模式的主要特點是：更多的是基于公司合作，明確戰(zhàn)略投資者或基金的標準要求，針對性較強，審批流程相對較短，除了提高國企的盈利能力外，雙方合作目的更多是基于未來的戰(zhàn)略目標，戰(zhàn)略投資者在管理、技術(shù)方面的主動性參與意愿也更強。

以公共產(chǎn)品或公共服務(wù)提供為主的PPP模式。PPP模式在國內(nèi)稱為“政府與社會資本合作”，是政府與社會資本之間建立的一種“利益與風險共同分配”的均衡關(guān)系，國有企業(yè)與非公有制企業(yè)通過PPP模式成立的產(chǎn)業(yè)基金合作模式是當前國企混改的有效路徑之一。截止2017年底，PPP項目實施規(guī)模已經(jīng)超過4萬億。北京地鐵4號線項目、固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化項目和津市北水業(yè)公司部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓項目均是市場影響力較大的典型案例。此類模式的主要特點是：更多的是基于項目合作，主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共服務(wù)等領(lǐng)域，政府和社會資本共擔風險、長期合作，PPP項目一般具有價格調(diào)整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點。

員工持股計劃。實施員工持股計劃是資本市場完善成熟的重要路徑，也是落實《決定》精神的具體舉措。自2016年國資委、財政部和證監(jiān)會聯(lián)合出臺員工持股試點意見以來，國企混改通過員工持股計劃方式實施進入快車道。比如東航物流混改引入員工持股計劃、上港集團的員工持股計劃以及員工持股計劃參與上汽集團非公開發(fā)行等實施案例在市場上都極具影響力。從國企改革引入員工持股制度的改革實踐中看，員工持股確實對于提高國有資產(chǎn)的運營效率產(chǎn)生積極影響。此類模式的主要特點是：持股主體是企業(yè)的核心骨干持股和關(guān)鍵人員，采用市場化的方式，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，將員工與企業(yè)利益相互綁定，真正形成資本所有者與勞動者利益共同體。

經(jīng)過近幾年的探索和深入推進，國有企業(yè)已經(jīng)陸續(xù)運用各種模式使國企混改向縱深推進，且取得不錯的成效。據(jù)國務(wù)院國資委公布的數(shù)據(jù)：截至2017年底，國資委監(jiān)管的中央企業(yè)及各級子企業(yè)中，混合所有制企業(yè)戶數(shù)占比達到69%，省級國有企業(yè)混合所有制戶數(shù)占比達到56%。截至2018年底，國家發(fā)改委推動實施國企混改試點累計達到50家（其中2018年增加31家），2019年，第四批國企混改革試點企業(yè)數(shù)量達到160家，涉及資產(chǎn)總量超過2.5萬億元，企業(yè)數(shù)量和力度都是空前的。但在實踐過程仍存在著不少問題，如法律法規(guī)不健全、配套政策和方案細節(jié)設(shè)計不完善影響國企混改模式的選擇和應(yīng)用，加上缺少相應(yīng)的經(jīng)營激勵機制，影響政府放權(quán)意愿，造成部分國企混改模式選擇和運用上效果大打折扣。相關(guān)研究顯示，政府放權(quán)意愿對處于不同行政層級和不同行業(yè)競爭度的國企混改進程均具有顯著的促進作用。此外，根據(jù)國企作用和功能進行分類改革、分類考核和分類監(jiān)督方面缺乏進一步的實施細則，根據(jù)國企所在地域、產(chǎn)業(yè)屬性以及發(fā)展階段等實施的“一企一策”缺乏系統(tǒng)的指導意見，采用的模式也是仁者見仁、智者見智，這些問題都在一定程度上增加了合適的國企混改模式選擇和應(yīng)用難度。

三、促進國有企業(yè)混合所有制改革模式有效實施的政策建議

國企混改已然成為未來我國經(jīng)濟釋放新活力的一個重要途徑，也是盤活國企資產(chǎn)的重要途徑。因此，順應(yīng)新形勢發(fā)展趨勢，在國企混改中選擇合適的、有效的實施模式，有助于推動國有企業(yè)成為真正的市場經(jīng)營主體，形成國有企業(yè)新的競爭優(yōu)勢。

（一）加強頂層設(shè)計，完善國企混改配套政策

十八屆三中全會以來，國家各級政府自上而下出臺系列政策文件支持國企混改，對混改模式和路徑選擇也有綱領(lǐng)性指導意見，相關(guān)配套法律法規(guī)政策逐步健全完善，在政策和制度上逐步改變國企混改模式選擇上原有的路徑依賴。下一步，還需要繼續(xù)合理科學進行頂層設(shè)計，以管資本為主轉(zhuǎn)變國資監(jiān)管方式，監(jiān)督到位，各部委聯(lián)合出臺新的或修訂與國企混改相沖突的法律法規(guī)、政策文件，切實完善促進國企混改發(fā)展的保障性法律政策體系和配套政策，提高可操作性。對各類產(chǎn)權(quán)給予同等保護，真正實現(xiàn)國企混改模式切實有效的促進國有經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展。

（二）根據(jù)國有資本功能定位，以分類改革為突破口和落腳點

國有混改的關(guān)鍵是對國有企業(yè)進行分類，這是一項基礎(chǔ)性工作，也是因企施策推進改革的基本前提。借鑒國際成功經(jīng)驗，結(jié)合當前我國客觀國情，明確不同國企在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的作用和功能定位，進而對國有企業(yè)實施分類，分為商業(yè)類和公益類，再進而分為商業(yè)一、二類和公益一、二類等，確定哪些國有企業(yè)適合混改，哪些不適合混改，哪些需要絕對控股，哪些可以相對控股，根據(jù)各自發(fā)展戰(zhàn)略選擇不同的模式和改革路徑，試點先行，漸進式有序推進，有助于解決國企混改后的考核精準化問題和監(jiān)管國有資本的流向問題，也為后續(xù)進一步的分類改革、分類發(fā)展、分類考核、分類監(jiān)管奠定基礎(chǔ)。

（三）因地制宜地制定不同地域、不同階段國企混改方案模式與路徑

我國區(qū)域遼闊，各地國企混改情況差異較大。東南地區(qū)市場經(jīng)濟發(fā)達，市場機制靈活，國企混改相關(guān)政策和配套措施較為完善，實施的模式和路徑清晰靈活。中部省份也要根據(jù)自身情況制定符合自身特點的政策、模式與路徑，如“江西樣板”等，先試點后推廣，靈活運用包括公開上市、并購重組、員工持股計劃等多種改革模式相結(jié)合的方式推進不同國企混改。東北及西部省份，經(jīng)濟基礎(chǔ)相對薄弱，歷史遺留問題比較嚴重，“僵尸企業(yè)”以及去產(chǎn)能等問題較為突出，需要在防控風險的基礎(chǔ)上，找到改革的突破點，漸進式推進國資國企改革。此外，國企混改還需要在確定最適合的模式的基礎(chǔ)上，根據(jù)企業(yè)本身內(nèi)部管理機制和市場發(fā)展需要，進一步將改革目標分成不同的階段，圍繞不同階段對應(yīng)的重點問題再逐步深化實施。

（四）科學設(shè)計實施國企混改模式，完善相關(guān)配套政策和方案細節(jié)

國有企業(yè)特殊的產(chǎn)權(quán)屬性以及職能定位，決定了國企混改要堅持黨的領(lǐng)導，決定了國企混改較非公有制企業(yè)改革更為繁瑣復雜，對模式的選擇和細節(jié)的把握就顯得尤為審慎。例如，選擇公開上市模式還是并購重組模式？并購重組中估值方法如何選擇？引入非公有制資本作為戰(zhàn)略投資者還是外資資本？戰(zhàn)略投資者在占有多大的比重？選擇PPP模式中的哪種模式更合理？引入員工持股計劃的對象選擇，股份數(shù)量多少以及何時實施？實施一企一策，根據(jù)企業(yè)具體情況設(shè)計差異化的模式和方案細節(jié)，要實現(xiàn)改革目標就必須精心設(shè)計。“混”是手段，“改”是要義。選擇有效的實現(xiàn)模式和路徑，完善相關(guān)配套政策和方案細節(jié)，才能真正實現(xiàn)國企混改的初衷和目標。