公共設(shè)施致人損害的責(zé)任承擔(dān)

關(guān)鍵詞 公共設(shè)施 致人損害 責(zé)任承擔(dān)

作者簡介：周倩，上海市松江區(qū)人民法院法官助理，研究方向：民商法學(xué)。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.028

當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，公共設(shè)施致人損害的情形愈來愈多。然這是一個(gè)學(xué)派爭鳴的課題，尤其是對責(zé)任性質(zhì)、賠償依據(jù)等問題，理論界與實(shí)務(wù)界、公法領(lǐng)域與私法領(lǐng)域都各執(zhí)一詞。筆者的觀點(diǎn)是，根據(jù)當(dāng)前我國法律規(guī)定，公共設(shè)施致人損害的賠償責(zé)任的法律關(guān)系應(yīng)由民法進(jìn)行調(diào)整，其設(shè)置人或管理人承擔(dān)賠償責(zé)任的理論基礎(chǔ)是民法上的安全保障義務(wù)，最終應(yīng)根據(jù)過錯推定原則，結(jié)合其抗辯原因，違反安全保障義務(wù)的行為與損害后果之間的因果關(guān)系對其賠償責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定。

一、公共設(shè)施致人損害賠償應(yīng)由民法進(jìn)行調(diào)整

（一）公共設(shè)施致人損害的概念

公共設(shè)施是指國家設(shè)置和管理的供公眾免費(fèi)使用或用以公用的設(shè)施，其設(shè)置和管理目的應(yīng)是為了公共目的， 例如道路、河堤、港口、橋梁、通訊設(shè)施等。

公共設(shè)施致人損害具備兩種情形，即設(shè)置瑕疵和管理瑕疵：前者是指設(shè)施本身的瑕疵，例如橋體質(zhì)量及其不合格導(dǎo)致大橋坍塌，原因來自于該設(shè)施的所有者、施工者或建造者，甚至是設(shè)計(jì)者;后者是指設(shè)施管理上的瑕疵，例如因未得到完善的維護(hù)、保護(hù)，或是修繕檢修不力等使該公共設(shè)施失去通常應(yīng)具備的安全性。

（二）公共設(shè)施致人損害的立法現(xiàn)狀

絕大多數(shù)國家認(rèn)為公共設(shè)施致人損害賠償?shù)姆申P(guān)系應(yīng)由國家賠償法律關(guān)系調(diào)整，但我國并非如此，1995年正式實(shí)施與2010年最新修訂的《國家賠償法》都未涉及公共設(shè)施致害賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，但全國人大法工委在《國家賠償法》草案中作出說明，指出公共設(shè)施因設(shè)置管理問題產(chǎn)生的損害賠償不屬于國家賠償，受損害一方可遵循民法相關(guān)規(guī)定尋求救濟(jì)。 也就是說，根據(jù)當(dāng)前我國法律規(guī)定，公共設(shè)施致人損害請求賠償?shù)姆申P(guān)系不屬于《國家賠償法》調(diào)整范圍，應(yīng)納入民法范疇、適用民法規(guī)定?！睹穹ㄍ▌t》第121條規(guī)定了國家機(jī)關(guān)或國家機(jī)關(guān)工作人員可以作為平等主體的一方參與民事訴訟。 《民法通則》第126條規(guī)定了建筑物、擱置物、懸掛物的所有人或管理人是因倒塌、脫落、墜落造成他人損害的賠償責(zé)任主體，除非其可證明自己沒有過錯。 而《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《人身損害解釋》）第16條對《民法通則》第126規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化，規(guī)定了所有人或者管理人是以下三種情形的賠償責(zé)任主體，除非其可證明自己沒有過錯，包括道路、橋梁、隧道等人工建造的構(gòu)筑物因維護(hù)、管理瑕疵致人損害的，堆放物品滾落、滑落或者堆放物倒塌致人損害的，樹木傾折、折斷或者果實(shí)墜落致人損害的等。這其中與公共設(shè)施致人損害有關(guān)的應(yīng)是道路、橋梁、隧道等構(gòu)筑物情形，此類情形下，因設(shè)計(jì)、施工缺陷造成的損害，除了所有人、管理人需承擔(dān)賠償責(zé)任外，設(shè)計(jì)和施工者也需連帶承擔(dān)賠償責(zé)任。上述這條規(guī)定也成為有關(guān)公共設(shè)施致人損害賠償責(zé)任最為直接的規(guī)定?？梢姡瑥脑瓌t上說，公共設(shè)施致人損害的賠償義務(wù)主體是該設(shè)施的設(shè)置或管理機(jī)關(guān)，受害人應(yīng)向公共設(shè)施的設(shè)置人或管理人請求賠償。

二、公共設(shè)施設(shè)置人或管理人承擔(dān)賠償責(zé)任的理論基礎(chǔ)是安全保障義務(wù)

公共設(shè)施設(shè)置人或管理人承擔(dān)賠償責(zé)任的法理基礎(chǔ)是其對安全保障義務(wù)的違反。

（一）安全保障義務(wù)的理論依據(jù)

關(guān)于安全保障義務(wù)，學(xué)者們的表述略有差別，但其實(shí)質(zhì)內(nèi)容是一致的，是指在社會生活過程中，因接觸或交往對他人引發(fā)一定危險(xiǎn)的人，對危險(xiǎn)應(yīng)盡到合理的注意，采取必要的措施防止危害的發(fā)生，在危險(xiǎn)發(fā)生后應(yīng)采取必要的措施阻止損害的擴(kuò)大。

安全保障義務(wù)的理論依據(jù)主要有以下三點(diǎn)：一是危險(xiǎn)控制理論，是指安全保障義務(wù)人與他人相比對所在場所的危險(xiǎn)具有更高的控制力，表現(xiàn)為他最能夠了解整個(gè)場所的情況，最能夠預(yù)見可能發(fā)生的危險(xiǎn)，也最有可能采取必要措施防止危害的發(fā)生或阻止損害的擴(kuò)大，所以，他應(yīng)當(dāng)承擔(dān)安全保障義務(wù)。二是經(jīng)濟(jì)分析理論，由安全保障義務(wù)人來防止和減輕危險(xiǎn)的發(fā)生，成本最低，安全保障義務(wù)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的安全保障義務(wù)以節(jié)約社會經(jīng)濟(jì)成本。三是收益與風(fēng)險(xiǎn)相一致理論，當(dāng)安全保障義務(wù)人從事的是營利性活動，因他們能夠從中獲益，故會被課以制止危險(xiǎn)的安全保障義務(wù)，當(dāng)然，這一理論具有一定的局限性，因?yàn)橛形ｋU(xiǎn)性的活動并不當(dāng)然帶來經(jīng)濟(jì)利益。

（二）安全保障義務(wù)的法律性質(zhì)

對于安全保障義務(wù)的法律性質(zhì)，在理論界存在較大爭議，主要包括兩種學(xué)說，即附隨義務(wù)說和法定義務(wù)說。

附隨義務(wù)說以誠實(shí)信用原則為依據(jù)，是指沒有法律規(guī)定，且沒有當(dāng)事人約定的情形下，為了實(shí)現(xiàn)合同目的、維護(hù)對方當(dāng)事人權(quán)益，依據(jù)合同的性質(zhì)、目的和交易習(xí)慣而確定下來且不受特定合同類型限制的義務(wù)，義務(wù)人違反該安全保障義務(wù)即構(gòu)成對合同義務(wù)的違反，產(chǎn)生違約責(zé)任，如告知義務(wù)、照顧義務(wù)、說明義務(wù)、保密義務(wù)、忠實(shí)義務(wù)等。

法定義務(wù)說也即注意義務(wù)說，我國法律框架下的安全保障義務(wù)，類似于德國法上的一般安全注意義務(wù)、英美法上的注意義務(wù)，指行為人為防止給他人的人身或財(cái)產(chǎn)造成損害，需盡到合理的注意義務(wù)，如果違反這一義務(wù)，則構(gòu)成過失侵權(quán)責(zé)任，其來源包括法律、習(xí)慣以及理性人的謹(jǐn)慎注意。我國當(dāng)前有相當(dāng)一部分法律法規(guī)對安全保障義務(wù)作出了明確規(guī)定，例如《侵權(quán)責(zé)任法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《公路法》《鐵路法》《娛樂場所管理?xiàng)l例》《旅館業(yè)治安管理辦法》等等。

對此，最高人民法院認(rèn)為，安全保障義務(wù)的性質(zhì)原則上應(yīng)是侵權(quán)責(zé)任，但若當(dāng)事人對此作出約定，那么就應(yīng)以當(dāng)事人約定為準(zhǔn)，這里的約定可以是對法規(guī)未規(guī)定的內(nèi)容作出的約定，也可以是比法規(guī)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)更高的約定。也就是說，違反安全保障義務(wù)原則上屬于侵權(quán)責(zé)任，但并不因此排除適用違約責(zé)任的情形，以給予當(dāng)事人更為周全的保護(hù)。

（三）公共設(shè)施設(shè)置人或管理人具有安全保障義務(wù)的法理分析

公共設(shè)施設(shè)置人或管理人并不是我國法律明確規(guī)定的安全保障義務(wù)主體，但無論從理論依據(jù)方面還是法律性質(zhì)方面分析，均可得出其須承擔(dān)安全保障義務(wù)的結(jié)論。

1.從理論依據(jù)方面分析

安全保障義務(wù)的理論依據(jù)主要包括三個(gè)方面，對公共設(shè)施設(shè)置人和管理人來說，他們并未從管理活動中直接獲益，故應(yīng)適用危險(xiǎn)控制理論和經(jīng)濟(jì)分析理論：一方面，公共設(shè)施設(shè)置人或管理人對該設(shè)施具備控制力，應(yīng)當(dāng)預(yù)見公共設(shè)施可能發(fā)生的危險(xiǎn)，并采取必要的措施防止或減輕損害的發(fā)生;另一方面，將安全保障義務(wù)賦予他們也更符合社會經(jīng)濟(jì)學(xué)。

2.從法律性質(zhì)方面分析

（1）附隨義務(wù)角度，可通過盧梭《社會契約論》中的公共契約設(shè)想作出廣義理解，公共設(shè)施設(shè)置人或管理人與人民群眾形成公共契約關(guān)系，一方面，他們通過公共設(shè)施為人們提供公共服務(wù)，另一方面，他們也有義務(wù)保障接受公共服務(wù)的人們的安全，如若違反，則構(gòu)成違約責(zé)任，請求權(quán)基礎(chǔ)就是這一公共契約關(guān)系，這也是一種延伸性的附隨合同義務(wù)。同時(shí)，公共設(shè)施設(shè)置人或管理人在民法領(lǐng)域有義務(wù)遵循誠實(shí)信用這一帝王條款，履行安全保障義務(wù)。

（2）法定義務(wù)角度，可將公共設(shè)施設(shè)置人或管理人的安全保障義務(wù)理解為它的一項(xiàng)注意義務(wù)，其來源應(yīng)是理性人的謹(jǐn)慎注意，即一個(gè)善良、理智、謹(jǐn)慎之人按照合理的注意標(biāo)準(zhǔn)采取的安全保障措施。合理的注意標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是指理性人為避免明顯或可能預(yù)見的時(shí)間而采取的通常的措施，而對于防范發(fā)生可能性極小或完全不可預(yù)見的事件，合理注意不應(yīng)囊括在內(nèi)。然而，慣常的預(yù)防措施又不完全等同于合理注意，除依據(jù)法律明確或籠統(tǒng)的規(guī)定外，是否盡了安全保障義務(wù)還應(yīng)根據(jù)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐木唧w情形加以認(rèn)定。

綜上所述，公共設(shè)施設(shè)置人或管理人須承擔(dān)安全保障義務(wù)，在違反安全保障義務(wù)的情形下，需對公共設(shè)置致人損害的后果承擔(dān)責(zé)任。

三、公共設(shè)施致人損害的責(zé)任承擔(dān)

（一）歸責(zé)原則

根據(jù)《人身損害解釋》第16條的規(guī)定，公共設(shè)施致人損害的賠償原則應(yīng)是過錯推定原則，只要受害人證明其受到損害且公共設(shè)施設(shè)置人或管理人未盡義務(wù)，就可直接推定有過錯。公共設(shè)施設(shè)置人或管理人則承擔(dān)舉證倒置責(zé)任，須舉證證明自己盡到了合理的注意義務(wù)，或是另有抗辯原因，才能夠推翻過錯推定。

（二）抗辯原因

公共設(shè)施致人損害的抗辯原因可以有以下幾個(gè)方面：

一是受害人過錯?！睹穹ㄍ▌t》第131條規(guī)定了受害人的過錯可以減輕侵害人的民事責(zé)任。 這里應(yīng)分情況分析：若受害人的過錯是故意的，則當(dāng)然可以減輕公共設(shè)施設(shè)置人或管理人的責(zé)任，若受害人的過錯是過失，則需要酌定考慮。

二是不可抗力?！睹穹ㄍ▌t》第107條規(guī)定了不可抗力可作為免責(zé)事由，例如地震、山體滑坡等致使公共設(shè)施致人損害，則可以作為免責(zé)事由。

三是第三人過錯。第三人過錯可以作為公共設(shè)施致人損害的抗辯原因，例如第三人故意損壞公共設(shè)施致人損害等。

四是公共設(shè)施設(shè)置人或管理人盡到了合理的注意義務(wù)。這主要表現(xiàn)為設(shè)置防護(hù)設(shè)施或警示標(biāo)志，同時(shí)也要區(qū)分不同情形分析：在人員非常密集的場所，例如超市門口、繁華大街，即便設(shè)置了防護(hù)設(shè)施和警示標(biāo)志，也不必然證明其盡到了合理的注意義務(wù);而在非公共場合或偏遠(yuǎn)地區(qū)，一個(gè)善良之人能非常容易看到這些防護(hù)設(shè)施和警示標(biāo)志，可以認(rèn)為其盡到了合理的注意義務(wù)。同時(shí)，即便公共設(shè)施設(shè)置人或管理人能夠證明自己盡到了合理的注意義務(wù)，也不當(dāng)然免責(zé)，因?yàn)楣裣鄬τ诠苍O(shè)施設(shè)置人或管理人而言屬于弱勢群體，應(yīng)獲得傾斜保護(hù)。

（三）賠償范圍

公共設(shè)施設(shè)置人或管理人賠償范圍的確定，應(yīng)當(dāng)考慮行為與后果之間的因果關(guān)系，即，公共設(shè)施設(shè)置人或管理人違反安全保障義務(wù)的行為與受害人的損害后果之間的因果關(guān)系達(dá)到了什么程度：如果公共設(shè)施設(shè)置人或管理人的安全保障義務(wù)與損害結(jié)果之間存在必然聯(lián)系，即若其未履行安全保障義務(wù)必然導(dǎo)致?lián)p害結(jié)果發(fā)生，則須承擔(dān)全部損害的賠償責(zé)任;如果公共設(shè)施設(shè)置人或管理人的安全保障義務(wù)與損害結(jié)果之間的聯(lián)系并非充分必要，即還有其他原因?qū)е聯(lián)p害結(jié)果發(fā)生，則須根據(jù)不同原因力對損害后果產(chǎn)生的作用大小來確定責(zé)任份額。

注釋：

馬懷德.國家賠償法[M].中國政法大學(xué)出版社，2007年版，第56頁.

全國人大法工委在《國家賠償法》草案中作出如下說明：“橋梁、道路等公共營造物，因設(shè)置管理欠缺發(fā)生的賠償問題不屬于違法行使職權(quán)的問題，不納入國家賠償?shù)姆秶芎θ丝梢砸勒彰穹ㄍ▌t的有關(guān)規(guī)定，向負(fù)責(zé)管理的企業(yè)、事業(yè)單位請求賠償。”

《民法通則》第121條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)或國家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任?！?/p>

《民法通則》第126條規(guī)定：“建筑物或者其他設(shè)施以及建筑物上的擱置物、懸掛物發(fā)生倒塌、脫落、墜落造成他人損害的，它的所有人或者管理人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任，但能夠證明自己沒有過錯的除外?！?/p>

楊垠紅.侵權(quán)法上作為安全保障義務(wù)之研究[M].法律出版社，2008年版，第40頁.

王俊英.論安全保障義務(wù)及其限度[J].河北法學(xué)，2008，26（10），第199頁.

《民法通則》第131條規(guī)定：“受害人對于損害的發(fā)生也有過錯的，可以減輕侵害人的民事責(zé)任?！?/p>