姚江船屋現(xiàn)狀分析及處置對策研究

周 斌，陳耀輝，歐述俊

（寧波市河道管理中心，浙江 寧波 315020）

1 研究背景

姚江是寧波市的“母親河”，發(fā)揮著行洪排澇、航運(yùn)交通、生態(tài)環(huán)境等眾多功能，同時(shí)，姚江也是重要的漁業(yè)捕撈水域，多年來的漁業(yè)捕撈形成當(dāng)前江中數(shù)量眾多的船屋。隨著深入開展“五水共治”，姚江兩岸堤防逐步建成，形成環(huán)境優(yōu)美的生態(tài)休閑帶，這些船屋的存在影響姚江整體水環(huán)境景觀，而且存在水上交通安全隱患，特別是遇到臺風(fēng)等惡劣天氣，可能出現(xiàn)安全事故，前期曾發(fā)生過多起沉船事件[1]。逐步貫徹落實(shí)“河長制”，姚江水環(huán)境治理力度進(jìn)一步加大，沿江屬地和相關(guān)部門對姚江船屋整治的呼聲也日漸強(qiáng)烈。

因船屋的監(jiān)管責(zé)任主體不明，近年來有進(jìn)一步蔓延的趨勢，加之由此衍生的各類水環(huán)境和安全問題，盡快妥善處置船屋已迫在眉睫。在充分聽取沿江屬地有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、漁政、水利部門以及姚江漁民的意見，汲取上海市對居家船舶整治的工作經(jīng)驗(yàn)，對如何解決沿江船屋問題提出方向性的建議。

2 姚江涉漁現(xiàn)狀

2.1 船屋的作用與分布

經(jīng)現(xiàn)場調(diào)研和走訪，了解到船屋的主要作用有：一是用于漁民休憩和居住，漁業(yè)作業(yè)工具的存放；二是用于漁船停靠和管理；三是用于網(wǎng)箱養(yǎng)殖和地籠管理。由此看來，船屋實(shí)際上成了漁業(yè)養(yǎng)殖和作業(yè)的基地，一些漁民為方便作業(yè)和管理，索性長期居住在船上，在一定程度上方便養(yǎng)殖作業(yè)和助長違法捕撈。

另外，通過初步排摸，目前姚江共有各類船屋126處（不包括灣頭大橋內(nèi)水域），其中左岸91處，右岸35處；按行政區(qū)域劃分，余姚市63處，江北區(qū)55處，海曙區(qū)8處。這些船屋大部分是漁民所建，也有部分是非漁民所建，其中江北大橋兩側(cè)船屋為原姚江河道保潔單位所建的保潔基地。

2.2 捕撈證與漁民管理

據(jù)了解，2004年寧波市政府對姚江漁民實(shí)施轉(zhuǎn)業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)，并對相關(guān)漁業(yè)設(shè)施進(jìn)行政策處理，但漁民普遍反映安置標(biāo)準(zhǔn)過低、就業(yè)困難等種種原因，要求允許繼續(xù)捕撈作業(yè)。政府考慮到漁民生計(jì)，于2004年出臺《寧波市姚江水域漁業(yè)管理辦法》，允許漁民按規(guī)定的作業(yè)方式從事漁業(yè)捕撈，并由漁業(yè)主管部門核發(fā)《捕撈許可證》，目前姚江共有150本，其中江北區(qū)50本，鄞州區(qū)40本，余姚市60本（其中蜀山大閘以下45本）。捕撈許可證實(shí)行一船一證，相關(guān)漁船經(jīng)過漁業(yè)主管部門審核同意。同時(shí)，為進(jìn)一步規(guī)范姚江漁場和漁場人員管理，根據(jù)寧波市政府《關(guān)于姚江水面及漁場人員實(shí)行屬地管理協(xié)調(diào)會議紀(jì)要》（〔2014〕1號），明確漁場人員實(shí)行屬地管理，原第一、第四水產(chǎn)養(yǎng)殖場所屬人員歸江北區(qū)管理，原第二水產(chǎn)養(yǎng)殖場所屬人員歸鄞州區(qū)管理，原第三水產(chǎn)所屬人員歸余姚市管理。漁場同時(shí)接受當(dāng)?shù)卣托袠I(yè)主管部門的管理。

捕撈證是為解決2004年政策處理過程中部分漁民就業(yè)困難、維持生計(jì)的一種過渡方式，理應(yīng)在持證漁民達(dá)到退休年齡后予以收回，從數(shù)量上經(jīng)過近15 a的過渡應(yīng)呈現(xiàn)較大幅度的減少。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的漁民退休后捕撈證并未收回，甚至出現(xiàn)個(gè)別漁民過世后由其子女繼承或轉(zhuǎn)讓的情況，有些持證者基本不從事捕撈作業(yè)，成了“本本族”。究其原因主要有2方面：一是持有捕撈證可以根據(jù)漁船動(dòng)力大小，每年從鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)取幾千元的柴油補(bǔ)貼；二是對捕撈證心存政策處理的預(yù)期，也可以此為借口在姚江從事養(yǎng)殖、設(shè)置船屋。由此導(dǎo)致10多年后捕撈證雖然總量上未突破，但總體持證數(shù)量減少有限。

2.3 漁船情況

根據(jù)規(guī)定，一本捕撈證對應(yīng)一條合法的漁船，但從現(xiàn)場走訪情況看，存在一證多船的現(xiàn)象，有很多是“三無”船只，也發(fā)現(xiàn)一些無動(dòng)力船只和已經(jīng)沉沒的水泥船和船屋。

2.4 漁業(yè)生產(chǎn)情況

當(dāng)前漁民從事漁業(yè)作業(yè)主要有3種情形：一是從事持證捕撈，這種方式雖然合法，但費(fèi)時(shí)費(fèi)力，具有一定的不確定性；二是設(shè)置網(wǎng)箱從事漁業(yè)養(yǎng)殖，具有一定的穩(wěn)定性，所以近年來漫延較快；三是設(shè)置地籠、漁箔等非法漁具，具有不確定性，但不太費(fèi)力，很多漁民通過增加數(shù)量方式來提高漁業(yè)收入。綜上分析，后2種均屬于違法行為，如果取締網(wǎng)箱、地籠等非法漁具，單憑持證捕撈方式，漁民作業(yè)的付出與收入比是非常有限，也是當(dāng)前非法漁具漫延的重要原因。

3 船屋產(chǎn)生原因及影響分析

3.1 前期政策處理不徹底

因2004年對姚江漁民轉(zhuǎn)業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)時(shí)政策處理與漁民的預(yù)期不盡一致，加之部分漁民轉(zhuǎn)業(yè)后再就業(yè)困難等原因，政府后期出臺政策允許部分漁民持證捕撈作業(yè)，姚江漁業(yè)功能尚未全部退出。

3.2 漁民捕撈作業(yè)的需要

漁民在捕撈作業(yè)時(shí)，需要有個(gè)暫時(shí)休憩和存放漁具的場所，漁船需要有一個(gè)?？康奈恢茫W(wǎng)箱養(yǎng)殖、地籠需要有人照看，船屋由此應(yīng)用而生。

3.3 船屋監(jiān)管責(zé)任主體不明

因船屋基本建在躉船上，屬浮動(dòng)設(shè)施的一部分，可以自由拖行，水利部門很難按違章搭建和影響行洪進(jìn)行查處；港航和海事部門認(rèn)為其停放的位置屬非通航水域，不影響水上交通安全，難以執(zhí)法；漁業(yè)主管部門認(rèn)為其搭建船屋行為不屬于漁業(yè)捕撈行為，捕撈證與船屋不掛鉤，不便管理。多年來，對船屋的問題未形成執(zhí)法合力，存在一定監(jiān)管盲區(qū)[2]。

3.4 船主有政策處理預(yù)期

水利部門之前在對相關(guān)沉沒船屋進(jìn)行處置時(shí)，受到較大阻力，一方面船主無力打撈，也不愿出資自行打撈；另一方面不愿無償交由政府打撈，內(nèi)心期望政府對這些船屋給予政策補(bǔ)償，所以即便再破舊的船屋，船主也不會輕易放棄，一旦沉沒也不會自行清理。對于現(xiàn)有的眾多船屋，也有一部分船主對政府存有政策處理的預(yù)期，由此也產(chǎn)生船屋數(shù)量只增不減的趨勢。

3.5 影響水環(huán)境景觀

一是大部分船屋外觀破舊，停放無序，與周邊新建堤防和生態(tài)休閑帶形成明顯反差；二是船上人員日常生活產(chǎn)生的廢水直排姚江，對水體水質(zhì)產(chǎn)生一定影響；三是船屋周邊一般設(shè)置了網(wǎng)箱、地籠等漁具，造成一些衛(wèi)生死角；四是部分船況不佳的船只沉沒后無人打撈，給水上交通安全和行洪排澇暢通帶來一定影響（見圖1）。

圖1 破舊的船屋與周邊的新建筑形成鮮明反差圖

3.6 存在安全和社會治安隱患

一是船屋自身存在安全隱患，船屋基本上搭建在水泥躉船之上，多數(shù)船只年限較長，船體破舊，船況不佳，又沒有經(jīng)過專業(yè)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的安全檢查，存在破損、沉沒等風(fēng)險(xiǎn)；二是部分船屋用電拉線存在不規(guī)范情況，存在用電安全和消防安全隱患；三是隨著杭甬運(yùn)河的開通，大噸位船只進(jìn)出頻繁，會存在浪損沉沒風(fēng)險(xiǎn)和水上交通安全隱患；四是這些船屋抗風(fēng)等級不強(qiáng)，遇臺風(fēng)暴雨，存在人員安全和船只安全風(fēng)險(xiǎn)；五是有些船屋地處偏僻，居住人員復(fù)雜，管理相對疏松，時(shí)間一長不排除會產(chǎn)生一定的社會治安風(fēng)險(xiǎn)[3]。

4 對策措施建議

結(jié)合姚江涉漁水環(huán)境整治統(tǒng)盤考慮，連同非法漁具、違法捕撈等一并整治，提出對船屋處置的2種建議方案。

4.1 方案 1

專項(xiàng)整治，規(guī)范管理，逐步取消，長效監(jiān)管。

（1）開展專項(xiàng)整治行動(dòng)。對網(wǎng)箱、地籠等各類非法漁具進(jìn)行依法整治，全面清理。對船屋、魚舍等涉漁附屬設(shè)施，鑒于執(zhí)法監(jiān)管主體不明、存在時(shí)間較長、涉及面較廣等情況，綜合考慮社會穩(wěn)定和工作可行性，建議摸清底數(shù)，制定處理政策，落實(shí)屬地處理。同時(shí)，對河道內(nèi)的無主沉船一并進(jìn)行清理。

余姚市、江北區(qū)、海曙區(qū)政府作為專項(xiàng)整治行動(dòng)的責(zé)任主體，區(qū)（市）河長制辦公室負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)推進(jìn)本區(qū)（市）專項(xiàng)整治行動(dòng)。屬地區(qū)（市）級河長作為河湖管理保護(hù)和專項(xiàng)行動(dòng)的第一責(zé)任人，負(fù)責(zé)組織相關(guān)部門對其轄區(qū)內(nèi)所在河段的船屋、漁舍等涉漁附屬設(shè)施開展聯(lián)合整治，全面清理。

寧波市河長制辦公室負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)此次專項(xiàng)整治行動(dòng)，并組織開展督察和考核工作。寧波市海洋與漁業(yè)局牽頭做好前期排摸、制定政策，并指導(dǎo)沿江各地開展整治工作；寧波市法制辦、財(cái)政、公安、信訪、環(huán)保、交通、水利、寧波海事等相關(guān)部門，按照各自的職責(zé)，為專項(xiàng)整治過程中的法規(guī)支撐、社會穩(wěn)控、輿論引導(dǎo)等提供支持。

（2）規(guī)范姚江捕撈管理。暫時(shí)保留姚江捕撈功能，允許部分漁民持證捕撈?？紤]到船屋、漁舍整治后合法作業(yè)漁船?？抗芾淼葘?shí)際問題，建議在姚江沿線合適位置建設(shè)若干漁船集中停泊點(diǎn)，用于漁船非作業(yè)時(shí)段的集中停泊和統(tǒng)一管理，?？奎c(diǎn)的布設(shè)方案由市、區(qū)兩級會商后另行制定。

（3）逐步取消姚江捕撈證。建議行業(yè)主管部門對姚江150本捕撈證（其中余姚市60本，江北區(qū)50本，海曙區(qū)40本），按照“只減不增、逐步收回”的原則，制定統(tǒng)一的捕撈證發(fā)放和管理標(biāo)準(zhǔn)（明確發(fā)放條件、對象、目的、年檢規(guī)定和退出機(jī)制等），最終全部收回姚江捕撈證，姚江退出捕撈功能[4]。

（4）建立長效管理機(jī)制。①建立船屋、魚舍等涉漁附屬設(shè)施長效管理機(jī)制，通過法規(guī)修訂明確執(zhí)法監(jiān)管主體，一旦有新的船屋在姚江河道內(nèi)出現(xiàn)，應(yīng)立即予以清除，必要時(shí)開展聯(lián)合執(zhí)法，防止此類現(xiàn)象死灰復(fù)燃。②落實(shí)網(wǎng)箱、地籠等非法漁具長效監(jiān)管機(jī)制，及時(shí)查處和打擊各類涉漁違法行為，防止此類違法行為反彈[5]。

4.2 方案2

退出姚江捕撈功能，一次性收回姚江捕撈證，全面徹底整治姚江水環(huán)境。全面退出姚江河道捕撈功能，對現(xiàn)有捕撈證統(tǒng)一收回，給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，對船屋、漁舍等附屬設(shè)施進(jìn)行政策處理。同時(shí)全面清理姚江各類網(wǎng)箱、地籠等非法漁具，清理無主沉船，拆除岸上涉漁違建，提升姚江總體水環(huán)境景觀。處置完成后，落實(shí)后續(xù)長效管理機(jī)制，防止涉漁問題再次回潮。

此方案可一次性整治到位，徹底解決姚江內(nèi)的各類涉漁問題，但在調(diào)研時(shí)，地方及相關(guān)部門提出會產(chǎn)生以下幾個(gè)問題：①因捕撈證的回收涉及漁民的生計(jì)問題，且目前姚江內(nèi)漁業(yè)部門核準(zhǔn)的捕撈證有150本，若采用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償一次性回，涉及的補(bǔ)償金額較大。②即使統(tǒng)一有償收回捕撈證，2004年時(shí)未分配到捕撈證的漁民必將有很大的意見，而且這些漁民基數(shù)較大，不排除會發(fā)生漁民集體信訪、投訴等行為。③統(tǒng)一回收姚江河道的捕撈證后，少了漁民的約束，社會上的非法捕撈現(xiàn)象可能會增多，姚江涉漁監(jiān)管壓力進(jìn)一步增大。

4.3 方案比選

結(jié)合前期調(diào)研和實(shí)際操作的可行性，建議采取第一種方案。但船屋的處置涉及漁民的基本生計(jì)，且影響的人數(shù)也較多，一旦處理不慎可能會引發(fā)一系列的社會問題，所以在處理時(shí)還需要慎重考慮以下幾個(gè)問題：①可能發(fā)生的群體性事件。2014年余姚市“五水共治”辦曾組織開展船屋專項(xiàng)整治行動(dòng)，曾發(fā)生部分漁民家屬的過激行為，甚至出現(xiàn)以跳河來威脅工作人員，導(dǎo)致專項(xiàng)行動(dòng)無法正常開展。需要充分考慮和妥善處置群體性事件或暴力抗法事件，維持社會穩(wěn)定。②可能發(fā)生的上訪與訴訟。在整治過程中，不排除會發(fā)生部分船主對整治不服而引發(fā)的信訪、訴訟等行為，建議與信訪辦、綜治辦、法院等提前對接。

5 結(jié) 語

船屋的處置涉及漁民的基本生計(jì)，且影響的人數(shù)也較多，一旦處理不慎可能會引發(fā)一系列的社會問題，在處理時(shí)還需要慎重考慮可能發(fā)生的群體性事件及上訪與訴訟，妥善處置好歷史遺留問題，使姚江更“美麗”。