治理現(xiàn)代化視野下機關事務管理創(chuàng)新：從制度優(yōu)勢到治理效能

王佃利 于棋

隨著我國在推進治理體系與治理能力現(xiàn)代化方面不斷發(fā)力，新時代下具有中國特色的社會主義制度已完成了基本的體系構建。但如何實現(xiàn)從制度優(yōu)勢到治理效能的有效轉(zhuǎn)換，將是未來一段時間內(nèi)需要加以探索回答的重大命題。機關事務管理工作，是運用公共資源服務于公共機關并使其得以有效運行的管理實踐。其特殊性在于，既擔負對內(nèi)服務保障等具體職能，又能較好地體現(xiàn)我國在深化行政體制改革過程中將面臨的大量一般性問題。聚焦機關事務管理工作的創(chuàng)新命題，將有助于探索進一步釋放治理效能的可能路徑。

一、時代新使命與機關事務管理現(xiàn)代化

《資治通鑒》有言：“經(jīng)國序民，正其制度?！敝贫冉ㄔO關乎國家政治結構與治理效能，制度優(yōu)勢的持續(xù)釋放是確保國家發(fā)展長久活力的基本支撐。改革開放以來，我國經(jīng)濟社會各方面都得到迅速發(fā)展，其根本原因在于各類良性制度的有序建立，并切實帶來良好的治理實效。中國特色社會主義制度，是具有鮮明中國特色、明顯制度優(yōu)勢、強大自我完善能力的先進制度。［1］新時代下對于中國特色社會主義制度的進一步完善，蘊含著由行政體系向治理體系轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)在邏輯［2］，既是在制度層面上的持續(xù)創(chuàng)新，更是對其制度優(yōu)勢的承續(xù)與發(fā)揚。

黨的十九屆四中全會指出：“要把中國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能?！保?］制度優(yōu)勢的發(fā)揮，其根本目的在于更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能。從廣度、速度、深度、力度等多維度進行考量，新時代中國全面深化改革在取得舉世矚目成效的同時，又對于系統(tǒng)化的制度效能轉(zhuǎn)換提出了更高要求：對于中國特色社會主義制度優(yōu)勢的承續(xù)與發(fā)揮，應以實現(xiàn)國家治理效能的系統(tǒng)轉(zhuǎn)化為前提。

機關事務管理早期側(cè)重于政府的自我服務和管理，“為保障機關正常運轉(zhuǎn)所實施的內(nèi)務管理、提供物質(zhì)技術條件以及后勤服務的相關事務”［4］。但隨著我國在整體層面上持續(xù)優(yōu)化行政體制，作為公共機關重要組成部分的機關事務，不可避免地成為撬動提升治理效能的新支點。實現(xiàn)機關事務管理現(xiàn)代化，其本質(zhì)是一種從“廣度”到“深度”的深刻轉(zhuǎn)變：新時代下的機關事務不再僅僅強調(diào)在業(yè)務廣度方面上的面面俱到，更期望其能在強化政府自身建設、優(yōu)化政府職能等更深層面扮演積極角色。在此背景下，機關事務管理的時代新使命，已從基礎的保障性和服務性的邊緣職能，轉(zhuǎn)向具有核心意義的建設和監(jiān)管的中心職能。［5］因此，應對新時代下機關事務工作的獨特屬性，給予更多關注：首先是公共性，機關事務管理的基本目的是基于公共資源的利用促進政府實現(xiàn)更優(yōu)的公共價值，也較多地被社會公眾所關注，并在行為規(guī)范等方面受到更嚴苛的公眾監(jiān)督；其次是制度保障性，機關事務管理在國家機關的運行中具有基礎性的保障作用，保障公共機關的有效運行，在體制創(chuàng)新方面已與我國行政體制的改革總體進程密不可分；再次是法治性，法治國家和法治政府是機關事務管理的服務對象，機關事務管理依法運行、依章運作，“對外行為規(guī)制”與“對內(nèi)制度建設”并重互補已是實現(xiàn)機關事務規(guī)范管理的基本要求；最后是效率性，機關事務管理注重運行效率，強調(diào)高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)更高效、更具指向性的機關管理更符合治理現(xiàn)代化的時代要求。

黨的十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”［6］治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)，其本質(zhì)在于對更好國家治理效能的追求。作為保障黨和國家中心工作高效運轉(zhuǎn)的重要一環(huán)，機關事務工作既是推動實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的保障性工作，也是提高國家治理效能的重要途徑。黨的十九大報告作出“中國特色社會主義進入新時代”的重大論斷。如何在新時代下創(chuàng)新機關事務管理工作，已成為黨和政府面臨的重要時代挑戰(zhàn)。2018年5月，國管局印發(fā)了《關于推進新時代機關事務工作的指導意見》，明確提出“推進機關事務管理體制改革，為黨政機關規(guī)范高效運行提供有力保障；推動機關事務工作高質(zhì)量發(fā)展，增強干部職工隊伍能力素質(zhì)”等指導原則。以上國家頂層戰(zhàn)略的確立和政策文件的陸續(xù)出臺，進一步明確了新時代背景下機關事務工作在提升國家治理效能中的鮮明角色，更為各級政府順利推進機關事務管理工作的創(chuàng)新發(fā)展指明了方向。

二、我國機關事務工作的制度建構進程

機關事務管理貫穿于革命、建設與改革等多個歷史時期，可以說，機關事務工作見證并體現(xiàn)著我國行政制度的歷時性變遷。新中國成立以來，機關事務管理逐漸實現(xiàn)了正規(guī)化、規(guī)章化，并初步形成了以機關經(jīng)費、財務、公務用車、國有資產(chǎn)管理、房地產(chǎn)管理和特定對象的生活服務管理等為主的職能體系［7］。改革開放之后，隨著行政體制、經(jīng)濟體制等宏觀制度環(huán)境的變遷，我國機關事務管理工作也逐漸開啟了其長達幾十年的改革進程，以制度化建設為整體目標，并在不斷革新制度內(nèi)容的同時繼續(xù)塑造其制度優(yōu)勢。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標的建立，我們可以更深地把握機關事務管理工作的改革進展，表面來看是對其職能和管理方式的不斷調(diào)整，但其本質(zhì)在于對宏觀行政體制變革的主動回應與漸進調(diào)試。機關事務不再僅僅是一種內(nèi)部行政實踐，更是一種特定領域內(nèi)的制度建構。

1.探索起步階段：1979-1993年

“精簡機構、實行干部的年輕化”是改革開放初期我國推進機構改革的重要目標?；谶@一改革的總體思路，我國機關事務工作也在體制變革等方面逐漸針對本領域具體問題開始探索。以1989年出臺實施的《關于中央國家機關后勤體制改革的意見》為標志，機關事務工作被逐漸納入到政府機構改革的總體框架之中。作為改革開放以來首個中央層面后勤改革的政策性大綱，該文件明確提出“機關后勤體制改革是機構改革的一項重要內(nèi)容”，從而奠定了順應行政體制改革的總體思路。上世紀90年代起，我國大大加快了中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制建設進程，“社會化轉(zhuǎn)向”成為我國機關事務管理領域的重要改革方向。1993年，《關于推進機關后勤服務工作社會化若干問題的意見》正式印發(fā)，我國開始在機關事務領域的社會化轉(zhuǎn)向方面展開制度建構。同年，《國務院各部門后勤機構改革實施意見》印發(fā)出臺，對改革目標、實施步驟、職能劃分等體制改革關鍵性問題進行了明確。由此可見，作為行政體制改革在機關事務領域的重要表現(xiàn)，這一時期我國機關事務管理工作逐漸出臺了諸多探索性文件，其基本理念為以后國家制度變遷的整體思路奠定了基礎。

2.平穩(wěn)發(fā)展階段：1993-2012年

1993年黨的十四屆三中全會決定作出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的重大決定之后，市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展成為機關事務管理工作所面臨的重要政策環(huán)境。1996年，國家機關事務管理局印發(fā)《關于加強機關服務中心建設若干問題的意見》，通過對機關服務中心性質(zhì)、任務、權力等問題的明確，進一步理順了市場體制背景下機關服務中心與所在機關的體制關系。1998年出臺的《關于深化國務院各部門機關后勤體制改革的意見》，明確指出要以管理科學化、服務社會化作為日后改革方向，并要逐步建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟體制和國民經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的機關后勤保障體制［8］。2008年，國管局新“三定”方案正式出臺，并在政府集中采購、“塊塊”的宏觀管理等若干管理職能上得到明顯加強。［9］在國家層面的政策引導下，地方政府也通過設立省市級機關事務管理局、出臺大量配套措施等方式，推動我國機關事務管理制度的平穩(wěn)發(fā)展。

3.加速形成階段：2012-2018年

2012年是我國機關事務管理領域制度建設的重要轉(zhuǎn)折點。2012年10月施行的《機關事務管理條例》，明確了機關事務管理職能包括國有資產(chǎn)管理、經(jīng)費管理和服務管理等三大類十三項［10］。作為在不斷深化改革背景下出臺的規(guī)范性文件，《條例》的出臺為后續(xù)在各方面的政策完善奠定了基本的制度基礎。2013年《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》和《黨政機關國內(nèi)公務接待管理規(guī)定》相繼出臺，明確了公務接待等機關管理具體問題的基本原則。為有效呼應國家建立節(jié)約型社會的政策導向，《公共機構能源審計管理暫行辦法》于2016年6月正式實施。2017年12月《黨政機關辦公用房管理辦法》《黨政機關公務用車管理辦法》相繼出臺，進一步規(guī)范了辦公用房、公務用車等機關事務重點領域中的相關問題。上述政策的大量出臺，標志著加強具體領域的規(guī)范性已成為這一時期我國機關事務工作制度的建構重點，這大大推動著該領域政策體系走向完善。這既是對不斷深化改革這一宏觀政策環(huán)境的回應，同時也是該領域日益專業(yè)化的重要表現(xiàn)。

4.完善升級階段：2018年至今

2018年5月，國管局印發(fā)了《關于推進新時代機關事務工作的指導意見》（國管辦〔2018〕116號）。該文件的出臺，標志著我國機關事務主管部門開始對于新時代下機關事務工作的新挑戰(zhàn)、新要求有所關注，尤其是對于治理能力現(xiàn)代化背景下的機關事務工作展開了探討。該文件的創(chuàng)新性在于，在強調(diào)要推進機關事務管理體制改革的同時，又在經(jīng)費、資產(chǎn)、服務、厲行節(jié)約等方面明確了創(chuàng)新機關事務工作的保障措施。這對于未來持續(xù)完善我國機關事務服務實踐、建立保障有力的管理體制而言意義重大。尤其需要注意的是，近年來新組建的包括退役軍人事務部等部門，已經(jīng)開始不在其內(nèi)部設立單獨的機關事務管理機構，而是由國家機關事務管理局統(tǒng)一提供4大類16項的服務。這在一定程度上打破了既有機關體制的設定慣性，同時體現(xiàn)出國家在持續(xù)優(yōu)化升級機關事務管理機構職能方面的不懈探索。

保障機關的正常運行是我國機關事務管理的主要任務，在長達幾十年的演進過程中，其發(fā)展方向呈現(xiàn)如下特征：計劃性色彩漸趨淡化但從未剝離，一定時期內(nèi)的社會化轉(zhuǎn)向賦予了我國機關事務管理工作以持久的變革活力，并推動著其趨于規(guī)范型的定位取向。

誕生于民主革命時期的機關事務管理工作，在其產(chǎn)生之初便帶有鮮明的計劃屬性，更在新中國成立初期實現(xiàn)了制度層面的強化。由于機關事務始終依賴于行政力量對資源的配置與保障，無法單獨存在，所以即便是在不斷深化改革進程的當下，其固有的計劃屬性從未得到徹底剝離。改革開放之后，我國機關事務管理隨著整體制度環(huán)境的變化也在不斷改革。以市場力量為代表的社會化轉(zhuǎn)向，賦予了機關事務管理工作以強烈的變革活力。20世紀90年代公房產(chǎn)權歸屬的明確、近年來服務外包等模式的推廣，都能體現(xiàn)市場機制在變革機關事務管理制度方面的持久活力。隨著我國在機關事務管理工作改革方面的不懈探索，尤其是從中央到地方多級規(guī)范性文件的大量出臺，各級政府已逐漸認識到新時代機關事務管理工作具有鮮明的專業(yè)化特征，單純的計劃屬性和社會化轉(zhuǎn)向都不能使其適應持續(xù)深化改革的宏觀制度環(huán)境，探尋規(guī)范型機關事務管理模式已是新時代下政府機關走向治理現(xiàn)代化的必然要求。

三、機關事務管理現(xiàn)代化的制度優(yōu)勢

在治理現(xiàn)代化視角下認知我國機關事務管理制度，需要從將其提升到國家治理體系和治理能力的高度去把握。經(jīng)過長期探索，尤其是改革開放以來的制度建構，我國機關事務管理已經(jīng)形成功能完備、運轉(zhuǎn)高效和特色鮮明的制度，并形成了鮮明的制度優(yōu)勢。

1.職能現(xiàn)代化

在幾十年的探索歷程中，我國機關事務管理職能經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟時期以“服務”為重點，到市場經(jīng)濟時期以“管理”為重點的轉(zhuǎn)變過程［11］，這是一種從黨政機關內(nèi)部“家事”轉(zhuǎn)向制度化“事業(yè)”的建構革新歷程。這在工作目標層面則表現(xiàn)為我國機關事務管理職業(yè)內(nèi)涵的逐漸豐富。從早期關注內(nèi)部保障工作，到逐漸擔負起外部管理工作，既已成為聯(lián)系群眾、服務社會和干部職工的橋梁，同時也是承擔社會責任、服務經(jīng)濟發(fā)展的平臺［12］。近年來，通過不斷協(xié)調(diào)中央與地方、組織內(nèi)部與外部市場之間等既定制度框架下的重大關系，我國機關事務管理工作逐漸走向職能現(xiàn)代化。

2.體制法治化

由于無法明確界定行政相對人的具體范圍，傳統(tǒng)行政法學往往更關注行政機關對外行政行為的規(guī)制問題，常常忽視包括人員配備、物資保障等內(nèi)部行政的法制建設。但以2012年印發(fā)的《機關事務管理條例》為界，無論是中央層面還是地方層面，我國機關事務管理體制的法治化進程大大加快。

據(jù)不完全統(tǒng)計，2012年以來我國在機關事務領域新出臺的法規(guī)政策至少包括：法規(guī)10余部、中央文件20余件以及7項國家標準（部分重要政策文件如表1所示）；而在地方層面，截止到2019年12月，已有至少22個省區(qū)市根據(jù)國管局《機關事務管理條例》陸續(xù)出臺了本省市的配套規(guī)章。由此可見，我國在機關事務領域推行的體制法治化，既體現(xiàn)在針對不同工作領域、具體問題等方面持續(xù)完善政策體系，也反映了中央與地方的良性互動，極大推動了該領域的法治化進程。

3.行為職業(yè)化

機關事務本身就是行政機關內(nèi)部專業(yè)分工的產(chǎn)物，行為職業(yè)化代表著機關事務專業(yè)分工的具體成效。我國圍繞標準制定、完善與體系化等標準化方面的探索，能夠較好地體現(xiàn)出機關事務管理職業(yè)化的推進過程。2016年下半年，國家機關事務管理局開始了全國范圍推進機關事務標準化建設的準備工作，并于2017年正式啟動和推廣。2018年，《機關事務標準化發(fā)展規(guī)劃（2018-2020年）》正式出臺，確立了“突出重點、統(tǒng)籌兼顧、注重實效”等標準化建設原則。在國家層面研究制定和完善《機關事務行業(yè)標準管理辦法》《機關事務標準體系建設總體方案》等規(guī)范性文件的同時，包括貴州省等在內(nèi)的各省市也在不斷出臺省級層面的機關事務管理辦法。我國在標準化建設領域中的快速推進，已然大大提升了機關事務管理的職業(yè)化水平。

①表中“法律法規(guī)”與“規(guī)范性文件”的劃分依據(jù)源于國家機關事務管理局官網(wǎng)中“政策法規(guī)”板塊。

4.能力智慧化

以大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等為代表的新興技術，在極大變革我國產(chǎn)業(yè)結構的同時，又對于我國機關事務管理工作提出了更高要求。盡管相關技術尚未實現(xiàn)大規(guī)模推廣運用，但我國在推動機關事務管理能力智慧化方面已取得廣泛的政策共識，并逐步采取切實行動對其加以關注回應。山東省2018年出臺的《機關事務工作改革創(chuàng)新發(fā)展三年行動計劃（2018-2020年）》中就已明確指出：“要推動全省機關事務系統(tǒng)共建共享。統(tǒng)籌全省機關事務系統(tǒng)信息化建設，推廣成功經(jīng)驗，打破信息孤島，打造數(shù)據(jù)共享大平臺，實現(xiàn)省、市、縣三級機關事務系統(tǒng)跨層級、跨部門、跨業(yè)務的協(xié)同管理和服務?！彼拇ㄊt以標準化作為智慧化建設的突破點，借助“1+21+N”標準化工作模式，設立了包括局機關黨建在內(nèi)的6個標準化建設先行先試項目，有力地提升了該省在信息化背景下的業(yè)務水平。可以預見的是，在計劃屬性、社會轉(zhuǎn)向等因素之外，智慧化將會成為推動我國機關事務規(guī)范化的重要動因，并將持續(xù)深化機關后勤服務改革［13］。

四、提升機關事務管理治理效能的路徑

從治理現(xiàn)代化視角進一步審視我國的機關事務管理工作，需要在明確其制度優(yōu)勢的基礎上，更好地釋放潛在治理效能。但治理效能的釋放，不應只是操作細節(jié)上的部分修補，而更應該是從整體層面實現(xiàn)各相關要素的優(yōu)化重組。在治理現(xiàn)代化視域下創(chuàng)新我國機關事務管理工作，不僅僅要對黨、政、軍等不同管理領域的共性實踐特征進行總結，更需要遵循公共治理和行政管理的基本規(guī)律，對于更高治理效能的追求，應在具體操作層面契合治理現(xiàn)代化的相關要求。從行政管理實踐典型要素出發(fā)，應包括但不限于行政職能、行政權力、行政體制、人力資源方面踐行革新舉措。

第一，探索分工明確而又協(xié)作配合的職能體系。應在統(tǒng)籌考慮深化改革這一制度變遷背景下，進一步明確機關事務工作在現(xiàn)代政府建設中的功能定位和職能作用。其重點在于，如何通過強化、拓展機關事務工作職能，更好地為政府運行提供服務保障、提升政府效能，以加強在現(xiàn)代政府建設中的應然作用。例如：探索如何對現(xiàn)有職能進行優(yōu)化整合，合理配備比如核心職能、一般職能、輔助職能等職能體系；在機關事務管理部門與發(fā)展改革、財政等部門職能關系方面，應重點厘清機關事務主管部門與發(fā)展改革、財政等職能部門的職責邊界，從而建立起既明確分工又協(xié)作配合的職能構成。

第二，明確外延具體且保障有力的職權范圍。未來可以通過繼續(xù)設立層級各異、種類多樣的政策試點的方式，堅持“有所堅持、有所放棄”的調(diào)試原則，不斷摸索適合我國國情特點的機關事務職權范圍。并在此基礎上，通過出臺法規(guī)、規(guī)章制度等方式，將我國機關事務管理工作的外延范圍加以明確。尤其是要對機關資產(chǎn)、行政經(jīng)費、服務保障等方面的管理實踐做出相關法律規(guī)定，以明確機關運行保障方面的事權。與此同時，及時探索建立機關事務管理專設法律的合適契機，以法律層面的完善保障機關事務管理的相應職權，做到既規(guī)范主責主業(yè)又實現(xiàn)保障有力。

第三，建立集約統(tǒng)一并趨于精細化的管理體制。在治理能力現(xiàn)代化背景下優(yōu)化機關事務的管理體制，需要在自身管理體制和業(yè)務系統(tǒng)方面共同優(yōu)化，從而在集約統(tǒng)一的基礎上不斷追求精細化。在機關事務管理體制方面，主要改革方面應包括：如何以推動集中統(tǒng)一管理為核心，完善機關事務管理體制架構；在一定程度上提升機關事務主管部門的行政規(guī)格；探索由統(tǒng)一的機關事務管理機構集中管理機關事務工作等。而在機關事務系統(tǒng)建構方面，重點是職能布局、央地關系和府際關系等重大機制關系的創(chuàng)新發(fā)展；加強機關事務行業(yè)聯(lián)絡指導的體制機制、具體內(nèi)容和方式方法等相關內(nèi)容。

第四，實現(xiàn)相關公共資產(chǎn)的高效有序配置。機關事務管理的本質(zhì)在于對設施、物資、經(jīng)費等行政資源的內(nèi)部分配。公共資產(chǎn)管理關乎機關事務管理的基本框架，更決定著機關事務業(yè)務創(chuàng)新的改革深度。在治理能力現(xiàn)代化背景下統(tǒng)籌考慮機關事務管理創(chuàng)新，應以經(jīng)費管理作為基本突破點，尤其是應明確內(nèi)部經(jīng)費與國有資產(chǎn)管理方面的業(yè)務范疇差異。同時，應逐漸樹立經(jīng)費歸口、資源共享的制度建構原則，聚焦物資設備、公有住房、辦公用車等業(yè)務范圍內(nèi)的公共資產(chǎn)，進一步探索高效且有序的配置格局。

第五，組建“構成多樣+專業(yè)化”人力資源隊伍。隨著我國機關事務管理日趨職業(yè)化，人力資源將是未來創(chuàng)新的基本驅(qū)動力量。2019年全國機關事務工作會議強調(diào)：“多培養(yǎng)培訓出高素質(zhì)的專業(yè)人才。”在信息化、大數(shù)據(jù)背景下的機關事務管理創(chuàng)新，更有賴于專業(yè)化、高技能化的人才隊伍。行政編制、事業(yè)編制、“參公管理”、合同簽訂等多種聘用形式，都應是治理現(xiàn)代化背景下擴充、提高人才隊伍的可行方式。

第六，進一步釋放技術邏輯在創(chuàng)新機關事務管理的驅(qū)動效能。一方面，應持續(xù)落實機關事務標準化的發(fā)展戰(zhàn)略。鼓勵更多地方政府以更靈活的方式加快標準化進程，并在標準體系建設、標準框架搭建、全系統(tǒng)統(tǒng)籌等方面深入開展機關事務標準化研究。另一方面，要進一步釋放大數(shù)據(jù)等新興技術在變革機關事務方面的潛在活力，尤其是以科技體制的深化改革破除思想障礙和制度藩籬［14］。應順應大數(shù)據(jù)等新興技術變革潮流，探索社會化轉(zhuǎn)向與技術創(chuàng)新的融合路徑，共同釋放兩者在創(chuàng)新機關事務管理方面的驅(qū)動效能。