國(guó)外新冠疫情限制措施中相關(guān)國(guó)際法律規(guī)則研究

關(guān)鍵詞 新型冠狀病毒 疫情 國(guó)際法律規(guī)則 限制措施

作者簡(jiǎn)介：王偉，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院民商法學(xué)專(zhuān)業(yè)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D99 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.005

自新冠疫情爆發(fā)以來(lái)，全世界已超過(guò)13萬(wàn)人感染新冠病毒，截止3月22日，疫情已涉及185個(gè)國(guó)家及地區(qū)。我國(guó)最早受到各國(guó)因疫情采取的限制措施，這些限制措施涉及出入境人員、運(yùn)輸工具、農(nóng)產(chǎn)品及其他商品等領(lǐng)域，上述限制措施對(duì)我國(guó)外貿(mào)造成諸多不利影響，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)2020年前2個(gè)月貨物貿(mào)易進(jìn)出口總值4.12萬(wàn)億元人民幣，同比下降9.6%。在此形勢(shì)下，各國(guó)限制措施涉及哪些國(guó)際規(guī)則，如何理解和評(píng)估上述限制措施的合法合理性等等問(wèn)題，值得我們專(zhuān)門(mén)去研究分析。

一、相關(guān)國(guó)家及地區(qū)采取的限制措施涉及的國(guó)際組織及國(guó)際法

（一）國(guó)際衛(wèi)生組織及《國(guó)際衛(wèi)生條例》

國(guó)際衛(wèi)生組織（簡(jiǎn)稱(chēng)WHO）簡(jiǎn)稱(chēng)世衛(wèi)組織，是聯(lián)合國(guó)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)有關(guān)醫(yī)藥衛(wèi)生事務(wù)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)?！秶?guó)際衛(wèi)生條例》（IHR2005）作為其活動(dòng)依據(jù)的核心法，是一部196個(gè)締約國(guó)共同簽署的具有普遍約束力的國(guó)際法律協(xié)定。國(guó)際法律協(xié)定的適用一般存在兩種模式即轉(zhuǎn)化、納入，而我國(guó)《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》等法律法規(guī)轉(zhuǎn)化吸收了《國(guó)際衛(wèi)生條例》，成為我國(guó)海關(guān)部門(mén)開(kāi)展進(jìn)出境衛(wèi)生檢疫執(zhí)法活動(dòng)的基本法律依據(jù)。

（二）世界貿(mào)易組織及相關(guān)協(xié)議

由于此次疫情部分國(guó)家及地區(qū)對(duì)中國(guó)采取多種限制措施，其中貿(mào)易限制措施主要針對(duì)我國(guó)出口農(nóng)產(chǎn)品及其他商品，涉及相關(guān)國(guó)際組織為世界貿(mào)易組織（簡(jiǎn)稱(chēng)WTO），而涉及到的相關(guān)國(guó)際協(xié)議規(guī)則主要包括：《動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫措施協(xié)定》（簡(jiǎn)稱(chēng)SPS協(xié)定），為防止一些WTO成員方借口保護(hù)生態(tài)平衡設(shè)置一些不合理的檢疫措施和標(biāo)準(zhǔn)，影響國(guó)際貿(mào)易的正常發(fā)展，是對(duì)成員國(guó)管制進(jìn)口產(chǎn)品原則和規(guī)則的具體規(guī)定，在此次疫情中主要對(duì)貨物的檢疫行為進(jìn)行了約束;《貿(mào)易便利化協(xié)定》（簡(jiǎn)稱(chēng)TFA），TFA實(shí)體內(nèi)容主要包括兩部分：第一部分 （第1-12條） 基于對(duì)貿(mào)易便利化的狹義界定， 澄清并發(fā)展了GATT1994第5、8、10條的相關(guān)內(nèi)容， 在海關(guān)監(jiān)管方式與相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了強(qiáng)制性或參考標(biāo)準(zhǔn)。第二部分對(duì)特殊與差別待遇條款作出相關(guān)規(guī)定，主要對(duì)各成員貨物通關(guān)相關(guān)規(guī)則、程序、文件及規(guī)制協(xié)調(diào)等方面進(jìn)行約束。

表一：新冠疫情下部分國(guó)家對(duì)我國(guó)出口食品農(nóng)產(chǎn)品采取限制措施清單

（三）其他WTO框架下協(xié)議及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)

此次疫情中針對(duì)中國(guó)出口農(nóng)產(chǎn)品等限制措施涉及SPS協(xié)議及OIE等相關(guān)國(guó)際組織，一般在海關(guān)實(shí)施動(dòng)植物檢疫與衛(wèi)生檢疫工作中常接觸到世界動(dòng)物衛(wèi)生組織（OIE）、國(guó)際植物保護(hù)公約（IPPC）以及國(guó)際食品法典委員會(huì)（CAC）等國(guó)際性組織，這些國(guó)際組織往往制定有相關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，在大多數(shù)國(guó)家中不構(gòu)成強(qiáng)制約束，但根據(jù)SPS協(xié)議第3條“協(xié)調(diào)一致”原則中規(guī)定，各成員發(fā)布和實(shí)施的檢疫措施應(yīng)以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則或建議為依據(jù)。因此，法律層面上上述國(guó)際組織發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)、建議和指南等通常被作為通報(bào)評(píng)議以及對(duì)外交涉的重要依據(jù)。目前為止，各國(guó)提出限制措施的依據(jù)均為新冠疫情，此次OIE的意見(jiàn)至關(guān)重要，但目前OIE僅在官網(wǎng)上作出了新冠病毒肺炎問(wèn)答，并未明確傳播來(lái)源于某種動(dòng)物。

二、限制措施中相關(guān)國(guó)際規(guī)則分析及建議

（一）國(guó)際規(guī)則法律約束力

國(guó)際法是指若干國(guó)家參與制定或者國(guó)際公認(rèn)的、調(diào)整國(guó)家之間關(guān)系的法律，實(shí)際情況來(lái)看，各國(guó)對(duì)國(guó)際規(guī)則的履行情況各有差異。此次疫情中，早在1月23日WHO宣布：新型冠狀病毒肺炎疫情，不構(gòu)成“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。WHO的建議非常明確，即“不建議其他國(guó)家采取任何旅行或貿(mào)易限制措施”，但各國(guó)對(duì)此反應(yīng)各有不同。截止3月12日，共有共有147個(gè)國(guó)家（地區(qū)）對(duì)人員出入境實(shí)施限制性措施，亞洲和歐洲共有42個(gè)國(guó)家（地區(qū)）對(duì)航班/列車(chē)/船舶進(jìn)行限制，共有26個(gè)國(guó)家（地區(qū)）對(duì)醫(yī)療物資出口進(jìn)行限制，18個(gè)國(guó)家（地區(qū)）對(duì)貨物進(jìn)口進(jìn)行限制。

根據(jù)IHR2005第43條第二款之規(guī)定，當(dāng)相關(guān)科學(xué)依據(jù)缺乏時(shí)，WHO現(xiàn)有的特定指導(dǎo)和建議以及相關(guān)國(guó)際規(guī)則應(yīng)被視為各國(guó)實(shí)施防控措施的依據(jù)，上述國(guó)家行為顯然與WHO規(guī)則相悖。另根據(jù)WTO/SPS協(xié)議規(guī)定，各成員新制修訂的針對(duì)貨物的檢疫性措施應(yīng)無(wú)延遲的通過(guò)WTO向其他成員進(jìn)行通報(bào)。自新冠疫情爆發(fā)以來(lái)，僅有俄羅斯一國(guó)就其對(duì)貨物的禁止性措施發(fā)布通報(bào)（G/SPS/N/RUS/178），其余國(guó)家均未履行相關(guān)義務(wù)。以上可見(jiàn)，上述規(guī)則條款未得到各國(guó)良好履行。

（二）最小貿(mào)易（交通）限制原則

根據(jù)IHR第43條第一款中對(duì)締約國(guó)額外的衛(wèi)生措施作出規(guī)定：“這些措施對(duì)國(guó)際交通造成的限制以及對(duì)人員的創(chuàng)傷性或侵?jǐn)_性不應(yīng)超過(guò)能適度保護(hù)健康的其他合理的可行措施”。WTO/SPS第5條第四款規(guī)定：“各成員在決定適當(dāng)?shù)膭?dòng)植物衛(wèi)生檢疫保護(hù)水平時(shí)，應(yīng)考慮將對(duì)貿(mào)易的不利影響減少到最低程度這一目標(biāo)”，第六款規(guī)定：“各成員在制定或維持動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫措施以達(dá)到適當(dāng)?shù)膭?dòng)植物衛(wèi)生檢疫保護(hù)水平時(shí)，考慮到技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行性，應(yīng)確保這類(lèi)措施不比要獲取適當(dāng)?shù)膭?dòng)植物衛(wèi)生檢疫保護(hù)水平所要求的更具貿(mào)易限制性”，由此規(guī)定各國(guó)實(shí)施的SPS措施應(yīng)保持適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水平，而不應(yīng)超過(guò)必要的限度。

目前，中國(guó)政府對(duì)新型冠狀病毒最早采取了必要的限制性防疫措施，且疫情得到了有效的控制，3月20日疫情首次出現(xiàn)“零增長(zhǎng)”，而部分國(guó)家在沒(méi)有科學(xué)依據(jù)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的情況下對(duì)中國(guó)采取的限制措施，明顯超出其合理保護(hù)的必要限度，不利于雙邊貿(mào)易發(fā)展。建議在相關(guān)科學(xué)依據(jù)明確之前，措施國(guó)能遵循WHO組織相關(guān)建議，盡快調(diào)整現(xiàn)行措施，可采用加強(qiáng)檢疫、貨物消毒等替代措施。

（三）非歧視原則

根據(jù)國(guó)際衛(wèi)生條例（IHR）第3條第一款規(guī)定：“本條例的執(zhí)行應(yīng)充分尊重人的尊嚴(yán)、人權(quán)和基本自由”，第42條規(guī)定：“根據(jù)本條例采取的衛(wèi)生措施應(yīng)當(dāng)以透明和無(wú)歧視的方式實(shí)施”;WTO/SPS協(xié)議第二條第3款規(guī)定：“各成員應(yīng)確保其動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫措施不在情形相同或情形相似的成員之間，包括在成員自己境內(nèi)和其他成員領(lǐng)土之間構(gòu)成任意或不合理的歧視。動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫措施的實(shí)施不應(yīng)對(duì)國(guó)際貿(mào)易構(gòu)成變相的限制”。

目前某些國(guó)家沒(méi)有區(qū)分中國(guó)境內(nèi)各區(qū)域的不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，也沒(méi)有考慮中國(guó)籍公民的居住地和旅行路線，而是直接針對(duì)中國(guó)籍公民采取禁止入境措施，構(gòu)成對(duì)中國(guó)籍公民的歧視，另外在疫情多個(gè)國(guó)家爆發(fā)的情況下，部分國(guó)家的限制措施僅針對(duì)中國(guó)也是違反了“非歧視”原則。建議相關(guān)國(guó)家有必要盡早調(diào)整現(xiàn)有措施，最大程度避免歧視性后果的蔓延。

（四）科學(xué)依據(jù)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估原則

根據(jù)IHR2005第43條第二款，締約國(guó)在決定是否執(zhí)行額外衛(wèi)生措施時(shí)，應(yīng)基于三點(diǎn)：一是“科學(xué)原則;二是現(xiàn)有的關(guān)于人類(lèi)健康危險(xiǎn)的科學(xué)證據(jù)，或者此類(lèi)證據(jù)不足時(shí)，現(xiàn)有信息，包括來(lái)自世界衛(wèi)生組織和其他相關(guān)政府間組織和國(guó)際機(jī)構(gòu)的信息;三是世界衛(wèi)生組織的任何現(xiàn)有特定指導(dǎo)或建議”。根據(jù)中國(guó)向WHO提供的公開(kāi)透明的疫情信息，該病可防可控。WHO在新型冠狀病毒設(shè)為PHEIC中的建議也明確，不建議采取任何旅行及貿(mào)易的限制措施。因此，部分國(guó)家采取的對(duì)人員入境的限制性措施沒(méi)有科學(xué)依據(jù)，也與WHO建議相悖。

針對(duì)貨物貿(mào)易，根據(jù)WTO/SPS協(xié)議第2條第二款規(guī)定：“各成員應(yīng)確保任何動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫措施的實(shí)施不超過(guò)為保護(hù)人類(lèi)、動(dòng)物或植物的生命或健康所必需的程度，并以科學(xué)原理為依據(jù)，如無(wú)充分的科學(xué)依據(jù)則不再實(shí)施”，以及第5條“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及適當(dāng)?shù)膭?dòng)植物衛(wèi)生檢疫保護(hù)水平的確定”第一、二款有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及科學(xué)依據(jù)的相關(guān)規(guī)定，各國(guó)針對(duì)貨物貿(mào)易采取的限制性措施應(yīng)具備充分的科學(xué)依據(jù)，并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。即使該措施為緊急措施，在實(shí)施前也應(yīng)對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行初步評(píng)估。

目前，OIE僅在官方網(wǎng)站以問(wèn)答形勢(shì)向公眾解答新冠病毒與動(dòng)物間的關(guān)系，且沒(méi)有證據(jù)表明新型冠狀病毒其在飼養(yǎng)類(lèi)、觀賞類(lèi)乃至水產(chǎn)類(lèi)動(dòng)物攜帶傳播，更沒(méi)有證據(jù)證明食品飲料和植物源性產(chǎn)品出現(xiàn)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。禁止性措施缺乏必要的科學(xué)依據(jù)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，建議明確疫情流行病學(xué)及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)之前，各國(guó)應(yīng)加強(qiáng)溝通合作，開(kāi)展技術(shù)交流，以科學(xué)理性的政策措施共同應(yīng)對(duì)疫情，避免反應(yīng)過(guò)度影響雙邊貿(mào)易發(fā)展。

（五）透明度原則

根據(jù)WTO/SPS協(xié)議第7條規(guī)定：“各成員應(yīng)通知其動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫措施的改變，并根據(jù)附件2有關(guān)規(guī)定提供其動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫措施的信息”。目前，僅俄羅斯及哈薩克斯坦向WTO組織通報(bào)其針對(duì)中國(guó)疫情采取的緊急限制措施，其余國(guó)家未履行透明度相關(guān)義務(wù)。希望措施方能盡快對(duì)措施范圍、依據(jù)、期限等進(jìn)行明確，并盡快開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，及早取消與其合理保護(hù)水平不符的過(guò)度性措施。

（六）區(qū)域化原則

WHO并未有疫區(qū)國(guó)的概念，OIE僅對(duì)動(dòng)物疫病根據(jù)疫情流行的風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行區(qū)域化管理，且新冠病毒并未列入動(dòng)物疫病名錄中。同時(shí)，WTO/SPS第6條“病蟲(chóng)害非疫區(qū)和低度流行區(qū)適用地區(qū)的條件”也明確規(guī)定，各國(guó)應(yīng)區(qū)分疫區(qū)及非疫區(qū)和低度流行區(qū)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。目前，盡管我國(guó)湖北省面臨嚴(yán)重疫情，但大部分省份并沒(méi)有發(fā)生嚴(yán)重的疫情傳播，建議將我國(guó)不同區(qū)域疫情風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行區(qū)分，適用不同等級(jí)的檢疫措施。

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