建筑工程質(zhì)量法律監(jiān)管問題研究

王思鋒 馬悅軒

摘 要：近年來，建筑工程質(zhì)量問題頻發(fā)，增加了社會危險性。我國的建筑工程質(zhì)量法律監(jiān)管存在著立法不完善、監(jiān)管主體不統(tǒng)一、市場準(zhǔn)入不規(guī)范、檢驗制度不完善和責(zé)任追究力度不夠等問題。需要從完善法律法規(guī)制度入手，發(fā)揮工程質(zhì)量保險制度優(yōu)勢，改革驗收制度，加大責(zé)任追究力度，來提升我國的建筑工程質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：建筑工程 法律監(jiān)管 工程質(zhì)量保險 責(zé)任追究

當(dāng)前我國正處于全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式也在經(jīng)歷著深刻的變革，正在從過去以犧牲資源和環(huán)境為代價的高速度增長轉(zhuǎn)向資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的高質(zhì)量增長。但與此同時，我國目前整體的建設(shè)工程質(zhì)量仍令人堪憂。過去的三年間，公共建設(shè)工程領(lǐng)域發(fā)生了多起嚴(yán)重質(zhì)量事件，例如2017年西安地鐵三號線電纜事件，2019年的重慶軌道交通事件、無錫高架橋側(cè)翻事故等。在其他建設(shè)工程領(lǐng)域，情況也同樣不容樂觀，著名房企碧桂園僅在2018年一年間，就發(fā)生了多起工程坍塌，造成嚴(yán)重后果。國內(nèi)房地產(chǎn)龍頭企業(yè)萬科也接二連三的被曝出工程質(zhì)量問題。城市公共基礎(chǔ)設(shè)施和商品房的建設(shè)工程質(zhì)量與每一個人的生活都息息相關(guān)，但頻繁發(fā)生的建設(shè)工程質(zhì)量事件卻增加了生活中的不確定性和風(fēng)險性。如今，不符合質(zhì)量要求的建設(shè)工程已成為潛伏在城市中的“定時炸彈”。如何進(jìn)一步加強法律監(jiān)管，有效防止和杜絕建設(shè)工程質(zhì)量事件的發(fā)生，成為亟需研究和解決的問題。

一、建筑工程質(zhì)量法律監(jiān)管現(xiàn)狀

我國建筑工程質(zhì)量的法律監(jiān)管，涉及法律、行政法規(guī)及司法解釋等諸多層面，可以將其概括為“三法、三條例、兩解釋”?！叭ā毕抵浮吨腥A人民共和國建筑法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》;“三條例”系指《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》《建設(shè)工程勘察設(shè)計管理條例》;“兩解釋”系指《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（二）》。此外，還包括其他相關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)，共同構(gòu)成工程質(zhì)量監(jiān)管的法律體系。同時，我國近年來在建筑工程領(lǐng)域還出臺一系列新的政策和規(guī)范性文件，體現(xiàn)了我國在建筑行業(yè)深化改革以及簡政放權(quán)的決心。[1]但是，現(xiàn)行法律法規(guī)不僅存在監(jiān)管漏洞，而且長時間沒有進(jìn)行修訂，無法適應(yīng)建筑行業(yè)快速發(fā)展的需要。有關(guān)建筑企業(yè)的市場準(zhǔn)入、監(jiān)管主體、過程監(jiān)管、竣工驗收等制度，都需要盡快進(jìn)行完善。

以監(jiān)管主體為例，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門是負(fù)責(zé)建設(shè)行業(yè)行政管理的主管部門。但建筑工程作為一個系統(tǒng)工程，往往需要包括自然資源部門、城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、公安消防部門、城管部門、市場監(jiān)督管理部門在內(nèi)的諸多部門的共同參與。分散的監(jiān)管主體雖然具有一定優(yōu)勢，但多主體監(jiān)管的弊處也是顯而易見的，或者爭相監(jiān)管，或者相互推諉造成監(jiān)管缺失。從監(jiān)管方式來看，我國從20世紀(jì)80年代后期開始實行建設(shè)工程監(jiān)理制度，由監(jiān)理單位對工程建設(shè)進(jìn)行全方位監(jiān)督[2]。這種由第三方監(jiān)督建筑工程質(zhì)量的特點在于，監(jiān)理單位負(fù)責(zé)工程質(zhì)量的事中監(jiān)督，而政府的監(jiān)督往往更多的體現(xiàn)為一種事后監(jiān)督，這就導(dǎo)致部分企業(yè)違法違規(guī)，鋌而走險，出現(xiàn)很多過程質(zhì)量問題。

二、建筑工程質(zhì)量法律監(jiān)管的主要問題

（一）立法不完善

法律是治國之重器，良法是善治之前提。加強對建筑工程質(zhì)量監(jiān)管首先應(yīng)當(dāng)建立健全相關(guān)的法律法規(guī)，完善工程質(zhì)量監(jiān)管的體制和運行機(jī)制，實施有效的宏觀調(diào)控。[3]作為建筑行業(yè)基本法，《建筑法》在經(jīng)歷兩次修訂之后，對于備受關(guān)注的建筑工程質(zhì)量問題進(jìn)行了規(guī)范，但是仍有待完善：第一，《建筑法》實施多年，需要著眼于建筑行業(yè)發(fā)展實際，啟動全面的修改。第二，《建筑法》適用范圍過于狹窄，缺乏系統(tǒng)性，對于其他類型的建筑領(lǐng)域的市場行為缺乏指引、導(dǎo)向和評價。第三，對建筑行業(yè)發(fā)展趨勢的前瞻性不足，難以適應(yīng)新形勢、新問題。第四，無法有效規(guī)制建筑行業(yè)參建主體間的利益侵襲現(xiàn)象。我國目前的法律規(guī)定對建設(shè)單位的此等行為缺乏強制力，致使發(fā)包方不斷損害承包方的利益?！案苫畹娜四貌坏藉X，拿到錢的人不干活”的現(xiàn)象時有發(fā)生。同時，建筑工程其他相關(guān)法律、行政法規(guī)亦需要適時修改。

（二）監(jiān)管主體不統(tǒng)一

建筑工程不同于普通的商品，其質(zhì)量對人民的生產(chǎn)生活具有重要影響?！岸垢惫こ虇栴}相較于建國初期，已經(jīng)明顯得到緩解，但仍不能得到根治。在工程質(zhì)量監(jiān)管方面，我國實現(xiàn)了從單一的施工單位內(nèi)部質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制向政府建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督制度的重大轉(zhuǎn)變。建設(shè)工程質(zhì)量政府監(jiān)管主要基于各部門人員的專業(yè)優(yōu)勢，實現(xiàn)對項目工程建設(shè)的各環(huán)節(jié)進(jìn)行質(zhì)量把控。但建設(shè)工程的復(fù)雜性、長期性的特點，政府部門的有限人力資源難以實現(xiàn)對建筑工程的全過程監(jiān)管。同時，由于各部門職能交叉，影響效率，不利于建筑工程行業(yè)的健康有序的發(fā)展。[4]

（三）建筑企業(yè)市場準(zhǔn)入不規(guī)范

相較于其他國家，我國建筑企業(yè)資質(zhì)管理制度存在以下缺陷：第一，在資質(zhì)類別設(shè)置上過于細(xì)化。我國實行的是以市場為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)運行模式。市場經(jīng)濟(jì)體制的核心在于減少行政內(nèi)部障礙，充分發(fā)揮市場主體的積極性、創(chuàng)造性。而資質(zhì)類別的繁雜，增加了專業(yè)化企業(yè)的市場準(zhǔn)入的壁壘，不適宜專業(yè)化隊伍的生存與發(fā)展。第二，在資質(zhì)管理方面，僅強調(diào)了對企業(yè)資質(zhì)的監(jiān)管，對于個人技術(shù)資格缺乏足夠的重視。事實上，專業(yè)的個人技術(shù)的集聚才是有效提升建筑行業(yè)的整體素質(zhì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。第三，資質(zhì)借用問題仍然實際存在，借用其他企業(yè)資質(zhì)參與工程建設(shè)，不僅難以有效保證工程質(zhì)量，而且經(jīng)常造成大量的法律糾紛。

（四）建筑工程檢驗制度不完善

《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》規(guī)定建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理方等五方是建設(shè)工程質(zhì)量的責(zé)任主體，但由于各方責(zé)任主體單位都是由建設(shè)單位所委托，工程的驗收工作是以建設(shè)單位為主，其他主體協(xié)助配合，為建設(shè)單位服務(wù)的模式。[5]各方形成利益共同體，各自的法律地位并不能真正獨立，不能形成有效的制約，致使檢驗工作難以產(chǎn)生實效。

對于公共建筑工程，通常要在政府質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督下進(jìn)行竣工驗收。但是，工程的隱蔽質(zhì)量問題實際難以被發(fā)現(xiàn)。質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)在備案制實施后監(jiān)督范圍和內(nèi)容有所擴(kuò)大，但監(jiān)督手段和方法單一，更多依賴于對工程資料的檢查和驗收現(xiàn)場監(jiān)督，對于資料能否反應(yīng)實際質(zhì)量情況、驗收各方勾結(jié)串通等虛假驗收行為，也不容易發(fā)現(xiàn)。[6]

（五）法律責(zé)任追究力度不強

建筑工程由于其自身特性，在建設(shè)過程中總會出現(xiàn)多次違法發(fā)包，分包和轉(zhuǎn)包等情形，大部分施工隊都由臨時工組成，建筑工程結(jié)束便四散各處，并且往往實際進(jìn)行管理的人員不是建設(shè)工程相關(guān)崗位的責(zé)任人，增加了工程監(jiān)管和責(zé)任追究難度。這使建筑工程質(zhì)量問題難以發(fā)現(xiàn)，更難以追究和查處。對于建設(shè)工程違法違規(guī)行為，現(xiàn)行法律雖然有明確規(guī)定，但實際約束效果并不明顯。比如，《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》中涉及工程質(zhì)量的處罰中，罰款金額從5萬至100萬元不等，或者合同價款的2%至4%以及其他按照酬金比例處罰，這比起工程價款來說并不算多，不能對責(zé)任人起到有效的震懾作用。

三、加強建筑工程質(zhì)量監(jiān)管的法律對策

（一）完善建筑工程相關(guān)立法

加快完善建筑工程質(zhì)量監(jiān)管法律制度，對于界定和厘清監(jiān)管主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，具有重要的意義?？傮w而言，目前建筑工程監(jiān)管主體包括兩大類：一是行政部門及其委托的機(jī)構(gòu)，二是建設(shè)單位委托的監(jiān)理方。針對行政部門及其委托的機(jī)構(gòu)的職責(zé)劃分應(yīng)系統(tǒng)化、全面化、明確化。在明確各自監(jiān)督管理職能的基礎(chǔ)上，應(yīng)賦予其相應(yīng)的處罰權(quán)，加強對工程建設(shè)各環(huán)節(jié)的有效管控。同時，還應(yīng)完善對監(jiān)理方的責(zé)任規(guī)范，徹底落實“誰監(jiān)理、誰負(fù)責(zé)”的終身責(zé)任制度。

立足于我國建筑工程法律保障現(xiàn)狀，建議全面啟動《建筑法》等相關(guān)法律法規(guī)的修訂工作，系統(tǒng)性解決建筑工程質(zhì)量保障存在的突出問題。對于市場主體準(zhǔn)入、監(jiān)管主體、原材料保障、竣工驗收、質(zhì)量保險等制度作出明確規(guī)定。同時，在相關(guān)法律、行政法規(guī)的修訂中，加強對涉及工程質(zhì)量相關(guān)條款的修改和完善，確保法律規(guī)范的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。鼓勵地方立法機(jī)關(guān)結(jié)合各地實際，先行先試，通過地方立法，探索建筑工程質(zhì)量法律保障新路徑。

（二）發(fā)揮工程質(zhì)量保險制度優(yōu)勢

保險制度具有平衡風(fēng)險和利益的特點，可以有效緩解“監(jiān)管主體不統(tǒng)一”、“建筑市場準(zhǔn)入不規(guī)范”等問題。建設(shè)單位或者施工單位通過與保險公司締結(jié)合同，將工程質(zhì)量問題造成的不可預(yù)知風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給保險公司，從而有效保證企業(yè)資源的流動。保險公司為了避免未來風(fēng)險的發(fā)生，積極對設(shè)計施工的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，以降低風(fēng)險所帶來的責(zé)任負(fù)擔(dān)。保險公司和參建各方利益的制衡，將極大促進(jìn)建筑工程行業(yè)的良性健康發(fā)展。[7]

（三）改革建筑工程竣工驗收制度

工程竣工驗收環(huán)節(jié)，對于工程質(zhì)量的安全保障至關(guān)重要。建議通過制度優(yōu)化，改變驗收各方與建設(shè)單位的相互關(guān)系，給予監(jiān)理單位、驗收單位獨立的法律地位。加快改革公共建筑工程的竣工驗收制度，強化公共建筑工程質(zhì)量驗收中的政府責(zé)任，探索建立專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)工程驗收制度。

（四）加大責(zé)任追究力度

責(zé)任追究是工程質(zhì)量的最終保障，責(zé)任追究是否到位、力度是否合適，對于建筑工程質(zhì)量保障具有舉足輕重的作用。就建筑工程而言，違法行為往往伴隨著巨額的經(jīng)濟(jì)利益，在因質(zhì)量缺陷而造成重大安全事故的，必須提高處罰力度，設(shè)定懲罰性賠償制度，增加違法成本。道路、橋梁、樓宇等建筑工程質(zhì)量事故頻發(fā)，追究的不僅僅應(yīng)該是施工企業(yè)，或者超載車輛等相關(guān)主體，規(guī)劃部門、設(shè)計部門、監(jiān)管部門等相關(guān)主體都應(yīng)該在責(zé)任追究的范圍。同時，責(zé)任追究亦不能走過場，得過且過，除了承擔(dān)行政法律責(zé)任之外，還應(yīng)該加大刑事責(zé)任的追究力度。以足夠嚴(yán)格的法律追究制度保障整個工程的設(shè)計、施工和使用。

當(dāng)前建筑業(yè)發(fā)展迅速，建筑規(guī)模不斷擴(kuò)大，然而伴隨而來卻是建筑安全事故的頻發(fā)不止，這其中不僅包含私人承包的建筑工程，也包括大量的公共建筑工程。大量建筑工程安全事故的頻發(fā)，凸顯了我國建筑工程質(zhì)量法律監(jiān)管的不足。立法不完善、監(jiān)管主體不統(tǒng)一、建筑企業(yè)市場準(zhǔn)入不規(guī)范、法律責(zé)任追究不力等問題急需解決。因此，立足我國實際，通過設(shè)計、施工、過程監(jiān)管、責(zé)任追究等系列制度的完善，構(gòu)建有效的建筑工程質(zhì)量法律監(jiān)管機(jī)制，具有重要的現(xiàn)實意義。

〔本文系陜西省社會科學(xué)基金項目“建筑工程質(zhì)量安全保障法律制度研究”（項目編號：13F021）階段性成果〕

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（王思鋒、馬悅軒，西北大學(xué)法學(xué)院）