地方科研項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

王琰 胡鋮

摘 要： 隨著我國全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作的推進(jìn)，有關(guān)部門對(duì)科研項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)提出了明確要求。但目前科研項(xiàng)目績效管理理論建設(shè)尚未成熟，多數(shù)研究集中在獎(jiǎng)懲辦法、資金使用和經(jīng)費(fèi)監(jiān)管角度，科研人員績效管理意識(shí)亦尚未樹立。本文從地方科研項(xiàng)目管理角度，結(jié)合實(shí)際情況分析了科研項(xiàng)目績效管理面臨的困境，提出了績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的具體建議。

關(guān)鍵詞： 地方科研項(xiàng)目;績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系;預(yù)算管理

中圖分類號(hào)： G311;F812.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 2095-8153（2020）01-0070-04

一、背景與研究意義

2018年9月1日，中共中央和國務(wù)院發(fā)布《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)[2018]34號(hào)），“力爭用3-5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化”[1]，將預(yù)算績效管理推到了前所未有的高度。同年7月18日，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)[2018]25號(hào)），強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化科研項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)”，推動(dòng)項(xiàng)目管理從重?cái)?shù)量、重過程向重質(zhì)量、重結(jié)果轉(zhuǎn)變，嚴(yán)格依據(jù)任務(wù)書開展綜合績效評(píng)價(jià)，并加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用[2]?？萍疾恳灿?018年12月14日印發(fā)《國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目綜合績效評(píng)價(jià)工作規(guī)范（試行）》，要求對(duì)國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目執(zhí)行績效評(píng)價(jià)工作，工作分為課題績效評(píng)價(jià)和項(xiàng)目綜合績效評(píng)價(jià)兩個(gè)階段，在完成課題績效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上開展項(xiàng)目綜合績效評(píng)價(jià)[3]?？蒲许?xiàng)目資金幾乎全部來自于財(cái)政資金支持，即便是橫向課題，根據(jù)上述文件精神，強(qiáng)化科研項(xiàng)目的績效管理工作是必然的趨勢(shì)。

縱觀國內(nèi)外學(xué)者的研究，對(duì)科研項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的理論探索和方法論證雖已取得了一定的進(jìn)展，但績效評(píng)價(jià)模型的理論建設(shè)尚未成熟，研究更多集中在獎(jiǎng)懲辦法、資金使用和經(jīng)費(fèi)監(jiān)管角度，績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系仍在構(gòu)建，各項(xiàng)指標(biāo)績效標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)分方法還不夠清晰?？萍疾俊肮ぷ饕?guī)范”也僅規(guī)范了國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)工作。本文試圖從地方開展工作角度，對(duì)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)提出可操作的建議。

二、地方科研項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

目前，我國科研類項(xiàng)績效管理工作尚處于起步階段，除傳統(tǒng)的科研項(xiàng)目申請(qǐng)表外，科研管理部門尚未要求同步申報(bào)績效目標(biāo)，科研人員績效管理意識(shí)和編纂績效目標(biāo)能力均有待加強(qiáng)。而事后績效評(píng)價(jià)時(shí)使用的指標(biāo)體系，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目事前申報(bào)的績效目標(biāo)制定，故從開展工作的角度，科研項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)分為兩部分：立項(xiàng)時(shí)申報(bào)的績效目標(biāo)和事后評(píng)價(jià)的績效指標(biāo)體系。

1.立項(xiàng)時(shí)申報(bào)的績效目標(biāo)

我國財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作已開展多年，參考財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在科研項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)申報(bào)的績效目標(biāo)應(yīng)以產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)為主。產(chǎn)出指標(biāo)包括數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、成本指標(biāo)和時(shí)效指標(biāo)4個(gè)三級(jí)指標(biāo)，其中數(shù)量指標(biāo)、時(shí)效指標(biāo)可明確要求定量指標(biāo)，數(shù)量指標(biāo)如完成基礎(chǔ)研究、關(guān)鍵技術(shù)、產(chǎn)品研發(fā)、資源庫建設(shè)、成果轉(zhuǎn)化，論文發(fā)表及引用次數(shù)、人才培養(yǎng)方案、課程標(biāo)準(zhǔn)制定等，時(shí)效指標(biāo)如以上各成果完成時(shí)間、研究期內(nèi)各階段進(jìn)度等，質(zhì)量指標(biāo)則根據(jù)項(xiàng)目具體情況，體現(xiàn)創(chuàng)新的質(zhì)量和貢獻(xiàn)度。效益指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、可持續(xù)發(fā)展能力等，重點(diǎn)體現(xiàn)通過本科研項(xiàng)目帶來教學(xué)能力、科技能力創(chuàng)新情況，服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)情況，對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的促進(jìn)效應(yīng)等。

科研項(xiàng)目績效目標(biāo)申報(bào)表格設(shè)計(jì)如下：

2.績效事后評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

在執(zhí)行科研項(xiàng)目事后績效評(píng)價(jià)時(shí)，指標(biāo)體系中除立項(xiàng)時(shí)申報(bào)的產(chǎn)出和效益指標(biāo)外，還應(yīng)根據(jù)科研項(xiàng)目管理方式相應(yīng)設(shè)置投入管理和過程管理類評(píng)價(jià)指標(biāo)。事后評(píng)價(jià)宜采用百分制，原則上投入、過程指標(biāo)兩類總權(quán)重不超過40分。

投入管理以評(píng)價(jià)項(xiàng)目申報(bào)的績效目標(biāo)的合理性和明確性為主，對(duì)績效目標(biāo)編制情況給出明確的反饋，促進(jìn)績效目標(biāo)編制水平的提升;同時(shí)，還可對(duì)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績效目標(biāo)的能力和條件進(jìn)行評(píng)估。過程管理以評(píng)價(jià)項(xiàng)目過程可控性為主，應(yīng)根據(jù)各單位科研項(xiàng)目管理規(guī)定設(shè)置。加強(qiáng)項(xiàng)目關(guān)鍵環(huán)節(jié)考核，項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度嚴(yán)重滯后或難以達(dá)到預(yù)期績效目標(biāo)的，及時(shí)予以調(diào)整或取消后續(xù)支持。在實(shí)踐操作過程中，可安排“事中”環(huán)節(jié)的績效監(jiān)控，并通過績效監(jiān)控結(jié)果對(duì)過程管理的評(píng)價(jià)予以支撐。

基于此，設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系如下：

三、地方科研項(xiàng)目績效管理困境

雖在前文對(duì)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)作了建議，但推進(jìn)地方科研項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)工作目前仍存在一些現(xiàn)實(shí)問題。

1.研究成果高度不足，科研成果難以轉(zhuǎn)化

科研項(xiàng)目立項(xiàng)的數(shù)量和級(jí)別是衡量科研能力的直接標(biāo)志[4，但對(duì)于地方科研工作來說，科研項(xiàng)目以基礎(chǔ)研究與應(yīng)用基礎(chǔ)研究類項(xiàng)目居多，技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)類項(xiàng)目和應(yīng)用示范類項(xiàng)目相對(duì)較少。研究成果高度不足和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的局限性，使科研成果市場(chǎng)化能力較弱[5];同時(shí)教研項(xiàng)目獲獎(jiǎng)數(shù)量較少，甚至不存在獲獎(jiǎng)一說。如此，考核最后很可能淪為對(duì)數(shù)量的考核，更體現(xiàn)質(zhì)量、效果的如成果轉(zhuǎn)化情況、可持續(xù)發(fā)展性可能無從考核。

2.存在“掛名”情況的干擾

科研項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，申報(bào)的團(tuán)隊(duì)成員在申請(qǐng)成功后往往因?yàn)榉N種主客觀原因不按照分工進(jìn)行實(shí)質(zhì)性研究，甚至不參與實(shí)質(zhì)性研究，是地方科研項(xiàng)目的普遍現(xiàn)狀。由于此類“掛名”情況參差不齊，績效考核的對(duì)象無法有效界定。同樣的課題研究內(nèi)容，課題組成員數(shù)量增多意味著績效的上升還是下降？若團(tuán)隊(duì)成員僅少部分真正從事研究，對(duì)整體團(tuán)隊(duì)的績效考核未免不合適;但若僅考核項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，在團(tuán)隊(duì)成員真正按照分工共同完成研究工作時(shí)又有失公平。

3.財(cái)務(wù)管理方式的制約

地方科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用普遍采用結(jié)題后報(bào)賬制，即完成研究內(nèi)容，經(jīng)科技部門評(píng)審結(jié)題后，允許按照支持金額到財(cái)務(wù)部門報(bào)賬。由于課題組在結(jié)題之前無法獲得項(xiàng)目資金，因此實(shí)際的資金使用與項(xiàng)目研究過程脫節(jié)。對(duì)于科研管理部門而言，在項(xiàng)目結(jié)題之前撥付資金又無法對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生有效約束，確實(shí)是不得已而為之;對(duì)于課題組而言，課題在研時(shí)無資金支持，何談績效，又何談績效管理。在財(cái)務(wù)管理層面，又容易導(dǎo)致“突擊花錢”的效果，而這恰恰也是預(yù)算績效管理亟待解決的問題。

4.人才培養(yǎng)納入績效難以考核

在地方科研項(xiàng)目的申報(bào)人中，地方高校和醫(yī)院占據(jù)了一定的比例。對(duì)于此類項(xiàng)目，做科研的目的可能更多地落腳于提高教師、醫(yī)師的專業(yè)知識(shí)和技能，進(jìn)而帶來人才培養(yǎng)質(zhì)量的提升。然而，人才培養(yǎng)質(zhì)量的衡量應(yīng)該是一個(gè)系統(tǒng)工作，無論是橫向上衡量指標(biāo)的完整性、科學(xué)性還是縱向上衡量時(shí)間的長度要求，都不是一個(gè)科研項(xiàng)目能夠涵蓋的。故很難制定出與項(xiàng)目研究內(nèi)容、項(xiàng)目資金量相匹配的人才培養(yǎng)質(zhì)量指標(biāo)或效益指標(biāo)。

四、地方科研項(xiàng)目績效管理建議

在確定一個(gè)科學(xué)、可行的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系作為推進(jìn)起點(diǎn)的基礎(chǔ)上，對(duì)地方科研項(xiàng)目績效管理提出如下管理建議：

1.績效管理

績效管理推動(dòng)的首要任務(wù)是在“事前”階段申報(bào)績效目標(biāo)，但科研項(xiàng)目種類繁多，績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的制定尚無成熟理論支持，同時(shí)課題負(fù)責(zé)人績效管理理念建立也需要時(shí)間。建議地方科技部門建立科研項(xiàng)目績效目標(biāo)指標(biāo)庫，對(duì)項(xiàng)目申報(bào)人給出具體、可操作的指標(biāo)建議，同時(shí)明確必設(shè)指標(biāo)，如以論文、著作、調(diào)研報(bào)告為主要成果的，必須設(shè)置相應(yīng)的數(shù)量指標(biāo);如以科技能力創(chuàng)新、助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)為主要目標(biāo)的，必須設(shè)置相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益指標(biāo)。指標(biāo)不求多，但一定要內(nèi)容明確，可考核。

對(duì)于周期長的項(xiàng)目，引入“事中”監(jiān)控機(jī)制，做實(shí)項(xiàng)目研究過程的同時(shí)，為“事后”績效評(píng)價(jià)過程管理指標(biāo)評(píng)價(jià)提供依據(jù)。

強(qiáng)調(diào)“事后”績效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用?？冃гu(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)作為項(xiàng)目調(diào)整、后續(xù)支持的重要依據(jù)，以及相關(guān)研發(fā)、管理人員和項(xiàng)目承擔(dān)單位、項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)業(yè)績考核的參考依據(jù)。對(duì)績效評(píng)價(jià)優(yōu)秀的，在后續(xù)項(xiàng)目支持、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等工作中給予傾斜。在評(píng)定職稱、制定收入分配制度等工作中，應(yīng)更加注重科研項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)結(jié)果，不得簡單計(jì)算獲得科研項(xiàng)目的數(shù)量和經(jīng)費(fèi)規(guī)模。

2.預(yù)算管理

將項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)嵌入信息化管理平臺(tái)[4]，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可隨時(shí)查看項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況和實(shí)施額度，體現(xiàn)出對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的可支配性。項(xiàng)目研究過程中，可根據(jù)需要，在預(yù)先申報(bào)的范圍內(nèi)、在項(xiàng)目批復(fù)的額度內(nèi)報(bào)賬，切實(shí)將資金支持與項(xiàng)目研究過程結(jié)合起來，為發(fā)揮資金的績效提供可行性。

若項(xiàng)目研究未達(dá)預(yù)期或進(jìn)度滯后，同時(shí)資金使用率低又無正當(dāng)理由的，應(yīng)根據(jù)新《預(yù)算法》精神，對(duì)項(xiàng)目資金予以收回并統(tǒng)籌安排?？冃гu(píng)價(jià)的目的在于通過評(píng)價(jià)過程及結(jié)果應(yīng)用，提升項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的績效意識(shí)，進(jìn)而提高科研項(xiàng)目的績效水平。本質(zhì)上績效管理仍是預(yù)算管理的組成部分，若能通過預(yù)算管理盤活資金，提升資金的使用效率，不失為提高績效的直接手段。

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Abstract： With the promotion of the comprehensive implementation of budget performance management in China， relevant departments have put forward specific requirements for the performance evaluation of scientific research projects. However， the theoretical construction of scientific research project performance management is not yet mature. Most researches focus on reward and punishment methods， fund use and fund supervision， and researchers awareness of performance management has not yet been established. From the perspective of local scientific research project management， this paper analyzes the dilemma of scientific research project performance management in combination with the actual situation， and puts forward specific suggestions on the design of performance evaluation index system.

Key words： ?Local scientific research projects， Performance evaluation index system， Budget management