南水北調(diào)工程建設(shè)監(jiān)理制運(yùn)用思考與提升研究

(水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心，北京 100038)

南水北調(diào)工程是國(guó)家戰(zhàn)略性工程，分東、中、西三條線路，干線總長(zhǎng)度達(dá)4350km。南水北調(diào)東、中線工程開(kāi)工建設(shè)后，所有工程建設(shè)項(xiàng)目全部落實(shí)了“四制”，其中項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)理制在保證工程質(zhì)量、節(jié)約投資、控制工期、保障安全等方面發(fā)揮了重要作用。南水北調(diào)工程建設(shè)取得的成績(jī)，與實(shí)行工程建設(shè)監(jiān)理制有密切的關(guān)系，與參建的監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師的努力和辛勤勞動(dòng)有不可割舍的聯(lián)系。但由于受市場(chǎng)因素、社會(huì)因素、環(huán)境因素以及體制等方面諸多原因的影響，工程建設(shè)監(jiān)理制雖然在制度建設(shè)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、規(guī)程規(guī)范、人才培養(yǎng)、價(jià)格體系等方面有大量的法規(guī)、制度，但在實(shí)際執(zhí)行中仍存在一些不容忽視的問(wèn)題，需要我們認(rèn)真去探索和思考。

1 南水北調(diào)工程建設(shè)監(jiān)理制執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題

南水北調(diào)工程點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣，東、中線一期工程包含2700余個(gè)單位工程，前后大約有50家監(jiān)理單位參與207個(gè)工程監(jiān)理標(biāo)段的建設(shè)管理。根據(jù)原國(guó)務(wù)院南水北調(diào)辦公室從2011年5月起組織有關(guān)部門采用“飛檢式”方法，對(duì)監(jiān)理單位質(zhì)量控制行為進(jìn)行的檢查數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，監(jiān)理方面存在的問(wèn)題類型主要涵蓋6個(gè)方面(見(jiàn)圖1)。

圖1 南水北調(diào)工程飛檢發(fā)現(xiàn)監(jiān)理質(zhì)量問(wèn)題分類占比示意圖

1.1 部分監(jiān)理單位人員素質(zhì)不高

南水北調(diào)工程是國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略性、重點(diǎn)特大型工程，因此，按照國(guó)務(wù)院《南水北調(diào)工程建設(shè)管理的若干意見(jiàn)》有關(guān)規(guī)定，參與工程建設(shè)的監(jiān)理單位均具有水利水電工程建設(shè)監(jiān)理甲級(jí)單位資質(zhì)。但檢查發(fā)現(xiàn)，部分監(jiān)理單位的監(jiān)理人員，尤其是監(jiān)理員素質(zhì)不高、責(zé)任心不強(qiáng)等問(wèn)題較普遍。從事南水北調(diào)工程建設(shè)的監(jiān)理員多是剛畢業(yè)的學(xué)生，大多數(shù)人缺少專業(yè)的監(jiān)理經(jīng)驗(yàn)；一些監(jiān)理員責(zé)任心不強(qiáng)，監(jiān)理意識(shí)較差，工作懈怠，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、發(fā)現(xiàn)不了問(wèn)題，或?qū)Πl(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問(wèn)題無(wú)法判定對(duì)錯(cuò)，工程質(zhì)量得不到保證。如：新衛(wèi)段排架柱施工中，混凝土下料高度達(dá)3m，監(jiān)理未及時(shí)制止卻要求增加串桶，同時(shí)現(xiàn)場(chǎng)振搗不到位，最終導(dǎo)致拆模后混凝土出現(xiàn)多處蜂窩空洞。

1.2 未實(shí)施旁站監(jiān)理

南水北調(diào)工程線路長(zhǎng)，工期緊，施工作業(yè)面多，很多關(guān)鍵工序、關(guān)鍵部位，要求旁站監(jiān)理且多個(gè)作業(yè)面同時(shí)作業(yè)，監(jiān)理人員疲于應(yīng)付，往往出現(xiàn)監(jiān)理1人要同時(shí)旁站多個(gè)作業(yè)面的現(xiàn)象。檢查時(shí)，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)多個(gè)施工作業(yè)面現(xiàn)場(chǎng)無(wú)旁站監(jiān)理人員，監(jiān)理單位的監(jiān)理人員少，是導(dǎo)致“不能做到1人、1處施工作業(yè)面，及時(shí)實(shí)施旁站監(jiān)理，無(wú)法正常履職”的真正原因。如：沙河段，現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)第106跨渡槽右聯(lián)兩側(cè)豎墻第2層進(jìn)行混凝土澆筑時(shí)，監(jiān)理未進(jìn)行旁站。

1.3 對(duì)施工單位工程資料審查把關(guān)不嚴(yán)

部分監(jiān)理單位主動(dòng)負(fù)責(zé)意識(shí)不強(qiáng)，體現(xiàn)在對(duì)施工單位報(bào)送的工程資料審查、把關(guān)時(shí)，不仔細(xì)檢查，隨意簽字確認(rèn)；有的監(jiān)理單位在審查開(kāi)工報(bào)告、施工方案時(shí)，沒(méi)有按照規(guī)范要求認(rèn)真審核；有的監(jiān)理單位在審查施工單位完成、報(bào)送的單元工程質(zhì)量評(píng)定表中，未對(duì)資料的真實(shí)性進(jìn)行核實(shí)，即予以簽認(rèn)。如：鎮(zhèn)平段，檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，部分左渠坡層間結(jié)合部位土層疏松，存在明顯的土方碾壓不實(shí)、單元工程評(píng)定不合格問(wèn)題，在未進(jìn)行處理的情況下監(jiān)理單位將渠床整理項(xiàng)評(píng)定為合格。

1.4 以驗(yàn)收代替過(guò)程控制

部分監(jiān)理單位，以施工作業(yè)面多為由，對(duì)施工質(zhì)量過(guò)程控制不重視，在質(zhì)量控制中，忽略過(guò)程控制環(huán)節(jié)，而以節(jié)點(diǎn)控制代替過(guò)程控制。飛檢結(jié)果顯示，幾乎所有監(jiān)理單位對(duì)現(xiàn)場(chǎng)指出的實(shí)體質(zhì)量問(wèn)題，都用“尚未進(jìn)行驗(yàn)收”進(jìn)行敷衍，隨即又要求施工單位返工，不僅工程質(zhì)量無(wú)法保證，而且對(duì)工程投資和進(jìn)度也產(chǎn)生了一定影響。如：新鄭南段渡槽右聯(lián)第1跨槽身墻體大部分豎向鋼筋被違規(guī)切斷。調(diào)查發(fā)現(xiàn)作業(yè)隊(duì)伍在架立鋼模板時(shí)，對(duì)拉螺栓與豎向鋼筋重疊，為方便模板安裝，直接將受力鋼筋割斷后架立模板，由于墻體內(nèi)鋼筋密集，監(jiān)理單位在開(kāi)倉(cāng)前，不下到倉(cāng)內(nèi)進(jìn)行檢查驗(yàn)收，該重大質(zhì)量問(wèn)題一直未能發(fā)現(xiàn)。

1.5 試驗(yàn)檢測(cè)控制不到位

平行檢測(cè)是建設(shè)監(jiān)理單位在工程建設(shè)過(guò)程中質(zhì)量控制的重要手段，同時(shí)也是進(jìn)行質(zhì)量控制的重要方法之一。多數(shù)監(jiān)理單位由于低價(jià)中標(biāo)，監(jiān)理費(fèi)用較低，抱著“能省則省”的態(tài)度，不按規(guī)定進(jìn)行平行檢測(cè)或跟蹤檢測(cè)，給工程質(zhì)量留下了隱患。如：溫博段，共進(jìn)場(chǎng)檢驗(yàn)聚硫密封膠5批47.38t，監(jiān)理單位未按規(guī)定進(jìn)行平行檢測(cè)或跟蹤檢測(cè)，對(duì)聚硫密封膠真實(shí)質(zhì)量情況不清楚，無(wú)法對(duì)聚硫密封膠運(yùn)用效果進(jìn)行控制。

1.6 未嚴(yán)格控制混凝土拌和站及配合比

混凝土拌和站是混凝土施工中的重要一環(huán)，監(jiān)理應(yīng)該嚴(yán)格進(jìn)行控制。檢查發(fā)現(xiàn)，有的監(jiān)理不認(rèn)真審核施工配合比配料單，配合比計(jì)算錯(cuò)誤，也予以簽認(rèn)；有的監(jiān)理不對(duì)原材料的材料偏差進(jìn)行檢查；還有的監(jiān)理對(duì)拌和物的和易性不按規(guī)范頻次抽檢。如：引江濟(jì)漢段，監(jiān)理單位未審核混凝土配料單，施工單位也未按配料單拌制混凝土，私自增加用水量，現(xiàn)場(chǎng)抽查混凝土拌和物坍落度達(dá)15cm(設(shè)計(jì)值為5～7cm)。

2 南水北調(diào)監(jiān)理制存在問(wèn)題原因分析

2.1 工程監(jiān)理對(duì)工程“四控制”等工作的控制力有限

由于我國(guó)的建設(shè)監(jiān)理制度起步晚，舊的建設(shè)工程管理理念仍存在，束縛著監(jiān)理制度的發(fā)展，監(jiān)理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性不強(qiáng)，存在監(jiān)理人員決定不能實(shí)施、監(jiān)理人員意見(jiàn)不能落實(shí)、監(jiān)理效果不夠理想的現(xiàn)象。如工程質(zhì)量監(jiān)督出現(xiàn)漏洞、質(zhì)量出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，容易出現(xiàn)互相推委扯皮的現(xiàn)象。監(jiān)理人員只能就質(zhì)量問(wèn)題提出自己的意見(jiàn)和改正方法，在合同管理、資金管理、設(shè)計(jì)管理等方面缺少實(shí)質(zhì)性管理權(quán)利。當(dāng)出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)，監(jiān)理單位也無(wú)法起到協(xié)調(diào)、溝通、管理的作用。同時(shí)，建設(shè)管理單位有時(shí)越位直接對(duì)施工單位下達(dá)指示，或者認(rèn)為監(jiān)理人員是自己的雇員，必須為自己的利益服務(wù)，按自己的要求辦；有的施工單位認(rèn)為監(jiān)理人員是建設(shè)管理單位利益的代表，是為建設(shè)管理單位服務(wù)的，沒(méi)有將監(jiān)理人員當(dāng)作獨(dú)立的第三方看待，造成監(jiān)理人員無(wú)法正常履行職責(zé)。

2.2 監(jiān)理取費(fèi)低造成監(jiān)理單位不能有效開(kāi)展監(jiān)理工作

南水北調(diào)監(jiān)理市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，監(jiān)理單位為爭(zhēng)取中標(biāo)，競(jìng)相壓價(jià)。低價(jià)格水平勢(shì)必影響人員素質(zhì)、技術(shù)服務(wù)的質(zhì)量，對(duì)于高層次管理人才很難有吸引力和凝聚力，監(jiān)理人員素質(zhì)滿足不了工程建設(shè)需要。工程監(jiān)理領(lǐng)域吸引不了高水平人才，同時(shí)也很難留住高素質(zhì)人才，監(jiān)理工作水平無(wú)法得到根本改進(jìn)，嚴(yán)重影響了監(jiān)理作用發(fā)揮。并且監(jiān)理工作量多、責(zé)任大，其低廉報(bào)酬甚至低于農(nóng)民工的個(gè)別技術(shù)工種，對(duì)水利建設(shè)、管理人才正在或已經(jīng)失去了吸引力。有的監(jiān)理單位采取聘請(qǐng)缺乏經(jīng)驗(yàn)的監(jiān)理人員、監(jiān)理員代替監(jiān)理工程師，簡(jiǎn)化監(jiān)理工作內(nèi)容等方法降低公司運(yùn)營(yíng)成本，監(jiān)理工作無(wú)法做到真正的獨(dú)立性，不能有效地制止和糾正施工單位的質(zhì)量管理違規(guī)行為。

2.3 監(jiān)理單位自身管理存在問(wèn)題

一是監(jiān)理工作責(zé)任制未得到充分落實(shí)，由于目前我國(guó)水利監(jiān)理行業(yè)中總監(jiān)人才缺乏，部分監(jiān)理企業(yè)讓一個(gè)總監(jiān)擔(dān)任多個(gè)項(xiàng)目總監(jiān)，總監(jiān)身兼數(shù)職，精力分散，使總監(jiān)難以發(fā)揮作用，不能真正履行總監(jiān)的職責(zé)，進(jìn)而也影響到項(xiàng)目的監(jiān)理效果。部分監(jiān)理工程師在編寫(xiě)項(xiàng)目監(jiān)理技術(shù)文件時(shí)，不能充分發(fā)揮自身主觀能動(dòng)性，不結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)和工程具體情況，照抄照搬監(jiān)理技術(shù)文件范本，有相當(dāng)部分的細(xì)則與本工程無(wú)關(guān)或沒(méi)有針對(duì)性，起不到編寫(xiě)技術(shù)文件的作用和意義。

2.4 施工單位素質(zhì)低增加了監(jiān)理工作難度

部分施工單位對(duì)監(jiān)理工作的認(rèn)識(shí)和了解不夠深入，與監(jiān)理的配合協(xié)調(diào)不夠。南水北調(diào)工程主要以渠道工程為主，是長(zhǎng)距離線性工程，多點(diǎn)同時(shí)施工，遍地開(kāi)花。施工單位從業(yè)的勞務(wù)人員主要是農(nóng)民工，施工能力和素質(zhì)不高，施工單位的管理人員數(shù)量和素質(zhì)也不滿足工作需要，無(wú)形中增加了施工管理的難度和監(jiān)理人員的工作量，更造成監(jiān)理人員數(shù)量總體應(yīng)付不了工程實(shí)際局面。

3 南水北調(diào)工程為落實(shí)建設(shè)監(jiān)理制采取的措施及效果

3.1 出臺(tái)了質(zhì)量監(jiān)督管理相關(guān)制度

南水北調(diào)工程開(kāi)工以來(lái)，原國(guó)務(wù)院南水北調(diào)辦公室特別重視監(jiān)理在工程建設(shè)中的管理作用。2011年以來(lái)，隨著南水北調(diào)東、中線一期工程建設(shè)的迅速推進(jìn)，工程建設(shè)逐漸進(jìn)入了高峰期、關(guān)鍵期，工程質(zhì)量監(jiān)管面臨的形勢(shì)也更加嚴(yán)峻。一些監(jiān)理單位在履行合同和人員履職等方面存在不容忽視的問(wèn)題，嚴(yán)重質(zhì)量管理違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生，未能發(fā)揮監(jiān)理質(zhì)量控制的應(yīng)有作用，給南水北調(diào)工程質(zhì)量管理帶來(lái)很大隱患。為了加強(qiáng)工程質(zhì)量的管理，原南水北調(diào)辦公室相繼出臺(tái)了《南水北調(diào)工程建設(shè)質(zhì)量問(wèn)題責(zé)任追究管理辦法》等相關(guān)質(zhì)量監(jiān)督管理文件，對(duì)監(jiān)理單位形成了高壓監(jiān)管態(tài)勢(shì)(見(jiàn)表1)。

表1 南水北調(diào)工程2011—2014年與監(jiān)理相關(guān)的質(zhì)量監(jiān)管文件

3.2 建立了質(zhì)量監(jiān)督管理責(zé)任追究機(jī)制

圖2 南水北調(diào)監(jiān)理責(zé)任追究類型占比示意圖

從2012年起，原國(guó)務(wù)院南水北調(diào)辦公室開(kāi)始對(duì)監(jiān)理進(jìn)行責(zé)任追究。工程建設(shè)期內(nèi)，按照《南水北調(diào)工程建設(shè)質(zhì)量問(wèn)題責(zé)任追究管理辦法》，原國(guó)務(wù)院南水北調(diào)辦公室對(duì)監(jiān)理單位及個(gè)人累計(jì)施行責(zé)任追究共計(jì)101次(見(jiàn)圖2)。其中，處罰總監(jiān)理工程師、監(jiān)理工程師35次，占總量的34.7%；約談監(jiān)理單位1次，占總量的1%；責(zé)成向監(jiān)理主管單位通報(bào)20次，占總量的19.8%；通報(bào)批評(píng)42次，占總量的41.6%；留用察看2次，占總量的2%；清退出場(chǎng)1次，占總量的1%。

原國(guó)務(wù)院南水北調(diào)辦公室對(duì)監(jiān)理進(jìn)行責(zé)任追究后，對(duì)南水北調(diào)系統(tǒng)各監(jiān)理單位形成了極大震懾，取得了明顯效果。此外，原國(guó)務(wù)院南水北調(diào)辦公室在南水北調(diào)工程全線深入開(kāi)展了監(jiān)理整治行動(dòng)。整治行動(dòng)以“三清除一降級(jí)一吊銷”為核心，堅(jiān)決遏制監(jiān)理違規(guī)行為，充分發(fā)揮監(jiān)理的質(zhì)量控制作用，目的是促進(jìn)南水北調(diào)工程質(zhì)量形勢(shì)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。經(jīng)過(guò)監(jiān)理整治行動(dòng)，監(jiān)理違規(guī)行為大幅減少，多發(fā)性的監(jiān)理問(wèn)題得到了有效控制，消除了工程部分質(zhì)量隱患，有力地提高了南水北調(diào)工程質(zhì)量整體。

4 建設(shè)監(jiān)理制運(yùn)用提升的建議

4.1 建立“小業(yè)主、大監(jiān)理”的管理體制

“小業(yè)主、大監(jiān)理”的管理模式是業(yè)主、監(jiān)理、施工各司其職，各負(fù)其責(zé)，這種管理模式的核心思想是突出強(qiáng)調(diào)監(jiān)理工程師在工程建設(shè)管理中的職責(zé)和作用。這種體制能夠充分調(diào)動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理的積極性，使現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理知道自己該做什么，不該做什么，真正體現(xiàn)了監(jiān)理是建設(shè)單位在現(xiàn)場(chǎng)管理的延伸，替業(yè)主把好關(guān)。業(yè)主要為現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理機(jī)構(gòu)提供良好的監(jiān)理環(huán)境，對(duì)于工程上的問(wèn)題，充分聽(tīng)取現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理的意見(jiàn)，尊重現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理的工作，充分發(fā)揮監(jiān)理現(xiàn)場(chǎng)建設(shè)管理的作用。

4.2 制定公平合理的監(jiān)理評(píng)標(biāo)辦法

目前，監(jiān)理市場(chǎng)評(píng)標(biāo)辦法，過(guò)多強(qiáng)調(diào)企業(yè)的資質(zhì)和業(yè)績(jī),致使資質(zhì)低、業(yè)績(jī)少的小型監(jiān)理公司根本無(wú)法通過(guò)招投標(biāo)這種看似公平的形式取得監(jiān)理業(yè)務(wù),生存手段是靠盲目壓價(jià)競(jìng)爭(zhēng)、收取掛靠管理費(fèi)等一些違規(guī)操作獲得。而監(jiān)理行業(yè)的現(xiàn)狀是,現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)展監(jiān)理業(yè)務(wù)的效果在絕大多數(shù)情況下完全取決于現(xiàn)場(chǎng)的直接監(jiān)理人員,而不是公司的資質(zhì)證書(shū)；資質(zhì)等級(jí)高的監(jiān)理公司派駐現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)理人員素質(zhì)并非一定就高，責(zé)任心未必就強(qiáng),而中小監(jiān)理公司的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員素質(zhì)并非一定就低,可能由于非常珍惜得來(lái)不易的監(jiān)理業(yè)務(wù)責(zé)任心反而更強(qiáng)。一個(gè)監(jiān)理公司現(xiàn)場(chǎng)管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的好壞,一線監(jiān)理人員素質(zhì)的高低起著決定性作用。目前，看似公平合理的監(jiān)理評(píng)標(biāo)辦法,卻在一定程度上導(dǎo)致了監(jiān)理優(yōu)劣不辨等問(wèn)題發(fā)生。下一步要制定公平、合理的監(jiān)理評(píng)標(biāo)辦法，讓真正有能力、想干好的監(jiān)理企業(yè)參與進(jìn)來(lái)。

4.3 監(jiān)理參與前期工作

南水北調(diào)工程建設(shè)過(guò)程中，監(jiān)理單位參與所監(jiān)理工程項(xiàng)目管理時(shí)間普遍較晚，多在施工招標(biāo)階段監(jiān)理才開(kāi)始介入，而在設(shè)計(jì)階段并沒(méi)有介入。監(jiān)理參與前期工作后，能更好地了解建設(shè)單位的建設(shè)意圖和想法，可能會(huì)和建設(shè)單位進(jìn)行較多的交流和探討，或者在初步設(shè)計(jì)審查時(shí)，提出許多合理化建議，早期介入，早見(jiàn)成效，而不用等到施工階段在進(jìn)行施工圖審查時(shí)提出，從而使設(shè)計(jì)更安全可靠、技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)濟(jì)合理，既節(jié)約了時(shí)間，又節(jié)約了資金。這也正是監(jiān)理工作在事先控制方面的體現(xiàn)，同時(shí)也能更好地確保工程建設(shè)質(zhì)量。

4.4 解決監(jiān)理取費(fèi)過(guò)低問(wèn)題

工程建設(shè)監(jiān)理取費(fèi)過(guò)低，勢(shì)必影響監(jiān)理人員素質(zhì)、技術(shù)服務(wù)質(zhì)量，對(duì)于高層次管理人才很難有吸引力和凝聚力，監(jiān)理人員素質(zhì)滿足不了工程建設(shè)需要，工程監(jiān)理領(lǐng)域吸引不了高水平人才，同時(shí)也很難留住高素質(zhì)人才，監(jiān)理工作水平無(wú)法得到根本的改進(jìn)，監(jiān)理作用發(fā)揮十分有限。并且監(jiān)理工作量多、責(zé)任大，甚至低于個(gè)別工種農(nóng)民工的低廉報(bào)酬對(duì)水利建設(shè)人才正在失去吸引力。建議在南水北調(diào)后續(xù)工程建設(shè)中出臺(tái)新的相關(guān)監(jiān)理取費(fèi)規(guī)定，解決監(jiān)理取費(fèi)過(guò)低問(wèn)題，確立監(jiān)理在整個(gè)建設(shè)管理體系中的正確位置，為工程建設(shè)順利實(shí)施奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，創(chuàng)造良好條件。

5 結(jié) 語(yǔ)

建設(shè)監(jiān)理制在南水北調(diào)工程建設(shè)管理中起到了關(guān)鍵性作用。根據(jù)目前監(jiān)理行業(yè)存在的問(wèn)題，改革水利建設(shè)工程監(jiān)理制是大勢(shì)所趨。在南水北調(diào)后續(xù)的工程建設(shè)中，監(jiān)理制要做好頂層設(shè)計(jì)，充分體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求，通過(guò)立法或部門規(guī)章來(lái)實(shí)現(xiàn)深層次改革，以更好地發(fā)揮建設(shè)監(jiān)理制的作用。