黨建引領(lǐng)社區(qū)公共價值生產(chǎn)的機制與路徑：基于上?！凹t色物業(yè)”的實證研究

容志 孫蒙

黨的十九屆四中全會提出“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”，“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。這為新時代社會治理創(chuàng)新提出了根本性指引和遵循。從本質(zhì)來說，社會治理共同體是指多元社會主體基于共同價值和利益所形成的共榮共存、休戚與共的生命有機整體。社會治理共同體的建設(shè)和運行對于社會治理秩序的建構(gòu)和維系起到至關(guān)重要的作用。社區(qū)是居民日常生活的空間，也是基層社會治理的主要場域。不同于傳統(tǒng)單位制“家屬區(qū)”的“熟人社會”，現(xiàn)代城市社區(qū)基本上是由多種人群組成的“陌生人社會”，且缺乏共同工作“單位”所帶來的身份整合與利益關(guān)聯(lián)，圍繞物業(yè)管理、社區(qū)服務(wù)等公共事務(wù)極易產(chǎn)生矛盾和沖突，最終影響社區(qū)環(huán)境和生活品質(zhì)。因此，如何在利益結(jié)構(gòu)分化、價值形態(tài)多元和居民需求多樣的時代背景下，通過有序和有效的社會整合，形成最廣泛的社區(qū)認同和社區(qū)治理共同體，進而實現(xiàn)社區(qū)治理的良序和善治，就成為一個富有理論和實踐意義的課題。本文結(jié)合公共價值領(lǐng)導(dǎo)理論的分析框架，通過對上海市D社區(qū)“紅色物業(yè)”的實證研究，剖析“紅色物業(yè)”實踐重構(gòu)對社區(qū)治理框架及治理秩序的具體路徑和方式，揭示社區(qū)治理共同體建構(gòu)的內(nèi)在邏輯，力圖為這一問題的回答提供有益視角和啟示。

一、文獻評估與分析框架

（一）文獻評估：物業(yè)服務(wù)管理的矛盾與無序

社區(qū)物業(yè)服務(wù)管理是指為社區(qū)提供保潔、保安、保綠、維修等服務(wù)，保障各類公共設(shè)施運行，維護社區(qū)環(huán)境和秩序的一系列活動和過程。在這個活動和過程中，多元主體起到不同且不可或缺的作用：1.物業(yè)企業(yè)是具體服務(wù)供給方，負責(zé)日常的養(yǎng)護和維修等工作；2.業(yè)主是服務(wù)的消費方和參與方，也是重大事項的決策方；①根據(jù)我國《物業(yè)管理條例》規(guī)定，業(yè)主有制定和修改管理規(guī)約、共有和共同管理權(quán)利等若干重要權(quán)利，并有遵守管理規(guī)約、按時繳納物業(yè)服務(wù)費等相關(guān)義務(wù)。因此，業(yè)主是社區(qū)物業(yè)管理的重要主體之一。3.業(yè)主委員會是業(yè)主大會的執(zhí)行方，也是物業(yè)服務(wù)管理的監(jiān)督方，公益收入使用和部分維修項目的決策方；4.居委會是社區(qū)的居民自治組織，也是社區(qū)治理的重要主體，在多主體的溝通協(xié)調(diào)中起到重要作用?？梢?，社區(qū)的物業(yè)服務(wù)管理是一個典型的多元主體合作治理的過程，多主體能否形成良性互動、協(xié)同治理的格局，將直接決定物業(yè)服務(wù)質(zhì)量和社區(qū)環(huán)境品質(zhì)的高低。根據(jù)2019年中消協(xié)的調(diào)查，全國36個城市148個住宅小區(qū)的物業(yè)服務(wù)消費者滿意度僅為62.59分，物業(yè)服務(wù)質(zhì)量問題引發(fā)居民普遍不滿。［1］這其中包括物業(yè)企業(yè)的不規(guī)范問題，如不誠信經(jīng)營、侵占公共收益、違法占用公共產(chǎn)權(quán)等；［2］業(yè)主委員會內(nèi)部不規(guī)范問題，如履職能力低下、違規(guī)使用公共收益等；還有業(yè)主委員會和物業(yè)企業(yè)之間互相沖突，或者利益輸送的問題。［3］這些問題制約著社區(qū)治理水平的提升，更導(dǎo)致了社區(qū)環(huán)境退化、生活品質(zhì)下降等問題出現(xiàn)，也說明社區(qū)內(nèi)部圍繞物業(yè)管理的治理結(jié)構(gòu)存在較為突出的問題，有序、多元治理格局尚在構(gòu)建之中。

目前，對這一問題的分析主要有三種思路：一是組織體系角度。業(yè)主委員會作為代表業(yè)主行使業(yè)主權(quán)力的公益性自治組織，往往存在缺乏公共利益的共識而被少數(shù)人掌控，出現(xiàn)“不作為”甚至于“亂作為”的現(xiàn)象。而業(yè)主委員會與物業(yè)企業(yè)之間雖然是委托—代理關(guān)系，但由于缺乏全民性的有效監(jiān)督，物業(yè)可能做出侵占公共收益或者專項維修資金的行為，部分物業(yè)企業(yè)的收益存在非法性與不合理性。［4］二是管理模式角度。在物業(yè)管理“一體化”思想的影響下，物業(yè)公司逐步成為了社區(qū)物業(yè)服務(wù)的主導(dǎo)者。因此，物業(yè)公司對于業(yè)主委員會的監(jiān)督和社區(qū)層面的工作指導(dǎo)往往存在著“消極對抗”的現(xiàn)象，［5］并且在工作中常會出現(xiàn)運作不規(guī)范、服務(wù)質(zhì)量低下等現(xiàn)象。三是法律規(guī)范角度。業(yè)主委員會作為新型的社區(qū)組織，在成立、運作上面臨著法律制度不健全的問題，［6］難以在社區(qū)中發(fā)揮實際功效。物業(yè)公司作為市場化的產(chǎn)物，雖然有物業(yè)管理條例，但是在涉及物權(quán)相關(guān)問題上，往往因為《物權(quán)法》沒有明確界定等因素而與業(yè)主之間產(chǎn)生矛盾。針對以上問題，學(xué)者也提出了諸如形成多元主體良性共治、完善社區(qū)治理體系［7］、完善立法規(guī)范以及培育業(yè)主社群精神［8］等建議。這些研究從整體上揭示了社區(qū)物業(yè)服務(wù)管理存在的現(xiàn)實問題，也從不同角度探討了解決問題的對策。但從治理的角度看，目前的研究似乎主要停留在“主體—制度”層面，而缺少“行為—過程”視角的分析。事實上，治理是一個多主體互動參與的集體行動和過程，良善治理的結(jié)果其實是這些集體行動和過程的產(chǎn)出。本文力圖在公共價值領(lǐng)導(dǎo)理論的基礎(chǔ)上，構(gòu)建分析社區(qū)物業(yè)管理服務(wù)的過程分析框架，并結(jié)合“紅色物業(yè)”的具體案例，對這一行為過程進行實證剖析，以彌補這一不足。

（二）分析框架：公共價值領(lǐng)導(dǎo)

公共價值理論是近20年來西方公共管理學(xué)界發(fā)展較快的重要理論體系之一，甚至有可能成為一種新的公共行政范式。［9］自1995年馬克·H.穆爾（Moore）提出這一概念之后，大量的學(xué)者參與到相關(guān)問題的討論之中，形成了豐富的研究成果。在這一理論看來，公共管理活動的目標并不是僅僅執(zhí)行政治機構(gòu)的法令，也不是簡單回應(yīng)不同社會群體的訴求，更不是追求所謂經(jīng)濟學(xué)意義上的績效和生產(chǎn)力，而應(yīng)該是實現(xiàn)基于民主和治理的公共價值。雖然缺乏統(tǒng)一定義，但公共價值大致可以被理解為公共管理者通過公眾和公共組織以增加公共利益和福祉的活動，或者是一種幫助公共管理者識別和創(chuàng)造公共價值的戰(zhàn)略性工具。［10］這種界定實際上強調(diào)了公共管理者和公共管理活動所肩負的民主價值和社會價值，而并非是確保政府組織本身的延續(xù)及其權(quán)力。［11］

公共價值理論是一種管理工具、方法論，也是一種對新公共治理模式的理想化追求。但在現(xiàn)實中，公共價值的實現(xiàn)未必是一帆風(fēng)順的，民主價值和建構(gòu)理性并不總能自然而然地產(chǎn)生公共利益最大化這一合意性、理想化結(jié)果。這是因為：第一，在數(shù)字化、全球化和后工業(yè)化時代，“棘手問題”（wicked problem）越來越多，這些非常規(guī)和非確定性問題的解決往往不能簡單依靠“理性—技術(shù)”的邏輯，傳統(tǒng)的管理方式可能無法適應(yīng)新的環(huán)境。［12］第二，網(wǎng)絡(luò)化治理形態(tài)相較傳統(tǒng)的科層制來說能夠整合更多資源，但網(wǎng)絡(luò)本身的構(gòu)建和運維也成為一項重要挑戰(zhàn)。顯而易見，多中心并不一定能夠自發(fā)形成秩序，多元主體的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)可能意味著更多的利益沖突和價值相異，從而對共識的形成造成阻礙。第三，行政權(quán)擴充時代中政治的作用沒有減弱。公共價值理論自身也承認，政治是貫穿整個管理過程的重要元素，沒有政治介入，無法創(chuàng)建所謂的公共價值的分配方法，也就無法超越利己化的分配模式。［13］因此，構(gòu)建有效的公共價值領(lǐng)導(dǎo)就成為網(wǎng)絡(luò)治理時代公共價值實現(xiàn)的重要基礎(chǔ)和前提，公共價值領(lǐng)導(dǎo)賦予公共管理者比“掌舵”和“劃槳”都重要的職能和使命。

公共價值領(lǐng)導(dǎo)作為公共領(lǐng)導(dǎo)的一種形態(tài)，不是指管理者個體的管理行動和方式，而是指“公共管理者與其他主體一道，分配公共資源和公共權(quán)力，識別和管理公共價值偏好，建構(gòu)公共價值共識并降低價值沖突，以實現(xiàn)公共價值創(chuàng)造的領(lǐng)導(dǎo)活動”。［14］換句話說，網(wǎng)絡(luò)治理時代并非消解了公共管理者的“領(lǐng)導(dǎo)力”，而實際上需要更強的“公共領(lǐng)導(dǎo)”，只是這種“公共領(lǐng)導(dǎo)”不是傳統(tǒng)科層制的指揮、命令和控制，而是一種基于多元主體、平行關(guān)系、橫向結(jié)構(gòu)的共識創(chuàng)造與溝通整合。有的學(xué)者將此時公共管理者的角色和功能稱為“元領(lǐng)導(dǎo)”，而公共價值領(lǐng)導(dǎo)就被界定為“對合作生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中各領(lǐng)導(dǎo)主體和系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)，是對各主體的領(lǐng)導(dǎo)行為施以影響的建構(gòu)性領(lǐng)導(dǎo)活動”。［15］本文認為，這種“建構(gòu)性的領(lǐng)導(dǎo)活動”恰恰是理解社區(qū)物業(yè)管理服務(wù)亂象根源，以及社區(qū)治理秩序重構(gòu)的關(guān)鍵性變量和密碼。現(xiàn)代城市社區(qū)的自治結(jié)構(gòu)、物權(quán)結(jié)構(gòu)消解了傳統(tǒng)的縱向等級權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成了多元化、網(wǎng)絡(luò)化的橫向利益相關(guān)方。物業(yè)服務(wù)企業(yè)、業(yè)主委員會、居委會（包括其后的街道辦事處）和居民這些主體都成為了社區(qū)物業(yè)治理的“領(lǐng)導(dǎo)者”，對社區(qū)公共價值——物業(yè)事務(wù)和環(huán)境維護——具有共同的識別、定義和生產(chǎn)的權(quán)力和能力。如果缺乏“建構(gòu)性的”“元領(lǐng)導(dǎo)”，分散性治理結(jié)構(gòu)會造成越來越多的利益和價值沖突，進而阻礙整體性公共價值的生產(chǎn)和社區(qū)共同體的生成。

圖1 公共價值領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)與要素

從塑造基于共同愿景的集體行動的角度來看，公共價值領(lǐng)導(dǎo)在網(wǎng)絡(luò)化治理過程中需要起到五個功能：第一，愿景塑造，即為所有利益相關(guān)方確定一致認同的行動愿景，指引整個治理過程和活動，這是公共價值識別和生產(chǎn)的基礎(chǔ)；第二，價值共識，即通過溝通和塑造，在各主體之間形成現(xiàn)代治理的公平、理性、規(guī)范等價值共識，以此規(guī)范和激勵各主體的行為，減少利益和價值沖突；第三，主體規(guī)范，即識別真正擁有公共精神和理性的人員，識別具有較高威信的居民領(lǐng)袖和草根精英，將其吸納進入組織化行動團體，在集體行動中發(fā)揮關(guān)鍵性和推動性作用；第四，關(guān)系協(xié)調(diào)，即就重要事項和問題進行不間斷、持續(xù)性的協(xié)調(diào)、溝通，通過說服、動員等方式形成共識，減少沖突；最后，行為監(jiān)督，即防止利益參與者出現(xiàn)破壞規(guī)則、共識的行為。總體來說，公共價值領(lǐng)導(dǎo)是一種領(lǐng)導(dǎo)力，也是一種機制和過程。在多方協(xié)作的基礎(chǔ)上，通過不斷討論、界定、資源整合和共同行動來構(gòu)建共識和認同，強化協(xié)作性的“合作網(wǎng)絡(luò)”，最終實現(xiàn)公共價值。

二、案例引入：上海G街道D社區(qū)“紅色物業(yè)”的實踐與變革

G街道位于上海市M區(qū)東部，轄區(qū)面積6.5平方公里，總戶數(shù)27600余戶，總?cè)丝?2500余人，共有39個居委會，71個居民區(qū)，為純居住區(qū)。其下的D社區(qū)是一個花園式小區(qū)，總建筑面積為21.76萬平方米，共有1252戶居民，戶籍人口達4369人。小區(qū)房屋類型較為多元，包括獨立別墅、聯(lián)體別墅、復(fù)式多層及小高層等。

（一）“紅色物業(yè)”前的失序

D社區(qū)2002年投入使用，2008年成立業(yè)主委員會。在2015年開始“紅色物業(yè)”實踐前，物業(yè)服務(wù)管理存在以下幾方面矛盾：一是業(yè)主委員會成員間分歧嚴重，四分五裂。居委會L副主任表示：“第一、二屆業(yè)主委員會成員雖然每個人能力都很強，但是往往各自為伍，開會都是以聲音大小取勝，從不仔細考慮事情。這樣開會下來，怎么能有結(jié)果呢？往往都是不歡而散?！保ㄔL談記錄，2019112702）。二是業(yè)主委員會對物業(yè)公司不信任。業(yè)主委員會在對于各項資金使用上顯得格外謹慎，當物業(yè)公司申請使用維修資金時，業(yè)主委員會往往拒絕通過。另外在承辦小區(qū)內(nèi)工程上，業(yè)主委員會成員經(jīng)常自主選聘承辦單位，然后要求原有物業(yè)經(jīng)理簽字同意，進而造成兩者之間更深的隔閡。三是業(yè)主委員會對物業(yè)公司工作不配合。部分業(yè)主委員會成員為了避免物業(yè)公司動用維修基金和公益資金，將1800萬元的小區(qū)專項維修資金全部存為3-5年定期存款，日常維修幾無資金可用，各項工作處于停滯。現(xiàn)任物業(yè)公司W(wǎng)經(jīng)理回憶道：“2013年底，小區(qū)內(nèi)居民樓蓄水池的水泵房損壞，直接漫入到地下室中，隨時有可能淹沒地下所停車輛造成嚴重財產(chǎn)損失。我緊急實行應(yīng)對措施，調(diào)動抽水泵進行不間斷抽水。與此同時，依據(jù)小區(qū)應(yīng)急維修條例，希望動用社區(qū)維修資金進行緊急搶修。然而當我前往業(yè)主委員會征詢意見時，相關(guān)成員拒絕簽字，且表示不愿意管理此事，無奈之下，我只能征求房辦與居民區(qū)書記的意見，先進行維修再找資金來源。”（訪談記錄，2019112702）。四是物業(yè)管理服務(wù)方的工作不規(guī)范。業(yè)主委員會成員在工程發(fā)包的問題上存在違規(guī)操作的現(xiàn)象。原物業(yè)公司為了節(jié)省開支，在人員配備、清掃作業(yè)排班等方面均不達標，在停車位的管理上也存在不規(guī)范現(xiàn)象，甚至將部分路面車位口頭轉(zhuǎn)讓給部分業(yè)主，造成業(yè)主之間矛盾重重。

正因為這些掣肘、沖突和不作為，D社區(qū)的環(huán)境每況愈下。監(jiān)控系統(tǒng)由于缺乏維護而故障增多，直至完全癱瘓，安防監(jiān)控、電子圍欄等形同虛設(shè)，2010-2014年間年均入室盜竊高達28起，位列全區(qū)之首。路面因為缺乏養(yǎng)護而逐步損壞，池塘以及綠化逐步退化，地面停車混亂。該小區(qū)的物業(yè)投訴量始終處于整個街道轄區(qū)的前三位，部分居民拒交物業(yè)費，收繳率一度低于50%，房價成為了周邊小區(qū)的“洼地”，由此形成惡性循環(huán)：在物價上漲的背景下，2010年因居民意見極大，物價管理部門核定小區(qū)物業(yè)管理費整體下調(diào)0.2元/平方米。

（二）“紅色物業(yè)”的改革實踐

2015年，G街道組織D社區(qū)開展“紅色物業(yè)”實踐，力圖解決以上諸多難題。所謂“紅色物業(yè)”是指執(zhí)政黨的基層組織在社區(qū)層面介入物業(yè)管理服務(wù)工作，引領(lǐng)有關(guān)“協(xié)商—決策—執(zhí)行—評估—監(jiān)督”全過程，確保物業(yè)管理服務(wù)始終在正常軌道上運行，并產(chǎn)生良好效果，維護全體業(yè)主和居民的共同利益。主要措施包括以下幾個方面：

第一，在組織建設(shè)方面。為加強黨組織的協(xié)調(diào)整合能力，在社區(qū)黨總支的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在業(yè)主委員會和物業(yè)公司中分別設(shè)立黨支部，實現(xiàn)黨組織的全覆蓋；成立業(yè)主委員會工作聯(lián)合黨支部（簡稱“聯(lián)合黨支部”），由黨總支書記任書記，并吸納業(yè)主委員會和“業(yè)指委”（下文將提及）中的黨員參加。同時，在居委會下設(shè)業(yè)主委員會和物業(yè)工作指導(dǎo)委員會（簡稱“業(yè)指委”），由居委會主任任主任，吸納社區(qū)中有威望、懂專業(yè)知識的居民組成，對業(yè)主委員會的工作流程進行監(jiān)督。最后，挖掘群眾骨干組建業(yè)主委員會與物業(yè)監(jiān)督小組（簡稱“監(jiān)督小組”），對業(yè)主委員會和物業(yè)企業(yè)的日常工作進行監(jiān)督。

第二，在業(yè)主委員會層面。在業(yè)主委員會改選過程中，黨總支通過行使“結(jié)構(gòu)建議權(quán)”和“人選建議權(quán)”，從黨員數(shù)量、年齡、文化水平、候選人員群體代表性等多角度對業(yè)主委員會成員進行嚴格把關(guān)。同時實施居民區(qū)兩委與業(yè)主委員會雙向交叉任職，將黨支部與居委會中的精干力量推薦為業(yè)主委員會委員候選人。業(yè)主委員會成立后，由黨總支書記對業(yè)主委員會成員進行逐一的上崗前誠信談話，明確具體職責(zé)；通過社區(qū)黨總支組織一對一專項培訓(xùn)，包括社區(qū)文本解讀、維修資金使用規(guī)定等，提升成員的專業(yè)知識。在業(yè)主委員會的日常運行中，通過雙向交叉任職實現(xiàn)了業(yè)主委員會各項事情黨內(nèi)先知曉、先討論；其次房辦通過工程項目指導(dǎo)機制給予業(yè)主委員會專業(yè)指導(dǎo)之后，聯(lián)合黨支部補充可行性建議，業(yè)指委進行流程的規(guī)范性監(jiān)督；最后，建立業(yè)主委員會述職制度，實現(xiàn)業(yè)主委員會主動接受監(jiān)督。

第三，在物業(yè)企業(yè)層面。在物業(yè)企業(yè)設(shè)立黨組織的基礎(chǔ)上，積極開展物業(yè)公司的“紅色底蘊”和“服務(wù)規(guī)范”培育工作，包括建立黨員示范崗、黨員先鋒崗和黨建責(zé)任區(qū)，實現(xiàn)了物業(yè)服務(wù)中黨員帶頭的作用。其次制定了物業(yè)服務(wù)規(guī)范標準（包括門崗、窗口、信息公示、巡查記錄、保潔服務(wù)、保綠服務(wù)等事項），明確了物業(yè)服務(wù)的考核制度，即由監(jiān)督小組、業(yè)指委進行服務(wù)監(jiān)督，居民進行考核打分的流程。最后，通過物業(yè)直通車APP，物業(yè)可以直接了解社區(qū)居民需求并加以解決，同時物業(yè)公司也需按季度向居民區(qū)黨總支進行物業(yè)工作匯報，實現(xiàn)黨組織對物業(yè)工作的領(lǐng)導(dǎo)和把控。

第四，在居民層面。社區(qū)居民組成的監(jiān)督小組對社區(qū)業(yè)主委員會、物業(yè)形成了常態(tài)化監(jiān)督形式，并就兩者在工作中存在的問題進行協(xié)商解決。對于涉及人員多、情況較復(fù)雜的問題通過黨組織牽頭開展聯(lián)席會議、聽證會、評議會、協(xié)調(diào)會等方式進行協(xié)調(diào)。在加強居民對物業(yè)、業(yè)主委員會服務(wù)進行滿意度評價的同時，引入第三方機構(gòu)對物業(yè)公司、業(yè)主委員會的服務(wù)規(guī)范程度進行評估，并結(jié)合房辦等職能部門評分，建立起一套綜合的評價體系，充分提高了居民的參與感。

（三）“紅色物業(yè)”實踐的成效

經(jīng)過“紅色物業(yè)”改造，社區(qū)多方主體就物業(yè)管理服務(wù)領(lǐng)域逐步開展了一系列集體行動（居民稱之為“搶救行動”）：一是通過正常程序選聘新的物業(yè)企業(yè)，完成新舊交接；二是達成一致意見，動用109萬元維修基金實施了監(jiān)控系統(tǒng)的全面維修改造，新增了188個監(jiān)控探頭和800多米的電子圍欄，物業(yè)公司同時加強巡邏人員和班次；三是提升了物業(yè)企業(yè)管理和運行的規(guī)范化水平，按標準配足保潔、保綠、保安人員，增加工作時間和班次，按照規(guī)范實施“三?！惫ぷ鳎娓纳凭幼…h(huán)境；四是完成8個生活泵房的改造工程、房屋內(nèi)外墻的粉刷工作，并進行了10個地下停車庫的改造，挖掘停車位存量，重新制定停車費階梯收費標準。同時，為了平衡物業(yè)企業(yè)收支，提供足夠激勵，2016年在居民區(qū)黨組織、居委會、房辦、業(yè)主委員會以及業(yè)主代表的多方協(xié)調(diào)溝通下，決定將停車費等公共收益的25%留給物業(yè)企業(yè)作為日常維護修繕資金，并將物業(yè)管理費上調(diào)0.2元/平方米。

“紅色物業(yè)”的創(chuàng)新實踐，成功實現(xiàn)了多方主體之間的多贏：首先，社區(qū)面貌得到明顯改觀。通過開展外墻整治、綠化提升、湖泊整治、物業(yè)提質(zhì)等行動，原本小區(qū)中荒廢的設(shè)施與綠化環(huán)境得以重建，社區(qū)面貌逐步改觀，重現(xiàn)了最初花園式的社區(qū)景象。其次，安全水平不斷提升。通過對于社區(qū)安防設(shè)施以及物業(yè)安保的重新規(guī)劃，D社區(qū)從2015年至今未再發(fā)生入室盜竊案件，社區(qū)居民的生命財產(chǎn)安全得以保障。再次，物業(yè)企業(yè)收益增加，通過居民黨組織牽頭開展聯(lián)席會議，通過業(yè)主大會表決，使得物業(yè)管理費上調(diào)的同時留存25%的公共收益作為物業(yè)津貼，提高了物業(yè)公司的盈利水平。最后，居民滿意度與認同感提升。居民協(xié)商、監(jiān)督以及考核的多項機制，一方面明確了居民的主體地位，另一方面有效提升了物業(yè)、業(yè)主委員會兩者的服務(wù)能力，這兩方面有力地塑造了居民的滿意感與認同感?！凹t色物業(yè)”的實踐解決了業(yè)主委員會、物業(yè)相關(guān)矛盾，成功地將原本混亂無序的社區(qū)轉(zhuǎn)變成為G街道的示范社區(qū)。

三、案例分析：黨建引領(lǐng)與公共價值領(lǐng)導(dǎo)的生成邏輯

在傳統(tǒng)模式下，業(yè)主是社區(qū)的主人；業(yè)主委員會受全體業(yè)主委托，代表業(yè)主行使決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)；物業(yè)企業(yè)按照協(xié)議提供物業(yè)服務(wù)，受業(yè)主委員會的監(jiān)督；這本來可以構(gòu)成一個邏輯順暢的鏈條。但在現(xiàn)實中，這個鏈條其實存在著若干薄弱環(huán)節(jié)：一是“委托—代理”關(guān)系的斷裂。業(yè)主是委托人，業(yè)主委員會是代理人，委托人監(jiān)督和控制代理人并非是一件簡單的事情，相比有組織的代理人而言，委托人常常處于分散的原子狀態(tài)，因此，代理人的集體行動能力其實要遠超委托人。這是業(yè)主委員會可以置全體業(yè)主利益于不顧，僅僅追求自身利益（違規(guī)使用基金）或者眼前利益（堅決不動用基金）且難以得到糾正的原因。二是“監(jiān)督—合作”關(guān)系的斷裂。業(yè)主委員會與物業(yè)企業(yè)之間既有監(jiān)督和被監(jiān)督關(guān)系，也有相互合作的關(guān)系：公共收益（停車費）分成、基本維修項目和其他管理服務(wù)事項，都需要兩者的相互信任、相互支持和規(guī)范化協(xié)同。但由于業(yè)主委員會成員往往缺乏專業(yè)知識和技能（如關(guān)于工程的招投標、報價等），物業(yè)企業(yè)內(nèi)部運行情況也不透明，兩者之間存在嚴重的“信息不對稱”問題，隨著時間推移，極容易形成相互猜忌、互不信任、互不支持的局面。與此同時，居委會由于自身性質(zhì)的界定（代表居民而非業(yè)主），在協(xié)調(diào)各方關(guān)系時反而難以有效施展，作用發(fā)揮有限。從公共價值領(lǐng)導(dǎo)理論來看，正是“建構(gòu)性領(lǐng)導(dǎo)活動”以及整合多元主體的“核心機制”的缺失，造成了這種“各自為政”“各懷其私”的分散化局面，網(wǎng)絡(luò)化形態(tài)非但沒有創(chuàng)造公共價值，反而帶來管理松弛、集體不作為、環(huán)境日益惡化的結(jié)果。

圖2 “紅色物業(yè)”重塑的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)

為何“紅色物業(yè)”的實踐徹底改造了這一狀況呢？案例分析可知，基層黨建并未改變上述利益相關(guān)方的各自職責(zé)、功能、權(quán)利和權(quán)力，更沒有用行政權(quán)力代替原有的委托代理、監(jiān)督關(guān)系與合作關(guān)系?；鶎狱h組織拓展和運行的功能是：重新構(gòu)建多元主體之間的有效“連接”，引導(dǎo)價值共識的形成，維護并激活導(dǎo)向公共價值的“治理網(wǎng)絡(luò)”。具體來說，這一功能通過以下五個機制來實現(xiàn)：

第一，愿景塑造機制。公共價值是公民集體偏好的政治協(xié)調(diào)性表達。［16］在利益沖突的復(fù)雜環(huán)境中，要通過政治協(xié)調(diào)來形成和表達“集體偏好”就必須在利益相關(guān)方中形成共同的愿景。社區(qū)黨組織在社區(qū)物業(yè)管理服務(wù)中沒有任何利益關(guān)涉，黨的“以人民為中心”的宗旨和滿足“人民群眾日益增長的美好生活的需要”的行動目標，在社區(qū)層面恰恰能被具體化為構(gòu)建和諧治理關(guān)系、提升社區(qū)品質(zhì)生活的“集體偏好”。因此，黨組織對物業(yè)管理服務(wù)事項的介入，事實上有助于將“美好生活”的工作目標“映射”到整個治理網(wǎng)絡(luò)之中，并置之于最高位置，內(nèi)化為各利益主體的行動準則。“堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”事實上有助于“美好環(huán)境”“美好生活”這一集體偏好和公共價值以強有力的方式表達出來，塑造成所有利益相關(guān)方的“共同愿景”。正如社區(qū)M書記所說：“業(yè)主們當然盼望環(huán)境整潔、干凈、有序和安全，但業(yè)主們不可能整天盯著這些目標的形成啊；現(xiàn)在黨總支引領(lǐng)，其實就是把業(yè)主們、居民們的心聲表達出來，作為所有工作的終極目標，防止工作走偏脫軌?！保ㄔL談記錄，2019112902）而在傳統(tǒng)格局下，社區(qū)公民的集體偏好只能周期性（業(yè)主委員會選舉）、局部性（業(yè)主參與程度低）表達，或者表達時受到阻礙，如業(yè)主委員會四分五裂的狀態(tài)，業(yè)主委員會成員之間的沖突。

第二，共識形成機制。根據(jù)布魯克（Brookes）的觀點，公共領(lǐng)導(dǎo)之所以重要，就是因為能夠促進多元主體通過合作達成以共享目標和價值為基礎(chǔ)的共同愿景，進而推動所有的公共領(lǐng)導(dǎo)主體增進對公共價值的理解、創(chuàng)造和展示。［17］這個形成愿景和增進理解的過程，其實就是共識鍛造的過程。在“紅色物業(yè)”中，有三個共識形成機制：一是組織化連接。在黨總支下成立“聯(lián)合黨支部”，吸納業(yè)主委員會和“業(yè)指委”中的黨員參加，順利建立起了黨組織與業(yè)主委員會及其指導(dǎo)組織之間的聯(lián)系；在居委會下成立“業(yè)指委”，建立起居委會與業(yè)主委員會之間的聯(lián)系。二是信息共享。黨總支不定期召集業(yè)主委員會、物業(yè)企業(yè)進行“一對一”培訓(xùn)，增進大家了解國家和上海市物業(yè)管理規(guī)定，市、區(qū)兩級關(guān)于美麗家園建設(shè)的政策動向，以及有關(guān)維修工程項目的技術(shù)和財務(wù)知識。這有助于解決“信息不對稱”問題，加強業(yè)主委員會與物業(yè)企業(yè)之間的互信。三是交叉任職。通過“居民區(qū)”兩委與業(yè)主委員會雙向交叉任職以實現(xiàn)業(yè)主委員會各項事情黨內(nèi)先知曉、先討論，預(yù)防矛盾和沖突的產(chǎn)生，形成觀念和行動上的共識。居委會副主任L被推薦選進業(yè)主委員會，因此也是業(yè)主委員會委員，她經(jīng)歷了“紅色物業(yè)”改革的前前后后，她認為，“我一身兼二任，既能把黨組織的意見帶回業(yè)主委員會，也能把業(yè)主委員會的思想動態(tài)反映給黨組織，在兩者之間溝通聯(lián)系，就能幫助大家形成較為一致的意見”。（訪談記錄，2019121601）

第三，主體規(guī)范機制。公共價值的實現(xiàn)過程，也是對公民進行塑造的過程，［18］公共價值領(lǐng)導(dǎo)并不是被動響應(yīng)公民的需求和意愿，而需要審時度勢，在公共場域中維護基本的政治價值觀并增強公共服務(wù)動機，［19］這正是導(dǎo)向公共價值的集體行動的保證。在“紅色物業(yè)”實踐中，黨組織并未直接任命業(yè)主委員會成員，而是行使業(yè)主委員會委員的“結(jié)構(gòu)建議權(quán)”和“人選建議權(quán)”，將公共服務(wù)動機較強、群眾威望較高、綜合素質(zhì)能力較強的“基層領(lǐng)袖”推薦給業(yè)主和居民，幫助其進入業(yè)主委員會，從而確保業(yè)主委員會成員的政治、業(yè)務(wù)合格，真心實意服務(wù)社區(qū)公共利益。通過業(yè)主委員會委員上崗前談話機制，增強委員們的公共服務(wù)動機，激勵其公共服務(wù)行為，防止其做出違背公共利益的行為。另一方面，建立物業(yè)企業(yè)服務(wù)標準，在街道辦事處層面建立物業(yè)企業(yè)獎勵機制，推動物業(yè)企業(yè)不斷改進管理流程提升服務(wù)水平，從而創(chuàng)造良好的社區(qū)環(huán)境的面貌。正如物業(yè)W經(jīng)理所說，“我們必須不斷提升服務(wù)質(zhì)量，才能獲得居民的滿意度，而只有居民滿意了，我們才能獲得更多認可，也才能不斷發(fā)展，這是一個良性循環(huán)”。（訪談記錄，2019121603）

第四，協(xié)調(diào)溝通機制。共同行動是現(xiàn)代社會共同體最重要特征。［20］在共同愿景和共同價值的基礎(chǔ)上，針對具體問題和具體情景，還必須進行頻繁、持續(xù)的協(xié)調(diào)溝通，才能實現(xiàn)多元主體的共同行動，形成管理和服務(wù)的合力?！凹t色物業(yè)”中的協(xié)調(diào)溝通機制包括兩個方面：一是聯(lián)席會議制度。“1”（黨組織）+“7”（居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)企業(yè)、房辦、城管、社區(qū)民警、律師）的定期聯(lián)席會議搭建了強有力的議事協(xié)商平臺，在這個平臺上，多方主體圍繞社區(qū)物業(yè)管理和環(huán)境治理問題進行及時溝通，而黨組織則發(fā)揮召集、組織和協(xié)調(diào)的作用。正是通過這一平臺的協(xié)商和溝通，2019年成功修訂社區(qū)內(nèi)部停車管理辦法，一舉解決了困擾多年的車位不足、管理混亂、公益收費少、居民利益沖突（有固定車位和沒有固定車位業(yè)主之間、業(yè)主和租客之間）等難題，獲得居民和業(yè)主的高度認可。二是“三會”制度。圍繞物業(yè)管理服務(wù)問題不定期組織召開居民參與的聽證會、評議會、協(xié)調(diào)會。物業(yè)管理費調(diào)整、重大工程項目通過聽證會，鄰里之間矛盾（漏水、裝修）通過協(xié)調(diào)會，業(yè)主委員會和物業(yè)企業(yè)的評估考核通過評議會。通過“三會”的運行，居民被充分調(diào)動起來，參與到社區(qū)物業(yè)管理服務(wù)之中，由“看客”變成了真正的責(zé)任主體。

第五，行為監(jiān)督機制。從治理流程上說，必須通過行為監(jiān)督機制的建設(shè)實現(xiàn)“管理閉環(huán)”，才能避免違規(guī)行為和治理脫序，從而保證整體協(xié)調(diào)一致，最終實現(xiàn)良善治理。為達到這一目的，“紅色物業(yè)”建立了兩方面機制：一是成立“業(yè)指委”和“監(jiān)督小組”。居委會下設(shè)“業(yè)指委”，由居委會主任擔(dān)任主任，同時吸納公共服務(wù)動機強、社會經(jīng)驗豐富的居民參加，負責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督業(yè)主委員會履職和物業(yè)企業(yè)規(guī)范管理。例如，“業(yè)指委”委員列席業(yè)主委員會的例會和臨時會議，將街道房辦部門的最新要求及時向業(yè)主委員會傳遞，監(jiān)督業(yè)主委員會換屆改選和補選等。這就避免個體私利影響到整體行動，將眾人的合力發(fā)揮到最大。二是形成規(guī)范化工作流程。在社區(qū)物業(yè)管理服務(wù)的重大事項上，如基礎(chǔ)設(shè)施升級改造、重大修繕項目等，建立一套完善、透明的內(nèi)部流程：先由業(yè)主委員會自身討論形成初步設(shè)想，再由業(yè)主委員會工作聯(lián)合黨支部參謀建議，形成一致意見后提交街道房辦部門進行工程報價指導(dǎo)；在項目進行過程中，“業(yè)指委”負責(zé)日常監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時預(yù)警；最后由“監(jiān)督小組”進行把關(guān)和評估。這個流程既會將所有的利益相關(guān)方都吸納進來，讓他們以組織化的方式動態(tài)參與到社區(qū)物業(yè)管理服務(wù)的整個流程中來，其實也是對所有相關(guān)方的行為進行互相監(jiān)督和約束。

四、結(jié)語和討論

“紅色物業(yè)”的實踐創(chuàng)新并非由基層黨組織直接管理社區(qū)物業(yè)事務(wù)，也并未改變社區(qū)物業(yè)治理的基本架構(gòu)及各主體的功能屬性，而是通過政黨基層組織在社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)中的拓展和融入，再造多方主體之間的連接和關(guān)系，推動社區(qū)治理結(jié)構(gòu)從“分散型”向“緊湊型”轉(zhuǎn)變。在“緊湊型”治理結(jié)構(gòu)中，多元主體的聯(lián)系更加緊密，互動更為頻繁，在此基礎(chǔ)上圍繞社區(qū)環(huán)境維護形成共同愿景和目標，并通過溝通協(xié)作產(chǎn)出高效率的集體行動，最終實現(xiàn)社區(qū)環(huán)境的有序美化，造福于所有社區(qū)居民?？梢哉f，“緊湊型”治理結(jié)構(gòu)的形成過程也正是社區(qū)治理共同體的形成過程，兩者有著邏輯上的一致性和統(tǒng)一性。

公共價值領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)建是這個過程的動力來源，而這個過程的持續(xù)演進也不斷增強和鞏固公共價值領(lǐng)導(dǎo)本身?？傮w來說，公共價值領(lǐng)導(dǎo)者包括基層黨組織、居民自治組織、業(yè)主代表組織、居民、物業(yè)企業(yè)等多方主體，他們對社區(qū)公共價值生產(chǎn)都具有重要影響；而“黨建引領(lǐng)”的要義在于，基層黨組織在所有的公共價值領(lǐng)導(dǎo)主體之中居于核心和主導(dǎo)位置，發(fā)揮著其他任何組織和個人難以替代的組織、協(xié)調(diào)、溝通和共識塑造的功能與作用。從公共價值的建構(gòu)性來說，基層黨組織擔(dān)負起了在社會中分散的“私人”間凝聚歸屬感、意義感、目標感和連續(xù)感，推動形成社會價值共識的責(zé)任和功能，［21］正是這種共識直接導(dǎo)向了有效的集體行動，產(chǎn)生了物業(yè)管理服務(wù)與居民認同之間的正向良性循環(huán)，實現(xiàn)多方之間的“雙贏”。另一方面，也正是這一過程的持續(xù)推進和公共價值的不斷累積（主要表現(xiàn)在環(huán)境改善和居民認同感增加），公共價值領(lǐng)導(dǎo)力得以逐步增強，政黨基層組織的影響力和號召力同步提升，基層治理中的協(xié)同性、穩(wěn)定性不斷提高。