制度執(zhí)行難的破解之道

祁凡驊

制度的執(zhí)行力決定制度的效能。新中國70多年的治理實踐，改革開放40多年的探索，尤其是黨的十八大以來的改革深化，中國特色的治理體系基本定型，各項制度逐漸趨向成熟。黨的十九屆四中全會描繪出了未來30年國家治理發(fā)展的制度藍圖。接下來的核心任務(wù)就是，將四中全會提出的各項制度安排高效執(zhí)行、深入貫徹落實。但治理實踐中所出現(xiàn)的政策變形、制度走樣等執(zhí)行弱化現(xiàn)象，使我們不得不投入更多的精力來破解制度執(zhí)行的難題，改進制度的執(zhí)行。

打破制度彈性執(zhí)行的文化假設(shè)，構(gòu)建有利于制度執(zhí)行的團隊文化

組織文化之父埃德加·沙因認為，團隊文化是團隊在解決外部適應(yīng)、內(nèi)部整合問題的過程中所習(xí)得的、共享的一套基本假設(shè)、模式。換言之，文化是團隊成員對外部環(huán)境的假設(shè)，是一套行為選擇模式。當假定其他人是言行一致、積極擔(dān)當作為時，自己就會和其他人保持一致，選擇真誠、行動、擔(dān)當。反之，當假定周圍人都是說一套做一套，遇事推諉，逃避責(zé)任時，自己也會選擇多一事不如少一事。理解了團隊文化的內(nèi)涵，我們也就明白了團隊文化在管理和執(zhí)行中的作用。文化看起來軟，但是卻有硬作用，直接過濾了人們的觀念、決定了人們的認知偏差。

當前所面臨的制度執(zhí)行弱化，根本原因在于文化。中國幾千年農(nóng)耕社會所形成的“差序格局”，人際關(guān)系中血緣因素、地緣因素起了決定性作用。社會格局是以個人為中心波紋般向外逐漸推廣開來。由于人情在彼此關(guān)系處理中占據(jù)重要影響，制度在人情面前就變得彈性了。制度執(zhí)行的程度也因人情濃淡而有所差異。此外，改革開放的過程同時也是鼓勵突破不合理的舊制度的過程。過去，敢于突破舊制度束縛、大膽嘗試的干部被推崇為變革型的領(lǐng)導(dǎo)。幾十年下來，突破制度放手大干，慢慢沉淀為文化元素。人情因素加上改革提倡就形成了制度彈性執(zhí)行的文化假設(shè)，制度執(zhí)行弱化的文化氛圍也逐漸蔓延彌漫。

國家治理行至今日，主要領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度體系基本形成，符合當前發(fā)展的新制度需要的是遵守、執(zhí)行、落實。彈性執(zhí)行制度的文化必須扭轉(zhuǎn)。同時，現(xiàn)代國家治理的權(quán)威基礎(chǔ)，已經(jīng)由傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威轉(zhuǎn)為理性合法的權(quán)威。傳統(tǒng)性權(quán)威的正當性基礎(chǔ)是長期形成的傳統(tǒng)風(fēng)俗、習(xí)慣;魅力型權(quán)威的正當性基礎(chǔ)是個人的非凡個性、感召力，具有反傳統(tǒng)、非理性的特征;理性合法權(quán)威的正當性基礎(chǔ)是法律和制度的認可，以理性為原則。因此，現(xiàn)代社會的領(lǐng)導(dǎo)者，越是遵循制度，其權(quán)威越高。制度弱執(zhí)行的文化將損害領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威，不利于治理目標的達成。

領(lǐng)導(dǎo)者必須戮力構(gòu)建有利于制度執(zhí)行的團隊文化。埃德加·沙因說：“領(lǐng)導(dǎo)者如果不知道該如何管理文化的話，就會淪為文化的犧牲品?！蹦敲?，如何構(gòu)建和管理文化呢？

第一，行動勝于思考。思考再縝密，沒有行動就沒有結(jié)果。將行動的基因注入文化，推崇實干者，在干中改進，在干中學(xué)習(xí)。每一位領(lǐng)導(dǎo)干部都應(yīng)將四中全會的精神融入自己的部門工作，融入自己的業(yè)務(wù)。不能只談體會，不做行動。

第二，獎勵與績效掛鉤。假如干好干壞一個樣，團隊中的執(zhí)行自然動力不足。具體管理中，領(lǐng)導(dǎo)者必須明確區(qū)分干得好與壞，對干得出色者、業(yè)績優(yōu)秀者給予明確的激勵。無論物質(zhì)的激勵還是精神的激勵，都必須與干得好壞掛鉤，以此形成行為的誘導(dǎo)和強化。

第三，塑造執(zhí)行的軟件。領(lǐng)導(dǎo)者與下屬之間、同事之間應(yīng)形成坦誠溝通的習(xí)慣。敢于面對真實的問題，尋找行之有效的解決方案。與之相反的是，報喜不報憂，一團和氣，批判性思維被扼殺，制度執(zhí)行成空談。

第四，身體力行垂范下屬。領(lǐng)導(dǎo)者的行動勝于領(lǐng)導(dǎo)者的千言萬語。領(lǐng)導(dǎo)嘴上說得頭頭是道，行動軟綿遲緩，下屬必然也只作表面文章。領(lǐng)導(dǎo)者率先實干，堅持結(jié)果導(dǎo)向，下屬自然追隨效仿，追求業(yè)績導(dǎo)向。需要指出的是，文化的厚植需要耐心。文化的進化不是朝夕之功，需要持續(xù)的堅持，才能產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性的變化，內(nèi)化為行為習(xí)慣，轉(zhuǎn)化為文化基因。

注重制度執(zhí)行，建立科學(xué)的制度執(zhí)行跟進機制

注重制度執(zhí)行是我黨的治理傳統(tǒng)。鄧小平同志在黨的十一屆三中全會上鄭重地提出：“健全社會主義法制”，“使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威”，并確立了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的法制建設(shè)“十六字方針”。習(xí)近平總書記強調(diào)，制度的生命力在于執(zhí)行。要強化制度執(zhí)行力，加強制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。強化制度的執(zhí)行力，需要各級領(lǐng)導(dǎo)干部在積極傳承、發(fā)揚制度執(zhí)行的治理傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，建立科學(xué)的制度執(zhí)行跟進機制。

第一，基層領(lǐng)導(dǎo)需要對自己主管的業(yè)務(wù)了如指掌，了解每一位干部，進而提出個性化的管理措施。中高層領(lǐng)導(dǎo)者，應(yīng)投入足夠的精力進行調(diào)查研究，細化調(diào)研任務(wù)，設(shè)計具有穿透力、深層次的問題，不可迷惑于基層的模擬場景，不識廬山真面目。

第二，決策要始終以實事為基礎(chǔ)。一切以客觀事實為基礎(chǔ)，是決策正確的前提。實事求是的作風(fēng)從黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體傳承至今，成為各級黨校的校訓(xùn)，旨在培養(yǎng)各級領(lǐng)導(dǎo)干部以事實為基礎(chǔ)的工作習(xí)慣和方法。脫離了客觀事實，所有的政策與執(zhí)行都將成為空中樓閣。在近幾年的環(huán)境治理過程中，一些地區(qū)出現(xiàn)拆農(nóng)民的炕、封農(nóng)民的灶等事件，都是背離實事求是的執(zhí)行。

第三，要明確目標和優(yōu)先順序。黨的十九屆四中全會提出，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標是，到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效;到2035年，各方面制度更加完善，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;到新中國成立一百年時，全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)。為了實現(xiàn)這一宏觀的戰(zhàn)略目標，每個地區(qū)、每個部門都需要制定執(zhí)行戰(zhàn)略的階段性目標。一級政府所面對的問題是復(fù)雜的，目標是多元的。假如目標之間沒有優(yōu)先順序，下屬則無所適從。每一個職能部門都想讓基層政府將自己的任務(wù)當作優(yōu)先事項，基層政府壓力過大，縱使三頭六臂也難以招架，正所謂“基層一根釘，上面千把錘”。就機關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)而言，在多目標并行時，領(lǐng)導(dǎo)者同樣需要明確各類目標的優(yōu)先順序，為下屬的執(zhí)行落實提供指導(dǎo)。

第四，持續(xù)跟進直至達成目標。缺乏跟進是執(zhí)行無力的主要原因。領(lǐng)導(dǎo)者需要建立執(zhí)行跟進的機制，明確每一個部門、每一位科員的任務(wù)目標，讓每一位干部感受到執(zhí)行的責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)的重視。近幾年中央的巡視巡察、督察都起到了跟進的作用，中央政策的執(zhí)行效果也有了明顯提升。在機關(guān)內(nèi)部，領(lǐng)導(dǎo)者需要制定自己的執(zhí)行跟進計劃，督促各項制度政策的落地生根。

第五，獎勵執(zhí)行有力者。及時獎勵是強化行為的高效工具。對執(zhí)行給力者進行及時認可，可以產(chǎn)生助推力，在單位形成示范效應(yīng)，為執(zhí)行推進提供支持性環(huán)境。目前，及時獎勵在機關(guān)單位仍有許多限制，領(lǐng)導(dǎo)者可以通過公開表揚來彌補。

第六，提升下屬執(zhí)行力。下屬的執(zhí)行力需要在干中歷練提升。領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)做好傳幫帶工作，做好工作知識的傳承。鼓勵各類知識分享活動，塑造學(xué)習(xí)型文化，形成學(xué)習(xí)型組織。各級干部教育部門需將現(xiàn)代治理能力納入干部培訓(xùn)大綱，將政治學(xué)習(xí)與業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)有機融合，有計劃、有步驟地提升廣大干部的治理能力。

第七，了解自己善掌舵。領(lǐng)導(dǎo)者需要了解自己的情感強度，是否能夠做到無論是否喜歡都能面對現(xiàn)實。高情感強度能夠使領(lǐng)導(dǎo)者包容不同的觀點，能夠清晰認知自身的強項與弱點，了解自己的能力邊界，擅長的領(lǐng)域勇于堅持，不擅長的領(lǐng)域取人之長補己之短。同時，高情感強度能夠使領(lǐng)導(dǎo)者勇于面對沖突，敢于觸碰問題，解決執(zhí)行中的難點、痛點，不畏險阻，不斷超越。

選拔善于執(zhí)行的治理之才，打造高執(zhí)行力的干部隊伍

面對百年未有之大變局，不可控、不可預(yù)測的因素有很多，但是，有一個因素我們是可以控制的——干部的素養(yǎng)。將可控的因素控制好就是應(yīng)對不可控變化的最佳策略。制度執(zhí)行不是領(lǐng)導(dǎo)者一個人的事情，也不僅僅是領(lǐng)導(dǎo)班子的事情，而是整體干部隊伍的事情。人多不一定是優(yōu)勢，人才多才是競爭優(yōu)勢。打造高執(zhí)行力的干部隊伍包含兩個任務(wù)：一是選拔什么樣的人才，二是如何使用和培養(yǎng)人才。

第一，選拔培養(yǎng)格局大的人才。格局有多大，事業(yè)就有多大。格局大的人善于從組織整體的利益思考問題，善于用長遠的眼光衡量短期的取舍。實踐中執(zhí)行不力的原因之一是在面對利益沖突時的選擇錯誤。局部利益和整體利益沖突時選擇了局部利益，短期利益和長遠利益沖突時選擇了短期利益。根本原因是視野不夠高，格局不夠大，不能夠從更高的站位來理解制度設(shè)計的動因。錯誤的理解導(dǎo)致錯誤的選擇，錯誤的選擇導(dǎo)致錯誤的執(zhí)行。因此，選拔人才時，應(yīng)關(guān)注其對國際國內(nèi)大事的認知，考察其對制度設(shè)計動因的理解，評價其換位思考的意識強與弱，以此來考量其格局的大小。

第二，選拔培養(yǎng)制度意識強的人才。習(xí)近平總書記指出：“各級黨委和政府以及領(lǐng)導(dǎo)干部要增強制度意識，善于在制度的軌道上推進各項事業(yè)?！敝贫纫庾R的培養(yǎng)既不是一日之功，也不是個體之事，需要整個社會的長期努力。青少年時期是養(yǎng)成制度意識的最佳時期。近期國內(nèi)幾所一流高校團干部、學(xué)生會發(fā)生了幾起社會熱點事件：R高校團委書記醉酒駕車入刑、Q高校團委辦公室主任醉酒墜河身亡等。類似事件的多發(fā)，很難用個例加以搪塞。此類事件充分說明高校團委、學(xué)生會干部規(guī)則意識、制度意識的淡漠。當前，各級黨政機關(guān)選調(diào)畢業(yè)生，比較鐘情一流高校的學(xué)生干部，作為干部后備加以培養(yǎng)。需要警惕的是，不單單是在職的干部需要提升制度意識，未來的后備人員也需要制度意識的修煉。教育系統(tǒng)應(yīng)積極擔(dān)當，有所作為。

第三，選拔培養(yǎng)公共服務(wù)動機高的人才。公共服務(wù)動機（Public Service Motivation，簡稱PAM）是一種特質(zhì)。具備此特質(zhì)的個體將自己的行動與整體公共利益聯(lián)系在一起，渴望服務(wù)于公共事業(yè)。公共服務(wù)動機是成長環(huán)境、所受教育、信仰等多種因素作用的結(jié)果。高服務(wù)動機的人，即便沒有太多的物質(zhì)報酬，執(zhí)行公共政策的動力也很強。低公共服務(wù)動機的人更傾向于用物質(zhì)報酬來衡量自己的工作，不適合在公共部門工作，更適合到商業(yè)組織中發(fā)揮才能。習(xí)近平總書記強調(diào)：“當干部就不要想發(fā)財，想發(fā)財就不要當干部?！惫卜?wù)動機是區(qū)分干部工作動機的心理工具。關(guān)于公共服務(wù)動機的研究，在公共管理領(lǐng)域已經(jīng)比較成熟，中國化的評價量表應(yīng)用越來越廣。因此，應(yīng)將公共服務(wù)動機測量作為干部選拔的制度化機制，只有選拔任用合適的人才參與到黨和國家的建設(shè)中，黨的各項方針政策的執(zhí)行才會有更為堅實的人才保障。

第四，選拔培養(yǎng)學(xué)習(xí)力強的人才。信息技術(shù)飛速發(fā)展、國際國內(nèi)社會經(jīng)濟環(huán)境瞬息萬變，“灰犀牛”和“黑天鵝”不期而至。成文的制度難以窮盡未來的變化、地區(qū)的差異以及執(zhí)行的細節(jié)。新時代的執(zhí)行不是生搬硬套地執(zhí)行，而是問題導(dǎo)向的創(chuàng)新執(zhí)行。隨著時代的變化，經(jīng)驗和感覺的價值越來越低，過往知識的淘汰速度也越來越快。然而，一些干部，不讀書、不看報，工作全靠老一套。這些學(xué)習(xí)能力弱、思維僵化、觀念陳舊的干部不但不會成為創(chuàng)新執(zhí)行的主力，還會成為創(chuàng)新執(zhí)行的阻力。學(xué)習(xí)能力強的干部能夠保持自己的知識與時代同步，能夠不斷地自我更新、自我賦能、自我迭代、自我蛻變。面對新時代的諸多挑戰(zhàn)，公共部門也應(yīng)改變過去論資排輩、不求無功但求無過的舊機制，加快人員流動，能者上庸者下，讓學(xué)習(xí)能力強、思維活躍、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的干部成為執(zhí)行的主力軍，只有這樣，才能造就一批與時俱進的國家治理現(xiàn)代化人才，確保各項制度得到完全、完美地落實與執(zhí)行。

總之，一流的制度需要一流的執(zhí)行，一流的執(zhí)行依賴于執(zhí)行系統(tǒng)的構(gòu)建。執(zhí)行文化、執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行人才是構(gòu)建系統(tǒng)的三大基石。筑牢三大基石，執(zhí)行力將堅如磐石。

【參考文獻】

①費孝通：《鄉(xiāng)土中國》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店， 2013年。

②[美]拉里·博西迪、拉姆·查蘭著，劉祥亞譯：《執(zhí)行》，北京：機械工業(yè)出版社，2003年。

③[美]埃德加·沙因著，章凱、羅文豪等譯：《組織文化與領(lǐng)導(dǎo)力》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2011年。

責(zé)編/韓拓? ? 美編/王夢雅