“三權(quán)分置”背景下土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險防范機制研究

丁緣 劉曉玲 霍文歡 周旋

【摘 要】自推行土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”以來，全國各地掀起了土地流轉(zhuǎn)熱潮，新型經(jīng)營主體紛紛進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，投入社會資金不斷增加。在土地流轉(zhuǎn)速度不斷加快的過程中，土地承包戶跑路現(xiàn)象層出不窮，各地違約糾紛不斷。為了降低違約風(fēng)險，江蘇省海門市選擇試點進行探索：建立了土地流轉(zhuǎn)市場準(zhǔn)入機制，創(chuàng)新性地推出了江蘇省首單土地履約保證保險。文章先分析“三權(quán)分置”下土地流轉(zhuǎn)違約發(fā)生的必然性，研究目前土地流轉(zhuǎn)中存在的問題，由此突出建立有效的土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機制的重要意義;結(jié)合海門市土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險防范案例，分析“三權(quán)分置”下以土地流轉(zhuǎn)履約保證保險為主的風(fēng)險防范機制問題，給各地降低土地流轉(zhuǎn)違約提供建議和參考，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)民收入。

【關(guān)鍵詞】土地流轉(zhuǎn)履約保證保險;“三權(quán)分置”;風(fēng)險防范

0 引言

在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化加速發(fā)展的大背景下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已然成為必然趨勢。自2016年來，中共中央審議通過了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，該文件明確提出要深化農(nóng)村土地制度改革，實施土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”，即土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置。在此大環(huán)境下，各類新型經(jīng)營主體看到商機，把目光投入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，在全國范圍內(nèi)掀起土地流轉(zhuǎn)熱潮。據(jù)統(tǒng)計，目前全國土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)高達0.313億hm2（4.7億畝），占家庭承包耕地面積的35.1%。

但在土地流轉(zhuǎn)如火如荼進行時，仍然出現(xiàn)不少不和諧的聲音。土地經(jīng)營業(yè)主跑路事件層出不窮，引起各路糾紛，給農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展帶來了極大的挑戰(zhàn)。所以，建立合理有效的土地流轉(zhuǎn)違約防范機制可謂至關(guān)重要。本文將通過研究江蘇省海門市土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險防范案例，分析以土地流轉(zhuǎn)履約保證保險為主的機制問題，幫助建立完善的風(fēng)險防范機制，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)民收入。

1 文獻綜述

近年來，土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展矚目，成為學(xué)者們關(guān)注的熱點。從目前關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的資料來看，大多數(shù)學(xué)者都對土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險及土地流轉(zhuǎn)違約的后果進行科學(xué)分析研究。

關(guān)于土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險的研究，曹新富、李美存在對土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險防范的研究中指出，違約風(fēng)險主要由工商資本“逐利心切”、基層政府“行為失范”、有效制度“供給不足”這3個層面組成;而李長健、楊蓮芳則認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險主要是由于土地流轉(zhuǎn)合同缺乏規(guī)范性。雖然目前對土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險的分類并沒有達成共識，但是從相關(guān)文獻中，都承認(rèn)并分析土地流轉(zhuǎn)過程中切實存在違約風(fēng)險。

關(guān)于土地流轉(zhuǎn)違約的影響后果的研究，呂軍書、賈威對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)違約研究中指出，土地流轉(zhuǎn)違約糾紛會損害農(nóng)戶權(quán)益、打擊土地流轉(zhuǎn)積極性、重創(chuàng)社會誠信體系、擾亂農(nóng)村穩(wěn)定性，直接威脅國家糧食安全。土地流轉(zhuǎn)違約帶來的危害不可小覷。因此，減少土地流轉(zhuǎn)違約糾紛的發(fā)生，建立健全有效的土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險防范機制有著重要意義，也是土地流轉(zhuǎn)順利進行的根本保證。

2 當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)存在的問題

在很多地區(qū)，農(nóng)戶根據(jù)自愿和業(yè)主簽訂合同，把土地流轉(zhuǎn)出去;業(yè)主按照合同要求如約支付事先協(xié)商好的土地租金。但在實際操作過程中，有業(yè)主遇到資金困難的問題，往往選擇逃避責(zé)任，尤其是外地業(yè)主經(jīng)?！芭苈贰?，茫茫人海，無處尋跡。讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)民苦不堪言、怨聲載道。

造成這樣的后果，現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)模式就暴露很多值得關(guān)注的問題：{1}缺乏規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同。由于法律意識淡薄，所以一些農(nóng)民只是與流轉(zhuǎn)業(yè)主達成口頭協(xié)議;即使有合同，也沒有仔細(xì)閱讀和規(guī)范合同條款以確保其權(quán)益不受侵害。{2}土地流轉(zhuǎn)市場準(zhǔn)入機制不健全。土地流轉(zhuǎn)市場上的承包戶良莠不齊，前來申請流轉(zhuǎn)的業(yè)主不少。當(dāng)?shù)卣疀]有對土地承包方進行有效的篩選和審核，致使后期容易出現(xiàn)各種違約糾紛。{3}相關(guān)法律的規(guī)定不明確?！锻恋毓芾矸ā分邢嚓P(guān)法規(guī)對土地流轉(zhuǎn)的方式、土地補償結(jié)構(gòu)等缺乏詳細(xì)界定說明，留下爭議點。{4}土地流轉(zhuǎn)市場尚未形成。流轉(zhuǎn)信息不流暢，流轉(zhuǎn)雙方對接困難;農(nóng)民缺乏咨詢平臺，流轉(zhuǎn)中介服務(wù)不夠完善，政府引導(dǎo)激勵機制不到位。

3 土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險防范之“海門經(jīng)驗”

為了降低土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險，保障農(nóng)民權(quán)益不受侵害，海門市積極探索降低土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險的防范機制。結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，海門市建立了“三權(quán)分置”下土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機制，包括建設(shè)土地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)庫、土地流轉(zhuǎn)市場準(zhǔn)入機制，推出土地流轉(zhuǎn)履約保證保險。堅持先行先試、信息共享、風(fēng)險共擔(dān)、權(quán)益保障四大原則，達到了土地資源有效利用、農(nóng)業(yè)效益穩(wěn)健提升、農(nóng)民收入持續(xù)增加的效果，值得借鑒。

3.1 建立土地流轉(zhuǎn)市場準(zhǔn)入機制

海門市政府重視對經(jīng)營業(yè)主的資格審查，建立了一套嚴(yán)格全面的土地流轉(zhuǎn)市場準(zhǔn)入準(zhǔn)則，由事前資格準(zhǔn)入、事中監(jiān)督管理和事后限制準(zhǔn)入3個方面入手。前期通過審核，對土地承包方的信用、生產(chǎn)經(jīng)營能力、風(fēng)險防范度、資信情況等進行審核，盡可能地篩選出信用不良、存在違約隱患的承包戶;在簽訂合約后則要進行事中監(jiān)督管理，一旦承包方出現(xiàn)違反土地流轉(zhuǎn)合同的跡象，村經(jīng)濟合作社預(yù)先進行干預(yù)，保障農(nóng)民權(quán)益不受侵害;事后限制準(zhǔn)入是在流轉(zhuǎn)過程中，一旦承包戶出現(xiàn)違反流轉(zhuǎn)合同條款的行為，中止合同，退出流轉(zhuǎn)，限制后續(xù)承租土地。海門市通過建立土地流轉(zhuǎn)市場準(zhǔn)入機制，從源頭上降低了土地流轉(zhuǎn)違約的風(fēng)險。

3.2 利用土地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)庫

借助農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，整合資源，市、鎮(zhèn)、村數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，從而實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)信息資源的共建共享。當(dāng)?shù)匾?guī)定，凡是加入市級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺的土地流轉(zhuǎn)項目必須參加土地流轉(zhuǎn)履約保證保險。保險以此平臺交易的項目為依據(jù)，承包公司不需要與每位投保村民進行協(xié)商，直接與村級合作社聯(lián)系對接。村合作社統(tǒng)一收繳保險費，完成基本流程后，承包公司再給予保單。海門市充分利用互聯(lián)網(wǎng)資源，為土地流轉(zhuǎn)提供極大的便利。

3.3 推出土地流轉(zhuǎn)履約保證保險

長期以來，由于違約代價偏低，因此很容易造成業(yè)主違約“跑路”現(xiàn)象。針對這個問題，海門市借鑒邛崍模式，與中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司南通市分公司合作推出江蘇首單土地流轉(zhuǎn)履約保證保險。2017年8月，悅來鎮(zhèn)簽訂了海門市首單也是江蘇省第一單土地流轉(zhuǎn)履約保證保險，一共有10.55 hm2（158.31畝）土地參保。這10.55 hm2（158.31畝）土地的流轉(zhuǎn)費為每畝每年900元，保險總額為142 479元，總保費為4 274.37元，其中，保費的一半由當(dāng)?shù)刎斦a貼，一半由村集體負(fù)擔(dān)。土地流轉(zhuǎn)引入保險機制后，只要土地流入方違約，農(nóng)民蒙受的損失將由保險公司“買單”補償。

近幾年來，海門市出現(xiàn)了一例土地流轉(zhuǎn)違約而農(nóng)民獲賠案例。事實證明，引入土地履約保證保險確實能夠保障農(nóng)民權(quán)益，維護社會穩(wěn)定，提高農(nóng)民收入。這就給其他想要推出土地履約保證保險的地區(qū)給予參考，這是可以借鑒的海門模式。

（1）試點先行。海門市為了測試土地流轉(zhuǎn)履約保證保險是否真的“水土合適”，分為兩個實踐階段。第一階段，選擇試點。選擇流轉(zhuǎn)面積最高、流轉(zhuǎn)比例較高的悅來鎮(zhèn)作為試點，以此推動形成切合海門實際的土地流轉(zhuǎn)過程和經(jīng)驗辦法。第二階段，海門市政府和保險公司人員根據(jù)先前試點的經(jīng)驗進行總結(jié)，于2017年7月出臺《關(guān)于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”創(chuàng)新示范縣建設(shè)的實施意見》，在全市范圍內(nèi)給符合條件的土地流轉(zhuǎn)“上保險”。這種試點先行，循序漸進的探索十分謹(jǐn)慎，最大限度地保障履約保險實施的有效性和合理性。

（2）以村為單位，統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。在海門模式中，首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民要根據(jù)民主選舉，建立經(jīng)濟合作社，制定合作社章程。然后，農(nóng)戶承包地的流轉(zhuǎn)要和合作社簽訂流轉(zhuǎn)委托書，委托當(dāng)?shù)亟?jīng)濟合作社統(tǒng)一出租流轉(zhuǎn)。最后，經(jīng)由合作社和土地流入方再簽訂農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同。此時，土地流轉(zhuǎn)保險的投保人和被保險人為土地流出方，保險人為當(dāng)?shù)厝吮?。農(nóng)民不再是投保人繳納保費，而是合同被保險人（受益人）。整個過程，既體現(xiàn)農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，又能為推行保險工作節(jié)省時間和精力，高效、統(tǒng)一、集中地進行流轉(zhuǎn)。

（3）聯(lián)辦共保，利益共享，風(fēng)險共擔(dān)。海門市在總結(jié)借鑒邛崍模式后，政府和中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司南通市海門分公司簽訂協(xié)議，選擇聯(lián)辦共保，財政補貼。此保險的保險費率為土地流轉(zhuǎn)費的3%，一半由土地承包方負(fù)擔(dān)，另一半由市財政補貼;違約賠付時，村級政府和承保公司各以50%的比例賠付。海門市引入市場保險機制，加大與保險公司的合作這一舉措，對進一步規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，防范土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險有著重要意義。

3.4 政府在土地流轉(zhuǎn)中要發(fā)揮支持和監(jiān)管作用

在土地流轉(zhuǎn)中，海門市政府主要起著服務(wù)和監(jiān)管作用。政府鼓勵農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)，給予有力的政策支持，對流轉(zhuǎn)的每一步程序給予嚴(yán)格適度的監(jiān)管。建立了土地流轉(zhuǎn)市場準(zhǔn)入準(zhǔn)則、參與制訂保險方案、提供資金對保費進行補貼并推動全市開展土地流轉(zhuǎn)履約保證保險。綜上，海門市通過財政引導(dǎo)，多方共籌，降低土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險，承擔(dān)風(fēng)險共同防御的義務(wù)。

4 研究結(jié)論

首先，本文簡述“三權(quán)分置”背景下引起土地流轉(zhuǎn)熱潮，以及在此過程中層出不窮的違約跑路現(xiàn)象。與此同時，通過閱讀分析相關(guān)文獻，列舉出業(yè)界學(xué)者對土地流轉(zhuǎn)違約及其后果的觀點，有力說明土地流轉(zhuǎn)違約事件的危害之大、影響之廣，凸顯出建立土地流轉(zhuǎn)防范機制的必要性。其次，介紹目前土地流轉(zhuǎn)的一般過程，并對其暴露的問題進行分析。最后，針對以上提出的問題，引入典例——海門市在“三權(quán)分置”背景下合理建立土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險防范機制。從借助土地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)庫、建立土地流轉(zhuǎn)市場準(zhǔn)入機制、推出土地流轉(zhuǎn)履約保證保險、加強政府監(jiān)管仲裁4個角度進行分析，為其他地區(qū)提供很強的借鑒意義。

5 土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險防范之策

5.1 政府加強監(jiān)管和服務(wù)，建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入機制

面對大量涌入的工商業(yè)資本，基層政府更需要保持理智，有效識別潛藏其中的風(fēng)險和危機。在推動土地流轉(zhuǎn)的同時，也要注重對土地承包戶的資格審查，制定并完善土地流轉(zhuǎn)市場準(zhǔn)入機制。這些舉措可以控制有不良目的的工商資本投入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，有利于與承包方建立和諧長久的合作關(guān)系，從源頭上降低了土地流轉(zhuǎn)違約的風(fēng)險。

5.2 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)流程，完善標(biāo)準(zhǔn)合同條款

土地流轉(zhuǎn)的合同是土地流轉(zhuǎn)中的重要憑證，也是購買履約保險的基本材料。不少農(nóng)戶追求稍高的價格，不考慮高風(fēng)險，私下與土地承包方達成口頭協(xié)議或者不規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，這些都給之后出現(xiàn)糾紛留下隱患。因此，基層政府要加強對農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)規(guī)范性的教育，監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)雙方嚴(yán)格按照政府部門的模板簽訂標(biāo)準(zhǔn)的土地流轉(zhuǎn)合同。此外，政府還要在日常工作中總結(jié)經(jīng)驗，不斷完善流轉(zhuǎn)合同的細(xì)節(jié)，為流轉(zhuǎn)雙方后續(xù)維權(quán)、依法賠償提供依據(jù)。

5.3 引入土地流轉(zhuǎn)履約保證保險，防范違約風(fēng)險

引入保險機制，推出土地流轉(zhuǎn)履約保證保險，與當(dāng)?shù)厝吮９韭?lián)辦共保，利益共享，風(fēng)險共擔(dān)，這種模式具有借鑒意義。小農(nóng)戶居多的地方可以鼓勵土地交給村集體統(tǒng)一管理，以村為單位進行投保，確保土地流轉(zhuǎn)履約保證保險的覆蓋率。這一舉措能夠切實保障農(nóng)民權(quán)益，降低政府兜底壓力，調(diào)動農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)積極性。

參 考 文 獻

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