當(dāng)前行政執(zhí)法檢查監(jiān)督存在的問(wèn)題及其對(duì)策

關(guān)鍵詞 行政執(zhí)法 檢查監(jiān)督 問(wèn)題 對(duì)策

作者簡(jiǎn)介：姚萬(wàn)林，河南省經(jīng)濟(jì)管理學(xué)校。

中圖分類(lèi)號(hào)：D630.9 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.058

黨的十八屆四中全會(huì)《決定》指出，“堅(jiān)決糾正不作為、亂作為，堅(jiān)決克服懶政、怠政、堅(jiān)決懲處失職、瀆職”，“強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”，“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”。該決定的以上條文為各地檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行檢查和監(jiān)督，提供了充分的、合法的依據(jù)。

但是，兩法銜接脫節(jié)問(wèn)題也逐步顯現(xiàn)和突出，如何建立科學(xué)合理的兩法銜接工作機(jī)制，充分發(fā)揮行政執(zhí)法和刑事司法的作用，已成為完善兩法銜接機(jī)制建設(shè)中亟待解決的問(wèn)題。

一、當(dāng)前各地行政執(zhí)法檢查監(jiān)督存在的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)對(duì)基層檢查院的調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)和總結(jié)了行政執(zhí)法檢查監(jiān)督的問(wèn)題如下：

（一）監(jiān)督欠缺法律明確規(guī)定

《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法和刑事司法銜接工作的意見(jiàn)》等法規(guī)文件中都直接或間接的規(guī)定了“檢查機(jī)關(guān)依法對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件情況進(jìn)行監(jiān)督”的條文，然而，以上條文中的“依法”過(guò)于空洞，無(wú)法依照相關(guān)的程序法進(jìn)行處置，檢查機(jī)關(guān)只能通過(guò)群眾檢舉和查處行政執(zhí)法人員徇私舞弊、嚴(yán)重瀆職等職務(wù)犯罪案件進(jìn)行事后檢查。例如對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)涉嫌犯罪的案件而沒(méi)有移送的情況，如果有“行政執(zhí)法人員徇私舞弊或嚴(yán)重瀆職，對(duì)依法應(yīng)該移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任而不移交情節(jié)嚴(yán)重的”，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)有關(guān)行政執(zhí)法人員進(jìn)行立案檢查。如果行政執(zhí)法人員不移送刑事案件，又不存在徇私舞弊，或者有徇私舞弊但是情節(jié)并不嚴(yán)重的，檢察機(jī)關(guān)既無(wú)法了解真實(shí)情況，又無(wú)法進(jìn)行法律監(jiān)督。由于現(xiàn)行憲法和法律沒(méi)有明文規(guī)定檢查機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，所以，目前檢察機(jī)關(guān)在只能對(duì)行政機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件的法律文書(shū)進(jìn)行刑事審查，而對(duì)不移送的涉嫌犯罪案件就無(wú)法及時(shí)審查。

（二）監(jiān)督欠缺機(jī)制有效保障

由于法律沒(méi)有明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政處罰案件的知情權(quán)、干預(yù)權(quán)，導(dǎo)致以此為基礎(chǔ)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)信息共享、聯(lián)席會(huì)議、個(gè)案指導(dǎo)等機(jī)制難以真正構(gòu)建完善，多數(shù)地方檢察機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)?shù)匦姓?zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法，處理情況不掌握，對(duì)那些案件應(yīng)當(dāng)移送而未移送的底數(shù)不掌握，情況不明，檢查監(jiān)督作用無(wú)以發(fā)揮。

（三）監(jiān)督欠缺手段有力支撐

當(dāng)前，由于檢察機(jī)關(guān)實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，對(duì)地方政府存在著機(jī)構(gòu)、人員和經(jīng)費(fèi)方面的依附關(guān)系，使得監(jiān)察機(jī)關(guān)地位“附屬化”、檢察權(quán)“地方化”傾向難以完全擯棄，而地方政府出于利益考量，往往充當(dāng)著當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)移送案件“調(diào)節(jié)器”的角色，這種情況下，檢察機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督的手段顯得柔性有余而剛性不足，在一定程度上影響監(jiān)督的效果。

二、對(duì)行政執(zhí)法檢查監(jiān)督的實(shí)踐及成效

經(jīng)過(guò)對(duì)一些基層檢查院的調(diào)研，針對(duì)當(dāng)前行政執(zhí)法檢查監(jiān)督中普遍存在的問(wèn)題，筆者提出如下建議：

（一）統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，端正執(zhí)法理念

一是樹(shù)立問(wèn)題導(dǎo)向。針對(duì)行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的為官不為，違法行政問(wèn)題突出，不僅破壞了法治環(huán)境、影響社會(huì)的穩(wěn)定，而且不利于法律的正確實(shí)施。筆者認(rèn)為，解決好行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題，既是充分履行檢查職責(zé)的重要內(nèi)容，更是職責(zé)所系、使命所在，使檢查干警樹(shù)立問(wèn)題導(dǎo)向，形成側(cè)逼機(jī)制，把依法履行行政執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)作為一項(xiàng)新的常態(tài)工作，通過(guò)職能作用的充分發(fā)揮促進(jìn)問(wèn)題解決。

二是強(qiáng)化監(jiān)督觀念。針對(duì)部分檢查干警存在的對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督“法律有規(guī)定、但不具體”的思想認(rèn)識(shí)，檢察院最好要求干警深刻認(rèn)識(shí)檢查機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，行政執(zhí)法監(jiān)督的缺失將直接影響檢查監(jiān)督權(quán)內(nèi)容的完整性、制約檢察權(quán)運(yùn)行的有效性。干警要深刻認(rèn)識(shí)行政執(zhí)法檢查監(jiān)督的必要性和重要性，增強(qiáng)工作主動(dòng)性。

三是積極爭(zhēng)取行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的理解和支持。加強(qiáng)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)和橫向聯(lián)系，使行政執(zhí)法人員認(rèn)識(shí)到“監(jiān)督也是支持”，從而在思想上端正認(rèn)識(shí)，工作上擺正位置，行動(dòng)上自覺(jué)落實(shí)。

（二）健全工作機(jī)制，保障規(guī)范監(jiān)督

一是建立刑事司法與行政執(zhí)法銜接工作機(jī)制。根據(jù)國(guó)務(wù)院，高檢院關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與行政執(zhí)法相銜接工作的部署，提請(qǐng)縣委將“兩法”銜接工作納入全縣社會(huì)管理綜合治理國(guó)標(biāo)考核，制訂了聯(lián)席會(huì)議、工作考評(píng)等制度，構(gòu)建了齊抓共管的工作格局。

二是建立行政非訴執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。檢察院最好明確將行政不作為、慢作為、錯(cuò)作為以及執(zhí)行活動(dòng)等納入監(jiān)督范圍，明確將檢查建議、督促履行職責(zé)、移交職務(wù)犯罪線索等作為主要監(jiān)督手段，形成行政執(zhí)法督履職和非訴執(zhí)行監(jiān)督的制度體系。

三是建立內(nèi)部一體協(xié)作機(jī)制。整合偵監(jiān)、民行、反瀆等部門(mén)力量，制定了檢查監(jiān)督機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)資源共享、協(xié)同審查行政執(zhí)法卷宗，移交涉嫌犯罪線索等規(guī)定，充分發(fā)揮檢查監(jiān)督、督促正確履職、預(yù)防職務(wù)犯罪等職能，提升工作合力。

（三）搭建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，暢通監(jiān)督渠道

一是以建好網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為抓手，協(xié)調(diào)購(gòu)置電腦、系統(tǒng)軟件等網(wǎng)絡(luò)設(shè)備，提供給各個(gè)行政執(zhí)法單位作為網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)的終端設(shè)備，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配置、統(tǒng)一安裝，使行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)得以實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法信息聯(lián)網(wǎng)。

二是確保案件錄入。參與聯(lián)網(wǎng)的各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)均確立1至2各專(zhuān)職信息和聯(lián)絡(luò)員，專(zhuān)職負(fù)責(zé)行政執(zhí)法信息的錄入和與檢察機(jī)關(guān)的聯(lián)絡(luò)，并定期組織培訓(xùn)。堅(jiān)持信息錄入與執(zhí)法工作臺(tái)賬的審查，對(duì)執(zhí)法信息錄入情況定期通報(bào)督促。

三是注重信息資源共享。健全執(zhí)法信息按期查閱、執(zhí)法臺(tái)賬同步報(bào)備等制度，指派專(zhuān)人進(jìn)行網(wǎng)上巡查，查處以罰代刑等問(wèn)題。

（四）抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強(qiáng)化工作措施

一是強(qiáng)化履行職責(zé)監(jiān)督。通過(guò)走訪調(diào)查，對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)中存在的執(zhí)法不嚴(yán)問(wèn)題，依法發(fā)出檢查建議，督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)履行職責(zé)。

二是強(qiáng)化非訴執(zhí)行監(jiān)督。通過(guò)對(duì)行政執(zhí)法措施采取情況的審查，對(duì)執(zhí)行到位的，建議申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，對(duì)法院不受理、不立案、久執(zhí)不結(jié)、執(zhí)行行為違法等問(wèn)題，要依檢察建議權(quán)的行使予以監(jiān)督糾正。

三是強(qiáng)化案件移交監(jiān)督，對(duì)于被處罰對(duì)象涉嫌刑事犯罪但行政執(zhí)法機(jī)關(guān)未移交的，督促移交。

四是強(qiáng)化責(zé)任追究監(jiān)督。建立行政執(zhí)法監(jiān)督線索協(xié)查通報(bào)制度，對(duì)行政執(zhí)法和非訴執(zhí)法監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的行政執(zhí)法工作人員執(zhí)法不為背后的職務(wù)犯罪線索，初查后對(duì)執(zhí)法活動(dòng)中構(gòu)成犯罪的案件依法立案?jìng)刹椋瑢?duì)于情節(jié)輕微的案件，向有關(guān)單位或部門(mén)提出建議。

（五）行政執(zhí)法檢查監(jiān)督的成效

一是規(guī)范了執(zhí)法行為，促進(jìn)了依法行政。通過(guò)檢察建議督促糾正，立案查處瀆職犯罪等措施，增強(qiáng)了行政執(zhí)法人員嚴(yán)格執(zhí)法、履職盡責(zé)的觀念。確保行政執(zhí)法與刑事司法緊密銜接，促使其履職盡責(zé)。行政執(zhí)法與刑事司法緊密銜接，行政措施與刑事措施并用，破解了查處難、取證難、執(zhí)行難等頑疾，提高了行政執(zhí)法的積極性。

二是強(qiáng)化了監(jiān)督措施，優(yōu)化了監(jiān)管措施，優(yōu)化了發(fā)展環(huán)境。通過(guò)定期開(kāi)展涉企行政處罰等專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，行政執(zhí)法領(lǐng)域亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派等現(xiàn)象得到有效遏制，推動(dòng)建立了誠(chéng)信有序的市場(chǎng)環(huán)境。通過(guò)加大對(duì)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域執(zhí)法監(jiān)督的力度，查處了一批非法采礦背后的瀆職犯罪案件，關(guān)停了一批長(zhǎng)期非法采礦、非法采砂、非法排污點(diǎn)，促進(jìn)了縣城生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化。

三是回應(yīng)了群眾關(guān)切，保障了民生民力。檢察院最好會(huì)同公安機(jī)關(guān)與有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)聯(lián)合開(kāi)展食品安全專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法檢查監(jiān)督活動(dòng)，保障了人民群眾“舌尖上的安全”。通過(guò)加大對(duì)涉農(nóng)惠民領(lǐng)域行政執(zhí)法的監(jiān)督力度，對(duì)民政、城建、農(nóng)機(jī)等單位執(zhí)行惠民政策問(wèn)題監(jiān)督進(jìn)行糾正，查處職務(wù)犯罪，回應(yīng)了群眾對(duì)涉農(nóng)惠民政策的關(guān)切。

四是破解了監(jiān)督瓶頸，提升了工作水平。行政執(zhí)法監(jiān)督把監(jiān)督的環(huán)節(jié)有訴訟內(nèi)擴(kuò)展到訴訟外，使監(jiān)督渠道進(jìn)一步拓寬。

三、對(duì)行政執(zhí)法檢查監(jiān)督的幾點(diǎn)思考

1.無(wú)論是行政執(zhí)法還是檢查監(jiān)督，都要牢記全心全意為人民服務(wù)這個(gè)宗旨和初心，提高政治占位，樹(shù)立全局觀念，服務(wù)改革發(fā)展。

2.推動(dòng)工作落實(shí)，必須選準(zhǔn)載體，抓住關(guān)鍵。實(shí)踐證明，只有選準(zhǔn)載體，抓住主要矛盾，才能實(shí)現(xiàn)檢查工作全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.創(chuàng)新工作機(jī)制，整合資源，凝心聚力。通過(guò)對(duì)基層檢察院對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督的探索實(shí)踐充分證明，改革創(chuàng)新是解決影響和制約檢查工作突出問(wèn)題的有效途徑。

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