歐盟產(chǎn)業(yè)政策強(qiáng)化“國(guó)家干預(yù)”色彩

張茉楠

為對(duì)抗來自中美的科技競(jìng)爭(zhēng)，歐盟產(chǎn)業(yè)政策日益強(qiáng)化“看不見的手”的力量。歐盟稱自己為“夾縫中的歐洲人”，認(rèn)為隨著全球市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為上升至國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)行為，歐盟需要加強(qiáng)國(guó)家干預(yù)，強(qiáng)化其在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的主導(dǎo)力，而這也成為西方國(guó)家近年來發(fā)展的新趨勢(shì)。轉(zhuǎn)向后的歐盟工業(yè)政策將會(huì)成為在“科技高地”爭(zhēng)奪和大國(guó)博弈中的關(guān)鍵性籌碼，其對(duì)全球產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)格局將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)影響，中國(guó)必須做好戰(zhàn)略應(yīng)對(duì)。

一、歐盟產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)模式出現(xiàn)重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向

當(dāng)前，“逆全球化”潮流涌動(dòng)，出現(xiàn)了以貿(mào)易保護(hù)主義、限制外國(guó)投資、政府對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的激進(jìn)干預(yù)為主題的全球轉(zhuǎn)向。歐盟作為全球制造業(yè)規(guī)模最大的經(jīng)濟(jì)體之一，其企業(yè)長(zhǎng)期占據(jù)國(guó)際市場(chǎng)重要地位。然而近年來，歐盟不僅沒拉近與美國(guó)差距，反而與以中國(guó)為代表的新興經(jīng)濟(jì)體差距越來越小。出于在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力格局及新產(chǎn)業(yè)革命中被邊緣化擔(dān)憂，以及對(duì)抗來自中美競(jìng)爭(zhēng)，歐盟開始轉(zhuǎn)向國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)模式。

繼2019年2月德國(guó)出臺(tái)《2030年國(guó)家工業(yè)戰(zhàn)略》這一標(biāo)志性文件之后。2019年6月，歐盟委員會(huì)正式公布被外界稱為“歐洲版五年計(jì)劃”的《戰(zhàn)略規(guī)劃2019—2024》，這也是繼德法兩國(guó)簽署《德法共同產(chǎn)業(yè)政策宣言》之后，首次將產(chǎn)業(yè)政策列為四大重點(diǎn)之一。此后8月，歐盟高級(jí)別專家組—“工業(yè)2030圓桌會(huì)議”向歐委會(huì)提交了最終版的《歐盟2030工業(yè)展望報(bào)告》。

二、歐盟產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)及其戰(zhàn)略謀劃

如何讓歐洲在數(shù)字時(shí)代迎頭趕上成為橫亙?cè)跉W盟面前的難題之一。為此，歐盟正陸續(xù)出臺(tái)一系列新工業(yè)政策，重點(diǎn)包括改革過時(shí)的歐洲競(jìng)爭(zhēng)法，加大在創(chuàng)新方面的投資力度，制定能更好保護(hù)本土技術(shù)的新機(jī)制，全面強(qiáng)化國(guó)家資本的杠桿作用，國(guó)家干預(yù)助力“歐洲冠軍”企業(yè)，德法聯(lián)手捍衛(wèi)歐洲“技術(shù)主權(quán)”以此平衡中美競(jìng)爭(zhēng)等等。

（一）加強(qiáng)公共基金支持科技創(chuàng)新力度

2019年8月，歐盟委員會(huì)提交了一份長(zhǎng)達(dá)173頁的宏偉藍(lán)圖，即計(jì)劃由成員國(guó)出資組建主權(quán)財(cái)富基金—“歐洲未來基金”（European Future Fund）。這份藍(lán)圖是新任歐委會(huì)主席馮德萊恩五年任期內(nèi)最重要的戰(zhàn)略之一，將致力于對(duì)“在歐盟具有戰(zhàn)略性意義的重要領(lǐng)域的企業(yè)”進(jìn)行長(zhǎng)期股權(quán)投資，投資重點(diǎn)放在培養(yǎng)歐盟戰(zhàn)略性領(lǐng)域，強(qiáng)化歐盟戰(zhàn)略價(jià)值鏈的領(lǐng)導(dǎo)地位，特別是將助力成員國(guó)對(duì)其戰(zhàn)略行業(yè)的投資以應(yīng)對(duì)美國(guó)的“FAGA”，即臉譜（Facebook）、亞馬遜（Amazon）、谷歌（Google）、蘋果（Apple）以及中國(guó)科技公司BAT（百度、阿里巴巴、騰訊）等中美科技巨頭的競(jìng)爭(zhēng)。

（二）強(qiáng)調(diào)在數(shù)字時(shí)代加強(qiáng)“戰(zhàn)略自主權(quán)”

歐盟委員會(huì)官方智庫歐洲政治戰(zhàn)略中心于2019年7月發(fā)布了《反思數(shù)字時(shí)代的戰(zhàn)略自主權(quán)》報(bào)告，呼吁重視自主創(chuàng)新，加強(qiáng)科技研發(fā)，確保關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施不受制于人。報(bào)告提出，要增強(qiáng)歐洲的戰(zhàn)略自主權(quán)，就要根據(jù)數(shù)字時(shí)代特點(diǎn)通盤考慮如何保護(hù)歐洲利益;就要格外重視關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施（如5G設(shè)備）的隱患;就要建設(shè)強(qiáng)大的科技主管部門以增強(qiáng)自主研發(fā)能力;就要加強(qiáng)國(guó)際合作，在制定國(guó)際準(zhǔn)則中反映歐洲的價(jià)值觀和利益考量。此外，《德國(guó)2030國(guó)家產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略》中也首次將產(chǎn)業(yè)問題提高到了“工業(yè)和技術(shù)主權(quán)”的高度。

事實(shí)上，長(zhǎng)期以來，歐洲、日本各方一直生存在以“FAGA”等硅谷巨頭為核心的美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)體系之下。包括德國(guó)總理默克爾、經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)阿爾特邁爾在內(nèi)的一批政要曾專門強(qiáng)調(diào)歐盟需要追求的“數(shù)字主權(quán)”“數(shù)據(jù)庫的控制權(quán)”。此前，法國(guó)總統(tǒng)馬克龍也曾與其會(huì)商過“歐盟企業(yè)托管在美國(guó)的數(shù)據(jù)安全”等細(xì)節(jié)。歐方認(rèn)為，歐洲的重要企業(yè)，以及包括內(nèi)政部和社會(huì)保障系統(tǒng)在內(nèi)的大批關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的數(shù)據(jù)大都儲(chǔ)存在美國(guó)微軟、谷歌、亞馬遜等公司的服務(wù)器上，這種對(duì)美國(guó)技術(shù)的高度依賴并不安全。為此，歐洲正式部署建設(shè)自己的網(wǎng)絡(luò)云設(shè)施Gaia-X（“蓋亞X”計(jì)劃）有望在2020年運(yùn)營(yíng)，通過創(chuàng)建面向歐洲的、強(qiáng)大而有競(jìng)爭(zhēng)力的、安全可靠的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)架構(gòu)成為完全獨(dú)立的“云替代方案”。今年2月，歐盟密集發(fā)布了《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》以及《人工智能白皮書》，這意味著歐盟不僅要做做全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)的規(guī)則制定者，也要全面強(qiáng)化在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)。

（三）產(chǎn)業(yè)政策的國(guó)家干預(yù)色彩趨于加強(qiáng)

事實(shí)上，上世紀(jì)80年代以來，歐洲政經(jīng)產(chǎn)業(yè)界對(duì)政府扶持企業(yè)運(yùn)營(yíng)的做法頗有微詞，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策實(shí)乃“陳舊、過時(shí)、國(guó)家主義的一部分”。然而，德國(guó)經(jīng)濟(jì)模式主要依托產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的丟失意味著德國(guó)強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)力的衰退。近期，法德朝野關(guān)于涉本國(guó)乃至歐洲產(chǎn)業(yè)計(jì)劃的辯論中，贊同“動(dòng)用政府力量”“讓政府入股戰(zhàn)略性企業(yè)”的呼聲越來越高。從歐盟產(chǎn)業(yè)政策走向看，國(guó)家力量對(duì)于工業(yè)的干預(yù)，將成為一種重要工具，重新被記起。盡管歐盟強(qiáng)調(diào)依然致力于自由、開放的國(guó)際市場(chǎng)原則，希望降低全球關(guān)稅壁壘，然而歐盟也強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)國(guó)家工業(yè)基礎(chǔ)，不僅符合國(guó)家利益，而且是一項(xiàng)具有國(guó)家重要性的優(yōu)先任務(wù)。強(qiáng)勁的工業(yè)處于可持續(xù)和包容經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心位置，經(jīng)濟(jì)必須適應(yīng)未來所有重要領(lǐng)域的全球競(jìng)爭(zhēng)，尤其是關(guān)鍵技術(shù)和基礎(chǔ)創(chuàng)新方面。為此，只有整合歐盟資金、能力及專長(zhǎng)才能取得成功。

以《德國(guó)2030國(guó)家產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略》為例，該份文件就特別強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)條件的可比較性，即如果德國(guó)出于總體的政治考慮對(duì)市場(chǎng)框架條件的干預(yù)帶來了不利于全球競(jìng)爭(zhēng)的影響，如能源轉(zhuǎn)向政策帶來的電價(jià)和能源價(jià)格的上漲，國(guó)家應(yīng)該可以采取補(bǔ)償措施，這不應(yīng)被視為補(bǔ)貼。另外，鑒于某些其他國(guó)家未實(shí)施對(duì)等的競(jìng)爭(zhēng)條件，而使德國(guó)及歐洲企業(yè)利益受損，因此，戰(zhàn)略要求更積極地應(yīng)對(duì)其他國(guó)家所引發(fā)的競(jìng)爭(zhēng)扭曲。為此，需要審查以及必要時(shí)修訂德國(guó)及歐洲的補(bǔ)貼與競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)定。

三、歐盟產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)變對(duì)全球及中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響

近年來在全球保護(hù)主義漸起，歐洲一體化因英國(guó)“脫歐”受挫等內(nèi)外交困局面下，歐盟產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)模式也發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。隨著全球市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為上升至國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)行為，歐盟全面加強(qiáng)國(guó)家干預(yù)，以及在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的主導(dǎo)力。調(diào)整后的歐盟產(chǎn)業(yè)政策將會(huì)成為其在“科技高地”爭(zhēng)奪和國(guó)家博弈中的關(guān)鍵性籌碼，歸根結(jié)底是“發(fā)展模式”之爭(zhēng)，其對(duì)全球及中國(guó)影響不容低估。

（一）重構(gòu)“法德軸心”，加劇中美歐洲科技競(jìng)爭(zhēng)

在經(jīng)貿(mào)摩擦升級(jí)，以及英國(guó)“脫歐”等內(nèi)外沖擊之下，德法“發(fā)動(dòng)機(jī)”關(guān)系升級(jí)，其背后有著提升歐洲工業(yè)領(lǐng)跑者地位的深謀遠(yuǎn)慮。為商討共同促使歐盟改變僵化框架、推動(dòng)新歐洲工業(yè)計(jì)劃，法德依據(jù)《德國(guó)國(guó)家產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略2030》及《新工業(yè)法國(guó)》的規(guī)劃，簽署并共同發(fā)布了《德法共同產(chǎn)業(yè)政策宣言》，進(jìn)一步強(qiáng)化了“歐洲雙擎”的共同立場(chǎng)。包括加大投資創(chuàng)新、重新審視歐洲監(jiān)管框架、給予重點(diǎn)行業(yè)以財(cái)政補(bǔ)貼、改革歐盟反壟斷法案以促進(jìn)壟斷性歐洲冠軍企業(yè)的誕生，甚至由政府牽頭組建壟斷性企業(yè)，完善歐洲行業(yè)技術(shù)保護(hù)等，這也被稱為歐洲“最有雄心”的產(chǎn)業(yè)政策。其戰(zhàn)略目標(biāo)：一是到2030年，將歐盟工業(yè)產(chǎn)值的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值占比提高至20%;二是推動(dòng)歐盟搶占智能制造新高地;三是呼吁繼續(xù)改革完善歐盟競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，扶持本土企業(yè)做大做強(qiáng)與外國(guó)對(duì)手展開競(jìng)爭(zhēng)。歐盟是世界上反壟斷法規(guī)最為嚴(yán)格的地區(qū)之一，然而近期，歐盟正準(zhǔn)備修改《反壟斷條例》，通過修改競(jìng)爭(zhēng)法以便利大型企業(yè)之間的并購(gòu)，希望能夠在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中出現(xiàn)與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手（主要指中美）規(guī)模匹配的企業(yè)。用“壟斷”應(yīng)對(duì)“競(jìng)爭(zhēng)”的戰(zhàn)略導(dǎo)向更加凸顯。

（二）安全審查趨緊，加劇全球投資保護(hù)主義

相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策可隨時(shí)納入歐盟外資審查立法框架。作為最主要的潛在“標(biāo)靶”，中國(guó)勢(shì)必首當(dāng)其沖，必須加以妥善應(yīng)對(duì)。正如上文所述，對(duì)抗中美科技競(jìng)爭(zhēng)，以及對(duì)于中國(guó)企業(yè)近年來對(duì)歐盟國(guó)家高科技領(lǐng)域和戰(zhàn)略性行業(yè)投資增長(zhǎng)的擔(dān)憂是歐盟將產(chǎn)業(yè)政策納入投資審查框架的誘因。核心目標(biāo)在于阻礙和削減他國(guó)對(duì)歐盟高科技領(lǐng)域和戰(zhàn)略性行業(yè)的直接投資。這一“高科技+戰(zhàn)略性”的基本導(dǎo)向，加之更加泛化的審查因素、更加多元的參與主體以及更加細(xì)密的程序機(jī)制，更好地保護(hù)關(guān)鍵技術(shù)不被海外企業(yè)收購(gòu)以及限制技術(shù)外流等措施，將對(duì)包括中國(guó)企業(yè)在內(nèi)的全球投資者赴歐盟投資產(chǎn)生顯著影響。2018年10月，德國(guó)內(nèi)閣就出臺(tái)法規(guī)降低了外資收購(gòu)審核的門檻，將非歐盟國(guó)家公司收購(gòu)德國(guó)公司啟動(dòng)國(guó)家安全調(diào)查的收購(gòu)股份比例從之前的25%大幅降低至10%，這也就意味著 “公平競(jìng)爭(zhēng)”的環(huán)境可能會(huì)進(jìn)一步惡化。不過，對(duì)于這樣的做法，歐洲內(nèi)部也有不同聲音，包括歐盟委員會(huì)競(jìng)爭(zhēng)事務(wù)專員瑪格麗特·維斯塔格等在內(nèi)的自由市場(chǎng)主義擁躉認(rèn)為，歐盟共同市場(chǎng)的大小和經(jīng)濟(jì)總量足夠建立起世界級(jí)的公司，無需人為限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，破壞效率。

（三）“政府角色”轉(zhuǎn)變，帶來更為深遠(yuǎn)的影響

從當(dāng)前歐盟經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向看，盡管對(duì)因其中加強(qiáng)國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)、支持大企業(yè)發(fā)展等內(nèi)容有不同聲音，但如此密集的出臺(tái)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策，在歐盟歷史上的確十分少見，這也代表了歐盟政府在支持工業(yè)與高科技發(fā)展上的新趨勢(shì)，意味著“政府角色”的重要轉(zhuǎn)變，“政府”與“市場(chǎng)”的邊界將被重新定義。歐盟認(rèn)為，未來的參考市場(chǎng)不是國(guó)內(nèi)或區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)，而是訂單規(guī)模為幾十億至上百億歐元的全球市場(chǎng)。沒有規(guī)模就無法參與這樣體量的市場(chǎng)競(jìng)標(biāo)，就無法與對(duì)手競(jìng)爭(zhēng)。在新一輪產(chǎn)業(yè)格局以及國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)格局演變的大背景下也使得“產(chǎn)業(yè)政策”的爭(zhēng)論再次進(jìn)入人們的視野，產(chǎn)業(yè)政策不是要不要的問題，而是如何掌握正確的方法和合適的度，在“有形之手”與“無形之手”尋求新的平衡。隨之而來的是歐盟在國(guó)家安全、政府采購(gòu)、反壟斷法、監(jiān)管政策，以及新一輪國(guó)際經(jīng)貿(mào)談判等方面的立場(chǎng)及政策預(yù)計(jì)將采取更為激進(jìn)和強(qiáng)硬的立場(chǎng)。

由此顯見，在全球科技競(jìng)爭(zhēng)，大國(guó)科技戰(zhàn)趨于白熱化的大背景下，集聚新型舉國(guó)體制的制度優(yōu)勢(shì)意義凸顯。“集中力量辦大事”的確可以視為一種“制度優(yōu)勢(shì)”，但必須重要的是不應(yīng)將“國(guó)家干預(yù)”下的集中力量辦大事與保護(hù)主義混為一談。“集中力量辦大事”有助于一國(guó)整合各類優(yōu)質(zhì)資源尋求跨越式發(fā)展，而保護(hù)主義雖然能夠保證在短期內(nèi)起到一定產(chǎn)業(yè)保護(hù)的作用，但從長(zhǎng)期來看，勢(shì)必會(huì)對(duì)國(guó)際分工與經(jīng)濟(jì)全球化造成極大的損害。

（作者為中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心美歐所首席研究員）