美國(guó)城市垃圾管理的跨區(qū)域關(guān)聯(lián)

張凱成

摘 要 跨區(qū)域關(guān)聯(lián)是美國(guó)城市垃圾管理的重要維度。在美國(guó)聯(lián)邦制下，城市相對(duì)自主地管理區(qū)域內(nèi)垃圾收集和處理等衛(wèi)生問題。與此同時(shí)，城市垃圾管理與諸多跨區(qū)域因素相互影響。20世紀(jì)上半葉，紐約市先后采用垃圾填埋、壓制、焚燒等方法處理城市垃圾。這些舉措看似地方政府的自主決策，實(shí)則受到歐洲舶來技術(shù)的形塑。海洋傾倒垃圾引發(fā)的紐約市與新澤西州的爭(zhēng)端改變了紐約市處理垃圾的路徑選擇。第二次世界大戰(zhàn)導(dǎo)致的人力和物力短缺，迫使紐約收縮衛(wèi)生服務(wù)，提高垃圾回收利用率。紐約市在20世紀(jì)上半葉管理城市垃圾的實(shí)踐表明，城市垃圾管理不僅是地方事務(wù)，更應(yīng)置于區(qū)域乃至全球網(wǎng)絡(luò)中考察。

關(guān)鍵詞 城市垃圾管理，跨區(qū)域關(guān)聯(lián)，紐約市

中圖分類號(hào) K712 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0457-6241（2020）10-0048-07

在美國(guó)聯(lián)邦制度下，雖然城市和州、聯(lián)邦政府的關(guān)系歷經(jīng)演變，但是城市在衛(wèi)生管理中擁有相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)。1881年，紐約市警察局街道清掃處（Street Cleaning Bureau）獨(dú)立出來，成為街道清掃局（Street Cleaning Department），1929年更名為衛(wèi)生局（Department of Sanitation），負(fù)責(zé)本市的垃圾管理。美國(guó)其他城市的做法與此類似。收集居民生活垃圾、清掃街道、處理城市固體廢棄物，這是非常典型的地方政府職責(zé)。然而，人口向城市集中和人們消費(fèi)方式的改變導(dǎo)致垃圾數(shù)量劇增，人們很難在城市地理范圍內(nèi)處理本地垃圾。同時(shí)，全球化為垃圾處理技術(shù)的跨區(qū)域傳播創(chuàng)造了條件，并使城市事務(wù)愈來愈多地受到跨區(qū)域因素的影響。由此，垃圾管理跨越城市邊界，發(fā)生跨區(qū)域乃至全球性的關(guān)聯(lián)。在這種關(guān)聯(lián)中，城市既是施加影響者，同時(shí)也深受外部世界塑造。作為一座全球城市，紐約為理解城市衛(wèi)生管理的這一維度提供了切入點(diǎn)。

美國(guó)學(xué)術(shù)界從城市史視角對(duì)垃圾管理問題進(jìn)行了深入探討，涉及政治博弈、政策演變、技術(shù)革新乃至觀念變遷等方面。①但是，現(xiàn)有研究多聚焦美國(guó)城市自身變革，雖有不同城市間的對(duì)比研究，但對(duì)城市垃圾管理的跨區(qū)域關(guān)聯(lián)未予重視。相比之下，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)城市史中的衛(wèi)生管理問題研究較少，對(duì)其跨區(qū)域關(guān)聯(lián)亦不強(qiáng)調(diào)。②本文試圖以時(shí)間為序，以跨區(qū)域聯(lián)系的視角，考察20世紀(jì)上半葉紐約市垃圾管理，勾勒美國(guó)城市衛(wèi)生管理的跨區(qū)域關(guān)聯(lián)，豐富美國(guó)城市史的敘述。

一、國(guó)際技術(shù)流播塑造紐約垃圾處理方式

前工業(yè)時(shí)代的城市就已開始較為系統(tǒng)地管理固體垃圾，但垃圾處理有鮮明的地方性，難以產(chǎn)生跨區(qū)域或全球性的影響，也極少受到其他地區(qū)影響。工業(yè)革命以來，工業(yè)化和城市化為城市垃圾管理帶來挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)村地區(qū)和海外的移民迅速充實(shí)著紐約，也使城市垃圾量大增。1913年紐約市清掃出去的垃圾約為269萬立方米，①1925年猛增到約1146萬立方米，并持續(xù)增長(zhǎng)。②若不及時(shí)運(yùn)出城市，未經(jīng)處理的垃圾不僅有礙觀感，還吸引蚊蟲，傳播疾病，威脅居民健康。

面對(duì)垃圾問題，很多美國(guó)城市延續(xù)前工業(yè)社會(huì)的做法，向開放水域和空地傾倒或填埋垃圾。紐約市各區(qū)均有垃圾場(chǎng)，被傾倒的垃圾占城市收集垃圾的大部分?，F(xiàn)在曼哈頓、布朗克斯、布魯克林和皇后區(qū)總面積的20%建立在往日的垃圾填埋地上。③垃圾造地比土壤造地成本更低，在一定時(shí)期內(nèi)滿足了城市擴(kuò)張的需要。但是，快速增長(zhǎng)的城市人口和衛(wèi)生觀念的進(jìn)步，對(duì)城市衛(wèi)生提出了更高要求。1890年，美國(guó)城市人口僅占總?cè)丝诘?.1%，到1920年躍升為51%，城市人口首次超過農(nóng)村。④城市擴(kuò)張使本來遠(yuǎn)離城市的垃圾填埋場(chǎng)迫近城市邊界，甚至被囊括進(jìn)城市范圍。傾倒垃圾帶來的衛(wèi)生問題不再遠(yuǎn)離人們的視野，成為亟待解決的問題。此外，城市傾倒垃圾阻塞水道，影響通航。1899年，國(guó)會(huì)通過《河流和港口法》（Rivers and Harbors Appropriation Act of 1899），禁止未經(jīng)陸軍工程兵團(tuán)的允許向有船只通行的河中傾倒垃圾。⑤

與此同時(shí)，眾多歐洲城市開始嘗試?yán)贌l(fā)電和壓制濕垃圾。在垃圾再利用帶來的經(jīng)濟(jì)效益和進(jìn)步主義時(shí)期資源保護(hù)運(yùn)動(dòng)的共同作用下，美國(guó)城市開始嘗試填埋和傾倒以外的垃圾處理方式。

垃圾焚燒爐是歐洲城市的一項(xiàng)重要發(fā)明。實(shí)際上，不管是歐洲還是美國(guó)城市，以家庭為單位焚燒垃圾的實(shí)踐早已存在。這種垃圾焚燒靈活性較強(qiáng)，但因設(shè)備簡(jiǎn)陋，處理垃圾的能力有限。第一次城市規(guī)模的有計(jì)劃的垃圾焚燒開始于1874年的英國(guó)諾丁漢。不含濕垃圾的那些干垃圾被投入一個(gè)燃燒爐中焚燒，產(chǎn)生蒸汽用于發(fā)電，供給路燈照明和有軌電車等城市基礎(chǔ)設(shè)施。更重要的是，火被作為一種凈化器，消滅可能損害健康的病毒。到1912年，英國(guó)已有不少于338個(gè)垃圾焚燒爐，其中超過80個(gè)在為當(dāng)?shù)匕l(fā)電。⑥

英國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)被美國(guó)仿效。1885年，美軍中尉雷利（H. J. Reilly）在紐約市總督島建設(shè)了美國(guó)首座垃圾焚燒爐。西弗吉尼亞州威靈市、賓夕法尼亞州阿勒格尼市、愛荷華州得梅因等多座城市緊隨其后，在1886—1887年建設(shè)多座垃圾焚燒爐。⑦1905年，紐約市建成可以發(fā)電的垃圾焚燒爐，給威廉斯伯格大橋供電照明。到1937年，紐約市共建設(shè)了21座垃圾焚燒廠。⑧

不過，在19世紀(jì)末到20世紀(jì)初的20余年時(shí)間里，垃圾焚燒在美國(guó)城市中并未取得太多成果。有學(xué)者將這一現(xiàn)象歸因于英美兩國(guó)城市垃圾構(gòu)成不同。與英國(guó)相比，美國(guó)城市垃圾含水量多，需要汽油等燃料助燃，增加了焚燒成本且存在不充分燃燒和煙塵等問題。⑨此外，從經(jīng)濟(jì)效益來講，北美資源豐富，有眾多成本低廉的燃料可用以發(fā)電，焚燒垃圾發(fā)電并非最優(yōu)選擇。20世紀(jì)初，北美洲只有兩座城市從焚燒垃圾的實(shí)踐中獲得經(jīng)濟(jì)收益。⑩到1909年，美國(guó)建成的180座垃圾焚燒發(fā)電裝置中，有102座被關(guān)閉。到1925年，紐約市只有約1/4的垃圾被焚燒處理。傾倒和填埋仍是紐約處理城市垃圾的主要方式。

與焚燒相比，壓制更適合處理濕垃圾。所謂壓制，即通過一系列工序去除其他垃圾和水分，提取油脂和可以作為肥料的動(dòng)植物成分出售，以抵消運(yùn)輸和處理垃圾的成本。19世紀(jì)后期，奧地利維也納市成功進(jìn)行垃圾壓制實(shí)驗(yàn)。1886年5月，弗雷斯克曼（H. A. Fleischman）將該方案引入紐約州布法羅市，并在該市成立公司壓制濕垃圾獲利。①

隨后，這種模式被應(yīng)用到波士頓和紐約等城市。1896年4月，紐約衛(wèi)生（垃圾）利用公司（New York Sanitary Utilization Co.）在多家參與競(jìng)標(biāo)的公司中脫穎而出，中標(biāo)處理紐約市濕垃圾。隨后在該市巴倫島建廠運(yùn)營(yíng)。②巴倫島垃圾壓制廠是當(dāng)時(shí)世界上規(guī)模最大的垃圾壓制廠。直到1906年起火損毀，該廠一直是處理紐約市濕垃圾的重要設(shè)施。

到1919年，紐約市壓制垃圾的實(shí)踐基本宣告失敗。從1896年到1918年，紐約市曾三次與垃圾壓制公司簽訂合同，但履行合同的效果并不能令人滿意。③自1896年建立以來，巴倫島垃圾壓制廠堆積垃圾散發(fā)的惡臭和處理垃圾過程中排放的廢氣招致附近社區(qū)持續(xù)不滿。此后該廠起火損毀，不僅將產(chǎn)品付之一炬，而且損毀了生產(chǎn)設(shè)備，破壞了垃圾處理能力。這使紐約的衛(wèi)生部門十分被動(dòng)，街道清掃局副局長(zhǎng)吉布森在火災(zāi)后表示，城市將考慮向海洋傾倒垃圾，彌補(bǔ)由此導(dǎo)致的垃圾處理能力損失。④

位于斯塔滕島的另一座垃圾壓制廠面臨著相似的問題。壓制廠產(chǎn)生的臭氣招致附近居民不滿，要求市長(zhǎng)關(guān)閉垃圾壓制廠。一時(shí)間，垃圾壓制引發(fā)的環(huán)境問題竟成為市長(zhǎng)競(jìng)選的重要議題。市長(zhǎng)候選人海蘭在1917年承諾當(dāng)選后的第一件事就是要關(guān)停該壓制廠。⑤雖幾經(jīng)波折，但在多方努力下，州衛(wèi)生署于1918年10月關(guān)閉了位于斯塔滕島的這處垃圾壓制廠。⑥

這兩座壓制廠的失敗反映了美國(guó)城市壓制垃圾的普遍困境。首先，私營(yíng)企業(yè)的主要目標(biāo)是獲取利潤(rùn)，改善城市環(huán)境并非這些公司壓制垃圾時(shí)的首要考量。從城市中運(yùn)進(jìn)處理廠但尚未進(jìn)入處理程序的那些垃圾腐敗變質(zhì)，惡化環(huán)境。壓制過程產(chǎn)生的廢氣和廢水不經(jīng)處理直接排入大氣和毗鄰水域，影響居民生活。為減少運(yùn)營(yíng)成本，企業(yè)對(duì)這些問題的關(guān)注極為有限。而為了及時(shí)將這些易腐爛的垃圾清理出城市，城市政府對(duì)此亦多報(bào)以寬容態(tài)度。其次，實(shí)踐證明，壓制垃圾的經(jīng)濟(jì)效益并不樂觀。壓制廠期待出售產(chǎn)品獲得利潤(rùn)，不惜每年向城市繳納費(fèi)用，爭(zhēng)取垃圾處理權(quán)限，還要負(fù)擔(dān)垃圾運(yùn)輸、人工和機(jī)械運(yùn)營(yíng)等成本。居民生活垃圾的成分和油脂、肥料產(chǎn)品的價(jià)格變動(dòng)亦是一項(xiàng)重要挑戰(zhàn)。最后，垃圾壓制廠爆炸和起火的概率非常高。壓制后的干燥殘?jiān)吞厥馊軇┑恼羝际且兹嘉?，一旦操作不?dāng)極易起火。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)40多家垃圾壓制廠都曾發(fā)生過起火或爆炸事故。⑦本已利潤(rùn)微薄的企業(yè)，一旦發(fā)生事故便很難再投入足夠資金恢復(fù)生產(chǎn)。

二、州際爭(zhēng)端結(jié)束紐約海洋傾倒垃圾實(shí)踐

焚燒和壓制垃圾實(shí)踐失敗，迫使紐約重回海洋傾倒。紐約向海中傾倒垃圾早已有之，在與其他行政區(qū)合并之前，“老紐約”除了回收利用部分肥油和骨頭之外，把大部分垃圾都倒入海洋。垃圾漂回新澤西和長(zhǎng)島的海岸，引起嚴(yán)重不滿，紐約這才被迫嘗試用其他方法處理城市垃圾。⑧在恢復(fù)垃圾處理能力之前，重新向海中傾倒垃圾似乎成為唯一選擇。

1918年6月，在征得港口監(jiān)察官（Supervisor of the Harbor）許可后，紐約市街道清掃局局長(zhǎng)麥克斯特雷（McStay）簽署命令，準(zhǔn)許停泊在湖島和斯塔滕島沿岸的15艘滿載生活垃圾的船只前往大西洋傾倒。⑨在此后逾15年時(shí)間里，紐約重新依賴海洋傾倒處理部分城市垃圾。其中，1924年至1929年的6年間，紐約平均每年傾倒垃圾約102萬立方米。在此期間，除非遇極端特殊天氣，紐約每天都向海洋傾倒垃圾。①

紐約市的困境和解決方案隨即產(chǎn)生了超越城市范圍的影響。為了調(diào)查向大西洋傾倒垃圾對(duì)沿海地區(qū)產(chǎn)生的影響，紐約市曾進(jìn)行一項(xiàng)漂流瓶試驗(yàn)。紐約市預(yù)算和撥款委員會(huì)（the Board of Estimate and Apportionment）首席工程師亞瑟·塔特爾（Arthur S. Tuttle）在1926年夏季向海中投放7433只裝有寄還信息的漂流瓶。這些瓶子在不同日期的不同水文條件下分3次投放，投放點(diǎn)位于蘇格蘭燈船20英里外，即城市傾倒垃圾的地點(diǎn)。到1927年6月底，共收回2419只瓶子（見表1）。

對(duì)于這樣的實(shí)驗(yàn)結(jié)果，塔特爾為紐約市辯護(hù)：“這次實(shí)驗(yàn)的結(jié)果表明，紐約港以外海域的漂浮物向著大海而非陸地方向運(yùn)動(dòng)……傾倒進(jìn)大海的垃圾不會(huì)無限期漂流，（傾倒的垃圾）會(huì)浸水并在到達(dá)海岸前沉沒。”②然而，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，紐約市向海上傾倒垃圾影響范圍非常廣，幾乎遍及北部美國(guó)東海岸，甚至對(duì)愛爾蘭產(chǎn)生影響。雖然到1927年6月收回的瓶子只占投放總數(shù)約32.5%，這并不能表明其他瓶子全部漂流在海上。即便瓶子（垃圾）全部流入大海，對(duì)傾倒者來說也只是眼不見為凈，僅把城市中的污染轉(zhuǎn)移到了城市以外的“自然”。

在傾倒垃圾問題上，紐約市政當(dāng)局的首要考慮是預(yù)算問題。垃圾運(yùn)輸船到達(dá)指定海域后，打開側(cè)門傾倒垃圾。其中包括濕垃圾、街道清掃物和其他垃圾，部分直接沉入海底，但是更多垃圾漂浮在海面上，有時(shí)綿延超過6英里。這些垃圾流向何處，只能聽?wèi){風(fēng)和海水的流向。將垃圾運(yùn)到距離海岸更遠(yuǎn)的海面上傾倒能大大減少垃圾漂回海岸線的幾率。但是遠(yuǎn)距離運(yùn)輸必然增加城市經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。1918年開始向海洋傾倒垃圾后不久，紐約市長(zhǎng)請(qǐng)求港口監(jiān)察官授權(quán)縮短傾倒垃圾的運(yùn)輸距離，被后者拒絕。③

紐約是否私自縮短運(yùn)輸距離不得而知，但其垃圾傾倒行為確實(shí)對(duì)新澤西州影響很大。新澤西州東鄰大西洋，其海岸線南至大西洋高地，北到開普梅。其中，從大西洋高地到天堂沙灘約50英里的海岸線上遍布城市，因其良好的自然條件成為全美著名的休閑娛樂區(qū)，吸引大量游客和定居者。但是，每逢東風(fēng)或東北風(fēng)，紐約市丟棄的垃圾就漂浮到新澤西海岸。沙灘上可見的垃圾包括腐爛的蔬菜水果、黏且發(fā)臭的油狀液體、大量電燈泡和碎玻璃、動(dòng)物尸體、木頭廢紙等。④這些垃圾帶來惡臭和不好的觀感，嚴(yán)重?fù)p害新澤西海岸的休閑和漁業(yè)價(jià)值。為此，新澤西各處沙灘雇傭?qū)Ｈ饲謇砝ㄙM(fèi)不菲。

面對(duì)被污染的海岸線，新澤西州曾多次向紐約州和紐約市表達(dá)抗議。新澤西州認(rèn)為，向海洋傾倒垃圾是一種過時(shí)的垃圾處理方式，僅限于應(yīng)對(duì)緊急情況，但是紐約市出現(xiàn)緊急情況后沒有采取措施重建垃圾處理能力，而是依賴海洋傾倒作為替代方式。憤怒的官員寫道：“如果洛卡韋、長(zhǎng)灘和洛布蘭奇的居民把垃圾運(yùn)往紐約，倒在第42街，紐約市民將進(jìn)行多么激烈的反抗可想而知?！雹葑罡叻ㄔ旱恼{(diào)查證實(shí)，“傾倒垃圾帶來的水體和沙灘污染導(dǎo)致游客、城市居民、城市政府和市民團(tuán)體經(jīng)常性的投訴……這些不同形式的投訴和招致投訴的現(xiàn)實(shí)情況經(jīng)常引起紐約市注意，包括其市長(zhǎng)和其他工作人員”。⑥

從1922年到1929年，多任新澤西州長(zhǎng)都試圖制止紐約向海中傾倒垃圾，改善海岸線狀況。這一議題甚至成為新澤西兩黨在州長(zhǎng)競(jìng)選中的重要政治承諾。①盡管如此，紐約市仍然無意停止這一“臨時(shí)性”舉措。1929年5月，新澤西州不得已把紐約市告上法庭。1931年12月，最高法院作出判決，紐約市必須在1933年6月1日前建設(shè)垃圾焚燒廠，恢復(fù)垃圾處理能力，停止向海中傾倒城市垃圾。②

雖有諸多不情愿，③但最高法的判決必須遵行。1932年，紐約市預(yù)算和撥款委員會(huì)授權(quán)衛(wèi)生局外包兩項(xiàng)垃圾焚燒廠建設(shè)項(xiàng)目，并確定兩家焚燒廠的選址。④1934年6月，兩座焚燒廠投入使用，每座焚燒廠每天可處理750噸城市垃圾。同年7月，另有2座焚燒廠投入使用。⑤紐約市逐漸減少并停止向海洋傾倒垃圾。

新澤西訴訟案改變了紐約市處理固體垃圾的方式。紐約停止向海洋傾倒城市垃圾，轉(zhuǎn)而依靠垃圾焚燒和陸地上的填埋場(chǎng)。即便在經(jīng)濟(jì)危機(jī)和第二次世界大戰(zhàn)中垃圾焚燒廠使用率有所下降，紐約市也未重新向海洋傾倒城市垃圾。歷史不容假設(shè)，但是沒有新澤西州的持續(xù)抗議，紐約能否在短時(shí)間內(nèi)停止向海洋傾倒垃圾？從1931年判決之前紐約市的表現(xiàn)來看，答案似乎是否定的。在這之前，沒有跡象表明紐約市正在籌備建設(shè)垃圾焚燒廠或開拓填埋場(chǎng)彌補(bǔ)不足的垃圾處理能力。作為一個(gè)地方性的衛(wèi)生管理單位，紐約市的政策影響明顯超出了城市邊界，同時(shí)也受到跨區(qū)域因素的深刻形塑。

三、戰(zhàn)時(shí)物資和人員短缺制約紐約垃圾管理

國(guó)際局勢(shì)不僅作用于國(guó)家層面，其影響亦深入地方事務(wù)。面對(duì)歐亞大陸爆發(fā)的大戰(zhàn)，美國(guó)加緊戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員和準(zhǔn)備，參戰(zhàn)后改組成立戰(zhàn)爭(zhēng)生產(chǎn)委員會(huì)（War Production Board），指導(dǎo)戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)和物資分配。為配合聯(lián)邦政策，各州也紛紛成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，動(dòng)員公眾備戰(zhàn)。戰(zhàn)爭(zhēng)引發(fā)的反應(yīng)層層傳導(dǎo)，影響城市和縣等地方社區(qū)。把視野拉回美國(guó)國(guó)內(nèi)，深入戰(zhàn)時(shí)城市衛(wèi)生管理，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)戰(zhàn)爭(zhēng)在“和平無戰(zhàn)事”的地方也留下了濃墨重彩。

勞動(dòng)力短缺是戰(zhàn)時(shí)美國(guó)城市衛(wèi)生管理面臨的重要問題。大量男性勞動(dòng)力被征調(diào)從事軍事服務(wù)，導(dǎo)致后方衛(wèi)生管理勞動(dòng)力不足。根據(jù)一份內(nèi)部報(bào)告，到1943年，紐約市衛(wèi)生局雇員中有990人參軍入伍，另有377人在戰(zhàn)爭(zhēng)期間辭職。⑥戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致該部門1.3萬名員工被削減12%。⑦這迫使紐約市削減城市垃圾收集服務(wù)。1943年1月2日，紐約市衛(wèi)生局長(zhǎng)加里（W. Garey）宣布，由于人力資源短缺等原因，城市外圍地區(qū)的垃圾收集服務(wù)要進(jìn)行削減，從每周6次減少為每周3次。如果有更多人離開這個(gè)部門，減少垃圾收集頻率的地區(qū)將會(huì)擴(kuò)展。⑧

雪上加霜的是，戰(zhàn)時(shí)衛(wèi)生局常常承擔(dān)許多額外任務(wù)。從美國(guó)參戰(zhàn)時(shí)起，該部門就幫助收集廢料，緩解戰(zhàn)時(shí)物資緊張，清理軍工廠中的廢棄物，疏通軍用通道。這些額外任務(wù)直接服務(wù)于國(guó)家的戰(zhàn)爭(zhēng)努力，卻加重了紐約市衛(wèi)生局勞動(dòng)力不足的困境。1943年11月，為了保障軍用路線通暢，紐約市政府與軍隊(duì)合作組織人力掃雪。⑨但是紐約市衛(wèi)生局勞動(dòng)力嚴(yán)重短缺，預(yù)計(jì)此項(xiàng)任務(wù)總共需要2.3萬人，只有327人志愿報(bào)名，算上衛(wèi)生局現(xiàn)有雇員，仍有很大缺口。11月22日，熱心市民給拉瓜迪亞市長(zhǎng)寫信，建議呼吁女性參與掃雪。該市民熱情高漲“我們不需要漂亮的制服，只要一點(diǎn)溫暖的舊衣服……同意吧，市長(zhǎng)先生。只要城市需要，女人們會(huì)在第一時(shí)間做好準(zhǔn)備并開始志愿服務(wù)”。⑩11月23日，有人甚至建議動(dòng)用空襲管理員（Air Raid Wardens）組織社區(qū)居民掃雪。當(dāng)然，清掃積雪疏通道路只是突發(fā)事件，是戰(zhàn)時(shí)美國(guó)城市衛(wèi)生管理中勞動(dòng)力緊張的極端例證。但是，世界性的戰(zhàn)爭(zhēng)沖突以及全國(guó)性的戰(zhàn)爭(zhēng)努力對(duì)地方政府衛(wèi)生管理的影響卻顯而易見。

勞動(dòng)力短缺引發(fā)連鎖反應(yīng)，在城市中催生出新的技術(shù)設(shè)想。垃圾收集不規(guī)律使城市居民飽受困擾，紐約州斯科內(nèi)克塔迪市美國(guó)機(jī)械工程師協(xié)會(huì)（American Society of Mechanical Engineers at Schenectady， N.Y.）成員莫里斯·科恩（Morris M. Cohn）設(shè)想在城市街道地下安裝風(fēng)動(dòng)管道，將固體廢棄物吸入焚燒爐，為城市提供能源。這樣，可以避免因勞動(dòng)力短缺等因素讓城市居民遭受垃圾堆積的危害。①二戰(zhàn)期間，機(jī)械工程師協(xié)會(huì)的成員提出這一設(shè)想乃是空穴來風(fēng)，必有其因。國(guó)際性戰(zhàn)爭(zhēng)沖突導(dǎo)致的勞動(dòng)力短缺是催生這一技術(shù)設(shè)想的重要因素。國(guó)際局勢(shì)經(jīng)過層層傳導(dǎo)，在城市衛(wèi)生管理的思路上留下印記。

戰(zhàn)時(shí)物資短缺也深刻影響紐約市的垃圾管理。在參戰(zhàn)前，美國(guó)就針對(duì)物資短缺問題開始戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員工作，包括節(jié)省汽油、鋁、廢紙等重要資源。紐約州曾印發(fā)小冊(cè)子，呼吁人們“4加侖汽油當(dāng)做5加侖來用，為山姆大叔節(jié)省汽油”。②日本偷襲珍珠港后，美軍對(duì)汽油的需求急劇上升，隨即美國(guó)全國(guó)實(shí)行汽油配給制。1943年6月，紐約市關(guān)閉近100盞交通信號(hào)燈，縮短其他1200盞信號(hào)燈的開放時(shí)間，以節(jié)省能源。③此外，作為重要戰(zhàn)略物資，橡膠也十分短缺。1942年，日軍攻占荷屬東印度群島，美國(guó)損失了98%的橡膠供應(yīng)，當(dāng)時(shí)的橡膠儲(chǔ)備僅夠1年民用。④身處資本主義全球經(jīng)濟(jì)體系中，美國(guó)在戰(zhàn)前受益于與外部世界的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)，從世界各地獲得本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的原材料乃至人力和技術(shù)。而戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期卻深受困擾，戰(zhàn)火切斷了部分關(guān)聯(lián)，這種隔絕的影響深入美國(guó)社會(huì)的每個(gè)角落。

雖然紐約市并非戰(zhàn)場(chǎng)前線，但是戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致的物資短缺對(duì)這個(gè)大后方城市的衛(wèi)生管理產(chǎn)生了深刻影響。主要表現(xiàn)在垃圾收集和處理兩個(gè)環(huán)節(jié)。

一是削弱城市收集垃圾的能力。到20世紀(jì)20年代，機(jī)動(dòng)車基本取代了馬車，成為紐約收集和傾倒垃圾的主要運(yùn)輸工具。⑤美國(guó)參戰(zhàn)后，汽油和橡膠輪胎短缺導(dǎo)致紐約市衛(wèi)生局從1943年開始削減城市外圍地區(qū)的垃圾收集頻率。此外，鋼材和施工設(shè)備成為紐約市衛(wèi)生局建設(shè)垃圾處理設(shè)施時(shí)的短板。⑥更有甚者，拉瓜迪亞市長(zhǎng)在1943年11月14日的星期日廣播中向市民呼吁，“很難承包到除雪用的卡車。我呼吁所有擁有卡車的人，不管是不是商用卡車，來幫助城市渡過難關(guān)”。⑦與紐約面臨同樣困境，其他美國(guó)城市垃圾管理也深受戰(zhàn)爭(zhēng)影響，被迫減少收集垃圾的頻率，集中使用城市汽車，避免不必要的警車巡邏和關(guān)閉部分路燈，以節(jié)約物資。⑧