新常態(tài)下促進江蘇省高新區(qū)發(fā)展的政策比較研究

李艷茹　李向輝

摘要：建設發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，是我國主動迎接和適應世界新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革、努力開創(chuàng)改革開放新局面而做出的重大戰(zhàn)略部署。當前，江蘇省高新區(qū)還存在要素驅動的依賴較強、一流高新區(qū)缺失、產(chǎn)業(yè)核心競爭力不足等問題。本文基于經(jīng)濟新常態(tài)這一發(fā)展背景，首先通過對知名高新區(qū)法規(guī)政策的比較研究，厘清我國高新區(qū)建設發(fā)展存在問題，進而解析江蘇省高新區(qū)發(fā)展的政策需求，最后結合江蘇省的區(qū)域發(fā)展實際，對蘇南、蘇中、蘇北區(qū)域的高新區(qū)提出差異化的創(chuàng)新發(fā)展政策建議。

Abstract： The construction and development of high-tech industrial development zones is a major strategic deployment for the new round of worldwide scientific and technological revolution and industrial change， which is also significant for creating a new situation of reform and opening up. At present， high-tech zones in Jiangsu Province still have problems such as strong factor-driven dependence， lack of first-class high-tech， and insufficient core competitiveness in industry. Based on the development background of Economic "New Normal"， this paper first clarified the problems in the construction and development of high-tech zones in China through a comparative study on the policies of well-known high-tech zones， and then analyzed the policy needs for the development of high-tech zones in Jiangsu Province. Ultimately， this paper recommended differentiated innovation and development policies for high-tech zones in southern Jiangsu， central Jiangsu and northern Jiangsu respectively.

關鍵詞：高新區(qū);創(chuàng)新發(fā)展;政策

Key words： high-tech industrial development zones;innovation and development;policies

中圖分類號：F124.3;F127? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）12-0284-03

0? 引言

建設發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，是我國主動迎接和適應世界新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革、努力開創(chuàng)改革開放新局面，而做出的重大戰(zhàn)略部署。當前經(jīng)濟新常態(tài)下，我國經(jīng)濟發(fā)展速度、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構和經(jīng)濟社會發(fā)展動力加速轉換，經(jīng)濟增長的主要動力來源加快向人力資本質量和技術進步轉移，建設發(fā)展高新區(qū)、提升高新區(qū)創(chuàng)新驅動發(fā)展水平，成為引領和支撐區(qū)域自主創(chuàng)新能力提升、產(chǎn)業(yè)提質增效、經(jīng)濟轉型升級的重要路徑。從世界創(chuàng)新型經(jīng)濟發(fā)展的實踐來看，創(chuàng)新驅動發(fā)展的標志就是科技園區(qū)的實力。高新區(qū)的水平在很大程度上決定了一個地區(qū)的創(chuàng)新驅動發(fā)展能級。

本文研究著眼于經(jīng)濟新常態(tài)的大背景，首先開展對國內(nèi)外高新區(qū)法規(guī)政策的比較研究，解析我國高新區(qū)政策存在的缺陷和不足。其次，按照高新區(qū)類型分類梳理國內(nèi)外高水平科技園區(qū)建設發(fā)展的經(jīng)驗做法。第三，在深入分析江蘇省高新區(qū)建設發(fā)展現(xiàn)狀的基礎上，分析經(jīng)濟新常態(tài)和區(qū)域發(fā)展不平衡性對高新區(qū)發(fā)展及政策提出的更高要求，剖析江蘇省高新區(qū)政策存在的短板和問題，解析發(fā)展的政策需求。最后，針對問題短板，借鑒先進政策做法，結合江蘇省實際，分別對蘇南、蘇中、蘇北區(qū)域高新區(qū)提出差異化的創(chuàng)新發(fā)展政策建議。

1? 國內(nèi)外高新區(qū)發(fā)展政策比較研究

發(fā)達國家和地區(qū)對科技園區(qū)支持主要分為三個層面：

第一層面是通過憲法和科學技術基本法，規(guī)定科技園區(qū)的法律地位和“行為”依據(jù)，例如美國主要通過憲法、《國家科學技術政策、組織和重點法》明確科學技術發(fā)展的戰(zhàn)略方向、主要任務以及推進科學技術發(fā)展的體制機制。

第二層面是專門法規(guī)和政策，例如日本的《日本筑波科學園都市建設法》、《高技術工業(yè)智密區(qū)開發(fā)促進法》和《技術城法》，韓國的《高新技術工業(yè)都市開發(fā)促進法案》等，明確了科技園區(qū)及其內(nèi)各市場主體能夠享受的“特殊”政策，發(fā)揮了促進科技園區(qū)優(yōu)先發(fā)展、引領發(fā)展的作用[1]。

第三層面是非特定針對科技園區(qū)，但涉及科技園區(qū)的“被動型”政策法規(guī)，例如普惠性的投資、稅收、貿(mào)易等政策法規(guī)，代表性的有美國《加強21世紀美國競爭力法》等[2]。

我國高新區(qū)政策也可分為三個層面：

一是憲法和法律層面，憲法明確了科學技術的重要性，在憲法框架指導下，制定了《科學技術進步法》、《促進科技成果轉化法》，前者突出了企業(yè)作為技術創(chuàng)新的主體地位，后者強調促進科技成果轉化為現(xiàn)實生產(chǎn)力。

二是專門政策法規(guī)，最重要的是《國務院關于批準國家高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和有關政策規(guī)定的通知》（1991），具體規(guī)定了進入科技園區(qū)的準入門檻及優(yōu)惠政策?？萍疾堪l(fā)布的《國家高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理暫行辦法》（1996）、《國家高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略提升行動實施方案》（2013）則分別明確了高新區(qū)的建設發(fā)展目標定位以及探索體制機制創(chuàng)新的目標任務。

三是相關政策法規(guī)，包括一系列保障和促進園區(qū)發(fā)展的投資法規(guī)政策，包括《高新技術企業(yè)認定管理辦法》、《國務院關于批準國家高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和有關政策規(guī)定的通知》等。

通過比較分析，結合學界通說觀點[3][4]，我國和國外高新區(qū)發(fā)展政策環(huán)境的差距主要體現(xiàn)在三個方面：

一是立法層次不高，缺乏統(tǒng)一性;

二是立法內(nèi)容不完備，缺乏科學性;

三是優(yōu)惠政策缺乏特殊性和針對性;

四是政策執(zhí)行不力，影響了政策法規(guī)的實效。

2? 世界一流高新區(qū)管理的政策啟示

國內(nèi)外一流的科技園區(qū)雖然組織形態(tài)各異，但實質上可分以下幾種類型，即政府管理型科技園區(qū)、機構管理型科技園區(qū)、企業(yè)管理型科技園區(qū)和行業(yè)組織管理型科技園區(qū)。

政府管理型科技園區(qū)。政府在園區(qū)的規(guī)劃、建設、管理和經(jīng)營過程中發(fā)揮主導作用，園區(qū)建設發(fā)展的目標與地方政府經(jīng)濟建設工作的目標高度一致。國際上，日本的筑波科學城屬于典型的政府管理型[5]。

我國大多數(shù)優(yōu)秀高新區(qū)均屬這一類型，其主要發(fā)展經(jīng)驗包括：

一是強化黨的領導，北京中關村實行“雙重領導、以區(qū)（縣）為主”的領導體制，地方政府黨政領導兼任園區(qū)管委會主任，保障了園區(qū)與地方經(jīng)濟發(fā)展需求的緊密結合，提升了園區(qū)集聚資源的能力[6]。

二是建立健全高新區(qū)“三次創(chuàng)業(yè)”規(guī)劃與政策體系，例如成都高新區(qū)形成了完善的“三次創(chuàng)業(yè)”規(guī)劃和政策體系，明晰了載體、平臺、人才、金融等科技創(chuàng)新服務體系要素，明確了招引、培育、服務、人才等重點環(huán)節(jié)的具體舉措[7]。

三是實施負面清單管理模式，例如上海市自貿(mào)區(qū)于2013年發(fā)布負面清單，迄今已進行兩輪升級調整，清單更加精簡、透明，上海市還借鑒經(jīng)驗，將負面清單管理模式擴展至其它相關領域[8]。

四是實施事中事后監(jiān)管措施，這是上海自貿(mào)區(qū)的改革創(chuàng)新成果之一[8]，充分體現(xiàn)了創(chuàng)新以政府職能轉變?yōu)楹诵牡睦砟睿?014年被國務院列入全國范圍內(nèi)復制推廣的改革事項。

五是推進相關行政審批權限下放到園區(qū)，上海市向張江示范區(qū)各園區(qū)下放13類20項權限，通過直接放權、委托放權等形式下放事權，減少審批層次，實現(xiàn)“園內(nèi)事園內(nèi)辦結”，釋放園區(qū)活力[9]。

企業(yè)、協(xié)會管理型高新區(qū)。企業(yè)管理型的科技園區(qū)，市場化特征明顯，管理體制一般參照企業(yè)治理體制設計。發(fā)達國家和地區(qū)的科技園區(qū)多采用企業(yè)管理型。社會組織管理型科技園區(qū)介于政府管理型科技園區(qū)和企業(yè)管理型科技園區(qū)之間，主要是大學、科研院所參與科技園區(qū)的建設管理、或委托專業(yè)公司負責科技園區(qū)的管理。

企業(yè)、協(xié)會管理型高新區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗主要包括：

一是由企業(yè)、協(xié)會等市場力量主導園區(qū)開發(fā)管理，例如美國北卡羅納三角研究園由政府、企業(yè)、銀行、大學等共同組成的基金會或協(xié)會經(jīng)營管理，印度班加羅爾園區(qū)由非營利性的公司在政府資助指導下開發(fā)管理，香港科學園名義由港府科技局管理，但自始就以現(xiàn)代企業(yè)制度搭建組織模式，以市場方式運行[10]。

二是以市場力量為主、政府發(fā)揮宏觀指導和服務職能參與園區(qū)開發(fā)管理。例如上海紫竹高新區(qū)采用了民營企業(yè)控股、市屬投資公司、高校投資公司和基金會參股的股權結構，帶動了園區(qū)開發(fā)理念和服務模式的轉變[11]。

三是推動建立園區(qū)評價指標體系和公開發(fā)布制度。美國硅谷聯(lián)合投資和硅谷社區(qū)基金會每年發(fā)布“硅谷指數(shù)”，從人力資源、創(chuàng)新經(jīng)濟、多樣化社區(qū)、生活場所和當?shù)卣?個方面評價發(fā)展情況;中關村科技園也從2005年開始公開發(fā)布中關村指數(shù)[12]。

四是培育發(fā)展社會性科技中介組織。例如硅谷依靠社會組織來協(xié)調其經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等健康發(fā)展;中關村通過后補貼的方式重點支持社會組織開展相關專項工作。

3? 江蘇省高新區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀和政策需求

江蘇省高度重視高新區(qū)建設發(fā)展，把高新區(qū)建設放在全省科技創(chuàng)新工作的突出位置。目前，江蘇省擁有國家級高新區(qū)16家，是全國國家高新區(qū)最為密集的省份;省級以上高新區(qū)達45家，實現(xiàn)省轄市全覆蓋?？傮w來看，江蘇省高新區(qū)日益呈現(xiàn)出科技與經(jīng)濟緊密結合、各類創(chuàng)新資源加速聚集、科技企業(yè)加速培育成長、創(chuàng)新成果持續(xù)大量涌現(xiàn)的積極趨勢，高新區(qū)已經(jīng)成為江蘇省體制機制改革創(chuàng)新的試驗區(qū)、發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)的主陣地、經(jīng)濟轉型升級的重要引擎和最具活力的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)區(qū)，調整經(jīng)濟結構、轉變增長方式中發(fā)揮了重要的引領示范作用。但同時，與更高水平高新區(qū)相比，江蘇省高新區(qū)存在要素驅動的依賴較強、一流高新區(qū)缺失、產(chǎn)業(yè)核心競爭力不足、創(chuàng)新型領軍企業(yè)較少、資源環(huán)境壓力加大等問題。

首先，“一中心、一基地”建設對高新區(qū)發(fā)展提出更高要求。隨著創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施，江蘇省高新區(qū)建設總體上既要體現(xiàn)供給側結構性改革的戰(zhàn)略要求，也要緊密服務實體經(jīng)濟的轉型升級、為培育新動能提供有力支撐，根本上還是要符合高新技術及產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的規(guī)律趨勢。

其次，區(qū)域發(fā)展的不平衡性對高新區(qū)政策提出更高要求。高新區(qū)是地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的增長極，在支撐引領區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的同時，難免受地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的影響，呈現(xiàn)出不同的區(qū)域特點：蘇南地區(qū)高新區(qū)建設正面臨創(chuàng)新生態(tài)建設與產(chǎn)業(yè)結構升級同步推進的要求;蘇中蘇北地區(qū)高新區(qū)建設則擔負著承接產(chǎn)業(yè)轉移、聚集優(yōu)秀創(chuàng)新資源的重要職能。最后，通過對高新區(qū)一線管理服務工作者的問卷調查分析，發(fā)現(xiàn)江蘇省高新區(qū)發(fā)展還存在高新區(qū)管理服務人員不夠了解高新區(qū)政策、高新區(qū)政策依然存在“落地難”問題、高新區(qū)管理體制和企業(yè)、產(chǎn)業(yè)政策亟待突破、不同區(qū)域高新區(qū)差異化政策需求較大等政策短板。

4? 江蘇省高新區(qū)發(fā)展的政策建議

面向蘇南高新區(qū)發(fā)展的對策建議。

一是開展高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展綜合改革試點，圍繞推進蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)建設，著力深化高新區(qū)在發(fā)展導向、體制機制、創(chuàng)新環(huán)境等方面的改革，最大限度釋放發(fā)展活力。一方面要構建“小機構、大服務”的管理體系，賦予高新區(qū)更多的管理權限、強化其服務職能，提高管理服務效率。另一方面要發(fā)揮高新區(qū)評價指標體系的引導作用，建立與創(chuàng)新驅動發(fā)展機制相適應的高新區(qū)評價體系。

二是強化國際一流創(chuàng)新型園區(qū)建設發(fā)展布局，發(fā)揮蘇州工業(yè)園區(qū)、南京高新區(qū)等水平較高高新區(qū)的引領作用，在構建國際化的創(chuàng)新資源融合制度、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)促進制度、創(chuàng)新專業(yè)服務制度、創(chuàng)新人才集聚制度、創(chuàng)新城市治理制度等方面開展先行探索。

三是加快完善人才發(fā)展激勵法規(guī)制度，建立人才資本產(chǎn)權激勵制度，完善知識、技術、管理、技能等生產(chǎn)要素按貢獻參與分配的辦法;并且需要探索建設與國際規(guī)則相包容的海外人才福利體系、加快構建便利化的海外人才創(chuàng)業(yè)服務鏈。

四是構建國際化水平創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體平臺，加快留學生創(chuàng)業(yè)園、博士后科研工作站和創(chuàng)新實踐基地建設，吸引更多國際優(yōu)秀研發(fā)機構設立分支機構，探索建立各級各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體資源共享、合作研發(fā)、聯(lián)合培養(yǎng)人才的融合互動機制。

面向蘇中、蘇北高新區(qū)發(fā)展的對策建議。

一是結合實際，借鑒經(jīng)驗，健全高效管理體制，落實賦予高新區(qū)必要的管理權限和職能，強化高新區(qū)管委會的綜合服務功能和科技創(chuàng)新促進功能，提高管理服務效率。

二是推動高新區(qū)以創(chuàng)新型園區(qū)為目標加快建設創(chuàng)新核心區(qū)，加速集聚各類創(chuàng)新要素資源，形成知名大學和科研機構在高新區(qū)創(chuàng)新核心區(qū)大量集聚的態(tài)勢，提升綜合創(chuàng)新能力。

三是以大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)促高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展，優(yōu)化高新區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，培育發(fā)展多樣化的眾創(chuàng)空間，建立科學的政策扶持體系，完善科技投融資機制。

四是加大人才引進力度，發(fā)揮已有人才引進計劃的帶動作用，大力實施省高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才引進工程，重點引進關鍵領域的國際化創(chuàng)新團隊。同時鼓勵柔性引才，依托各類創(chuàng)新載體吸引培養(yǎng)更多具備國際化思維和創(chuàng)新能力的高端人才。

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