國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)人口政策適應(yīng)性探究

黃 婷， 呂 晨

(中國(guó)科學(xué)院大學(xué) 1.中丹學(xué)院； 2.公共政策與管理學(xué)院， 北京 100190)

生態(tài)功能區(qū)劃對(duì)環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。2010年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，正式推行國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)劃，并提出了人口政策調(diào)整的設(shè)想。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是中國(guó)主體功能區(qū)劃分中限制開發(fā)區(qū)的子類別之一，旨在保護(hù)、恢復(fù)和提高區(qū)域水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙、保持水土、調(diào)蓄洪水、保護(hù)生物多樣性等重要生態(tài)功能，維護(hù)和提高區(qū)域提供各類生態(tài)服務(wù)和產(chǎn)品的能力[1]。經(jīng)整理發(fā)現(xiàn)，自2000年國(guó)務(wù)院提出設(shè)想以來(lái)，政府部門先后發(fā)布了14項(xiàng)政策，落實(shí)該功能區(qū)的環(huán)境保護(hù)與發(fā)展。2010-2017年間，經(jīng)過兩次大的調(diào)整，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)占國(guó)土面積的比例從40.2%提高至53%[2]，即占國(guó)土面積的1/2以上。基于頂層政策發(fā)布頻次和國(guó)土面積占比，可見國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展已成為國(guó)家環(huán)保戰(zhàn)略的重中之重。

主體功能區(qū)內(nèi)人口發(fā)展的研究主要集中在地理學(xué)視角的人口分布、公共政策視角的人口遷移兩方面。地理學(xué)視角的人口分布研究認(rèn)為我國(guó)人口與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)關(guān)系程度仍然較低[3-5]。在人口遷移視角的研究中，學(xué)者們提出重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)人口總量、流量、流向、素質(zhì)與功能區(qū)建設(shè)要求仍有差距。熊理然等分析了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)存在人口超載、人力素質(zhì)不高等問題[6]；歐陽(yáng)慧提出功能區(qū)之間人口遷移流量分散，組織化程度低[7]；牛雄研究表明限制開發(fā)區(qū)內(nèi)部不同省份人口遷移差別較大[8]；張耀軍利用ArcGIS分析認(rèn)為同一功能區(qū)內(nèi)不同類型功能區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間的人口密度、比例、文化素質(zhì)存在明顯差異[9]。徐詩(shī)舉提出大量遷移人口戶籍地與居住地分離，且重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)人口主要流向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，而非規(guī)劃中的優(yōu)化開發(fā)區(qū)[3]。在歸因分析上，學(xué)者們認(rèn)為遷移政策缺失，戶籍、教育及相關(guān)社會(huì)保障政策對(duì)人口遷移的阻力較大[6-10]。

根據(jù)學(xué)者研究可見，在新的政策背景下，現(xiàn)有人口狀況顯然與功能區(qū)建設(shè)的設(shè)想存在較大差距。人口政策有狹義與廣義之分，由于國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的人口數(shù)量、素質(zhì)、遷移等會(huì)對(duì)環(huán)境造成重要影響，進(jìn)而直接影響該功能區(qū)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此本文將采用廣義的人口政策，即影響人口發(fā)展的一切法律法規(guī)、政策等[11]。那么在提出系統(tǒng)的調(diào)整方案之前，首先需要探討的是我國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)這一特殊的地域類型人口政策導(dǎo)向是怎樣的？現(xiàn)有的人口政策能否適應(yīng)新政策與制度發(fā)展的需要？因此，本文主要解決以下兩個(gè)問題：①在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)實(shí)施的新背景下，該功能區(qū)人口政策的適應(yīng)性如何？②政府應(yīng)該如何調(diào)整現(xiàn)有人口政策，以達(dá)到重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的新要求？本文主要通過質(zhì)性研究，嘗試回答怎么樣和怎么辦的問題，以期發(fā)現(xiàn)當(dāng)前重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)人口政策實(shí)施過程中應(yīng)對(duì)新目標(biāo)的問題，并提出人口政策調(diào)整的方向，以實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

1 公共政策適應(yīng)性理論框架

1.1 公共政策適應(yīng)性理論內(nèi)涵

適應(yīng)性(Adaptability)一詞起源于生態(tài)學(xué)，最早由英國(guó)生物學(xué)家達(dá)爾文于提出，其本義是表達(dá)有機(jī)體與環(huán)境的逐漸適應(yīng)和協(xié)調(diào)的過程[12]。1961年，行政學(xué)家弗雷特·里格斯(Fred W.Riggs)在此基礎(chǔ)上發(fā)表了《行政生態(tài)學(xué)》一書，使行政生態(tài)學(xué)成為一門新的、系統(tǒng)的學(xué)科[13]。至此，西方行政學(xué)界開始進(jìn)行學(xué)科交融，從生態(tài)學(xué)視角來(lái)研究行政系統(tǒng)與其周圍環(huán)境的適應(yīng)性關(guān)系。

此后，生態(tài)學(xué)的適應(yīng)性概念被引入到公共政策的研究中，但未形成系統(tǒng)的理論體系。在國(guó)外研究中，羅伯特·艾斯頓(Robert Eyestone)將公共政策與生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系表述為：P=(E，G)其中P、E、G分別代表公共政策、生態(tài)環(huán)境和政府，闡述了公共政策與政府、生態(tài)環(huán)境的聯(lián)系[14]。公共政策學(xué)創(chuàng)始人拉斯韋爾(Lasswell)提出政策學(xué)科的三個(gè)特征：跨學(xué)科性、情境和問題導(dǎo)向，其中情境性強(qiáng)調(diào)公共政策與外部環(huán)境的關(guān)系[14]。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)政策適應(yīng)性的研究開始較晚，2002年，曹堂哲對(duì)公共政策與中國(guó)加入WTO的政策新環(huán)境之間的適應(yīng)性進(jìn)行了初步探究。在此基礎(chǔ)上，向玉瓊提出了政策生態(tài)學(xué)的概念，即借用生態(tài)學(xué)的理論和方法,來(lái)研究政策系統(tǒng)與環(huán)境的相互關(guān)系。

政策生態(tài)學(xué)的適應(yīng)性理論主要包含以下幾個(gè)要素：公共政策、政策環(huán)境、政策與環(huán)境的作用機(jī)理與理論假設(shè)前提。公共政策是若干政策要素組成的政策整體，包括信息、咨詢、決策、執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)控、反饋等[15]。政策環(huán)境是指“影響政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的總和”[16]，但在環(huán)境的歸類上仍然存在爭(zhēng)議。曹堂哲認(rèn)為應(yīng)分為一般環(huán)境和具體環(huán)境[17]，向玉瓊認(rèn)為應(yīng)分為自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境[15]，此時(shí)政策環(huán)境仍僅指政策外部環(huán)境，周新偉首次提出政策的實(shí)施會(huì)部分地改變外部環(huán)境，應(yīng)將政策與其實(shí)施機(jī)制、其他政策相互作用納入政策環(huán)境的考察范圍[18]，董幼鴻則認(rèn)為政策環(huán)境應(yīng)包括宏觀和微觀生態(tài)環(huán)境，即經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、國(guó)際因素和具體公共政策所處的具體的、特定的背景[14]。結(jié)合學(xué)者們的觀點(diǎn)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的制度背景，本文中的政策環(huán)境指外部和內(nèi)部?jī)蓚€(gè)層面，即具體公共政策所處的特定的背景、相關(guān)政策和內(nèi)部的實(shí)施機(jī)制。

公共政策適應(yīng)性是指公共政策與其所處的特定背景、相關(guān)政策和實(shí)施機(jī)制相互作用、相互調(diào)適的過程。政策適應(yīng)性相互作用的關(guān)系為：一方面，當(dāng)政策所處的特定背景發(fā)生變化，公共政策本身、其實(shí)施機(jī)制及與其相關(guān)的政策需要進(jìn)行調(diào)整，從而與新的環(huán)境之間實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)均衡；另一方面，公共政策又會(huì)塑造或形成新的政策環(huán)境，推動(dòng)特定背景下新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因而，公共政策適應(yīng)性的理論假設(shè)為：公共政策具有動(dòng)態(tài)性，公共政策是從政策問題、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策調(diào)整、政策終止的循環(huán)過程的總和；公共政策與制度、其他政策等環(huán)境是一個(gè)相互聯(lián)系的生態(tài)系統(tǒng)，公共政策可以通過內(nèi)部改善和外部影響與新的政策環(huán)境相適應(yīng)；當(dāng)原有政策與新的環(huán)境出現(xiàn)不一致、滯后或沖突時(shí)，需要進(jìn)行政策調(diào)整，以適應(yīng)新的目標(biāo)。

1.2 人口政策與國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)適應(yīng)性的研究視角與框架

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是國(guó)家生態(tài)安全的重要區(qū)域，其核心目標(biāo)是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，通過政策調(diào)控功能區(qū)人口的流向、流速、流量、邊界和產(chǎn)業(yè)規(guī)模、結(jié)構(gòu)，改善區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境，以實(shí)現(xiàn)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局與資源環(huán)境承載能力的空間均衡。因而在功能區(qū)建設(shè)的新環(huán)境下，對(duì)人口政策也提出了新的要求，即人口政策從戶籍制度實(shí)行以來(lái)的抑制人口遷移、重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)化，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭?lì)人口流動(dòng)、追求可持續(xù)發(fā)展的城市化布局。具體來(lái)說(如圖1)，主要通過人口總量控制、超載人口遷移、人力資本提升三種手段實(shí)現(xiàn)，其中人口遷移既包括人口的跨功能區(qū)遷移，也包括本功能區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)、地域轉(zhuǎn)移。

理想狀態(tài)下，人口政策為適應(yīng)環(huán)境的變化，應(yīng)滿足以下幾方面新要求：其一，功能區(qū)人口總量減少，這一目標(biāo)通過人口自然增長(zhǎng)率降低和人口退出兩種手段實(shí)現(xiàn)。因此應(yīng)充分發(fā)揮計(jì)劃生育的利益導(dǎo)向機(jī)制，引導(dǎo)功能區(qū)居民自覺降低生育水平；其二，突破人口遷移的政策和管理限制，實(shí)現(xiàn)人口的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移或本區(qū)域轉(zhuǎn)型。一方面，由于對(duì)與功能區(qū)定位和發(fā)展方向不相符合、地區(qū)不具備資源要素稟賦的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了淘汰和限制，在該類產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)型成為重中之重。另一方面，人類活動(dòng)在該功能區(qū)占用的空間要得到控制，就要破除政策與體制機(jī)制障礙，逐步實(shí)現(xiàn)合理的人口城鎮(zhèn)化；其三，通過再教育和培訓(xùn)實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)型，且需要解決產(chǎn)業(yè)退出和勞動(dòng)力退出而產(chǎn)生的貧困問題。

基于以上分析，人口政策與國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)適應(yīng)性的分析主要分為以下三個(gè)方面(如圖1)：一是國(guó)家人口政策與政策環(huán)境的適應(yīng)性，即人口政策本身對(duì)于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)主體功能定位之間的適應(yīng)性，主要指人口政策是否有利于新時(shí)期重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)主體功能的發(fā)揮、是否能促成功能區(qū)人口新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、是否滿足人口政策新要求；二是政策與政策之間的適應(yīng)性，即政策之間的協(xié)同配套是否有利于實(shí)現(xiàn)功能區(qū)人口總量的控制、人口區(qū)域間轉(zhuǎn)移和區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)型、人口集聚；三是政策與實(shí)施機(jī)制的適應(yīng)性，即在為實(shí)現(xiàn)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)人口管理的主要目標(biāo)，各部門機(jī)構(gòu)的權(quán)力分配是否合理、政策制定主體與微觀人口之間是否建立了有效的溝通和信息反饋機(jī)制、政策執(zhí)行是否有恰當(dāng)?shù)目己朔绞胶酮?jiǎng)懲機(jī)制。

圖1 重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)人口政策適應(yīng)性分析框架

要對(duì)政策適應(yīng)性作分析，就需要對(duì)政策適應(yīng)性的結(jié)果加以判斷。本文將適應(yīng)性結(jié)果分為了兩類：適應(yīng)、沖突。若原有政策本身、相關(guān)政策及其實(shí)施機(jī)制能夠促進(jìn)功能區(qū)人口總量的減少、人口遷移、以及人力資本提升，或者政策進(jìn)行調(diào)整后，能持續(xù)向著新時(shí)期的人口目標(biāo)前進(jìn)，或與新的人口目標(biāo)無(wú)相關(guān)關(guān)系，則為政策適應(yīng)；若原有政策本身、配套政策及其實(shí)施機(jī)制政策不能促進(jìn)功能區(qū)人口總量的減少、人口遷移、人力資本提升，或者政策向著背離新時(shí)期人口目標(biāo)的方向運(yùn)動(dòng)，則為政策沖突。

2 重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)人口政策的適應(yīng)性分析

2.1 人口政策與重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)發(fā)展環(huán)境的不適應(yīng)

在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)主體功能定位和產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的新環(huán)境，衍生出了人口總量下降、人口遷移和人力資本提升的政策新目標(biāo)。在重點(diǎn)功能區(qū)建設(shè)提出新要求的過程中，二胎政策與戶籍政策沒有適應(yīng)環(huán)境的變化而進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，更無(wú)法對(duì)環(huán)境產(chǎn)生能動(dòng)的反作用。

其一，寬松的二胎政策與功能區(qū)人口總量控制相矛盾。2015年10月，我國(guó)開始實(shí)行全面放開二胎政策。然而，如表1所示，2010-2015年，西藏、新疆、甘肅、四川等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)分布較多的省份人口自然增長(zhǎng)率已出現(xiàn)明顯提高；至2015年，新疆、西藏、海南、青海、河北、甘肅等省份人口自然增長(zhǎng)率明顯高于全國(guó)平均水平。此外，西部地區(qū)少數(shù)民族分布較多，我國(guó)長(zhǎng)期對(duì)其實(shí)行差別化的生育政策，使得西部生態(tài)功能區(qū)人口控制效果不佳。其二，二元的戶籍政策不利于功能區(qū)人口的遷移與集聚。盡管有學(xué)者認(rèn)為目前戶籍政策相對(duì)放寬了，但僅指省內(nèi)城市人口遷移，城鄉(xiāng)、跨省、跨功能區(qū)的人口流動(dòng)仍然受到較強(qiáng)的管制，特別是優(yōu)化開發(fā)區(qū)的準(zhǔn)入門檻仍然較高。且由于戶籍制度限制，許多勞動(dòng)人口被動(dòng)選擇在城鄉(xiāng)之間“候鳥式”往返流動(dòng)，從而形成功能區(qū)人口流而不遷的局面?？陀^來(lái)說，戶籍政策所形成的制度依賴仍然長(zhǎng)期存在，而值得注意的是，二元戶籍制度的本質(zhì)是限制人口流動(dòng)，而功能區(qū)建設(shè)鼓勵(lì)人口流動(dòng)是其必然要求，二者在本質(zhì)上是相互矛盾的。因而，戶籍制度的價(jià)值取向應(yīng)重新界定為人口遷徙的自由[19]。

表1 國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)主要省域人口自然增長(zhǎng)率

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)整理而得。

2.2 人口政策與相關(guān)政策之間的不適應(yīng)

我國(guó)現(xiàn)行政策體系的主要特征為“廣覆蓋、多層次”[20]，政策與政策之間相互嵌套、相互影響。在國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的背景下，與人口政策相互關(guān)聯(lián)的政策主要有教育政策、醫(yī)療保障與養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障政策、農(nóng)村補(bǔ)償政策等。盡管這些政策自實(shí)施以來(lái)經(jīng)過了多次調(diào)整，但仍然與人口政策出現(xiàn)了相互矛盾、相互抵觸的現(xiàn)象。

第一，普適性教育政策未能凸顯人力資本提升和環(huán)保意識(shí)提升的新目標(biāo)。面對(duì)人口遷移與集聚的大格局，現(xiàn)有教育政策應(yīng)注重職業(yè)技能教育、轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)、環(huán)保意識(shí)培養(yǎng)三方面，以提高勞動(dòng)力自身的流動(dòng)能力、強(qiáng)化其環(huán)保行為。然而我國(guó)目前實(shí)行的是普適性的教育政策，不能滿足人力資本存量和增量提升的新要求，勞動(dòng)力也難以適應(yīng)地域轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的新挑戰(zhàn)。且生態(tài)功能區(qū)人口遷移中人力資本較高的勞動(dòng)力大量流失[9]，而功能區(qū)內(nèi)的人口遷移、集聚和環(huán)境保護(hù)同樣需要高素質(zhì)的人口。第二，差別化的社會(huì)保障政策與人口異地安置新要求相矛盾。醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等社會(huì)保障政策依然以城鄉(xiāng)分割和行政區(qū)分割為基本特征[20],流動(dòng)人口難以獲得當(dāng)?shù)貞艏丝谒鶕碛械母黜?xiàng)社會(huì)保障上的顯性和隱性福利，進(jìn)一步固化分割格局，不利于勞動(dòng)力合理流動(dòng)。第三，農(nóng)村地區(qū)的移民幫扶、公共建設(shè)征地補(bǔ)償?shù)然蒉r(nóng)政策大多以農(nóng)村戶籍人口基數(shù)來(lái)計(jì)算補(bǔ)償金額，按這一邏輯，農(nóng)村中“流而不遷”的農(nóng)民、超生群體將獲得更多的補(bǔ)助，這在一定程度上將增強(qiáng)生態(tài)功能區(qū)及農(nóng)村地區(qū)的粘力，阻礙人口流出和城鎮(zhèn)化。

2.3 人口政策與其實(shí)施機(jī)制之間的不適應(yīng)

政策實(shí)施機(jī)制指政策在執(zhí)行過程中,一系列具有功能結(jié)構(gòu)的相關(guān)要素間的內(nèi)在作用方式和相互聯(lián)系[21]，它包括政策執(zhí)行各部門職責(zé)和權(quán)力配合機(jī)制、政策執(zhí)行主體與客體的溝通和信息反饋機(jī)制、政策執(zhí)行的考核與獎(jiǎng)懲機(jī)制等。一項(xiàng)政策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)很大程度上取決于科學(xué)合理的實(shí)施機(jī)制，然而在實(shí)際執(zhí)行過程中，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的人口政策與實(shí)施機(jī)制仍然存在較多矛盾或沖突的情況。

第一，政出多門的低效管理與人口及時(shí)遷移的要求相矛盾。流動(dòng)人口的管理涉及國(guó)務(wù)院、人力資源和社會(huì)保障部等7大部門，經(jīng)整理發(fā)現(xiàn)，僅在國(guó)家層面，各部門出臺(tái)了共175條管理文件，同時(shí)地方又出臺(tái)系列文件，形成了政出多門、多頭領(lǐng)導(dǎo)的管理格局。然而各部門尚未形成有效的信息資源共享平臺(tái)和協(xié)調(diào)機(jī)制，各個(gè)管理機(jī)構(gòu)各自為政，使得管理職責(zé)不明晰、行政效率相對(duì)較慢。第二，公眾參與和反饋機(jī)制的缺失與功能區(qū)公共服務(wù)水平提升要求的矛盾。即有的人口政策，以一元的科層制管理為主，以資金補(bǔ)償、勞動(dòng)力退出與轉(zhuǎn)型作為制度化工具，通過“自上而下”的政策落實(shí)和社會(huì)動(dòng)員，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的人口進(jìn)行疏解。在人口政策制定和執(zhí)行過程中，溝通與反饋渠道缺失，這使得生態(tài)功能區(qū)民生需求難以反饋至頂層，公共服務(wù)水平難以提高，進(jìn)而降低人口集聚的動(dòng)力。第三，績(jī)效考核機(jī)制的滯后與功能區(qū)新目標(biāo)之間的矛盾。首先，現(xiàn)行的地方政府績(jī)效考核主要反映地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平，無(wú)法反映資源消耗和環(huán)境代價(jià)。其次，統(tǒng)一的績(jī)效考核指標(biāo)難以體現(xiàn)功能區(qū)水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性維護(hù)四種不同類型功能區(qū)各自發(fā)展的特殊性，無(wú)法有效引導(dǎo)地方政府開展精準(zhǔn)維護(hù)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。

3 重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)人口政策調(diào)整建議

3.1 及時(shí)更新人口政策體系，合理認(rèn)知政策與新環(huán)境的關(guān)系

人口政策與重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展是雙向循環(huán)互動(dòng)的過程。一方面，人口管理與安置作為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)發(fā)展的重要民生工程，政府應(yīng)將人口政策作為實(shí)現(xiàn)該功能區(qū)總目標(biāo)的重要手段。另一方面，功能區(qū)建設(shè)的新背景要求人口政策從抑制人口遷移、重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)化，轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭?lì)人口流動(dòng)、追求可持續(xù)發(fā)展的城市化布局[22]。因而，人口政策更新應(yīng)主要圍繞人口總量控制、人口遷移、人力資本提升三方面展開。人口政策應(yīng)控制人口的自然增長(zhǎng)、減少人口的機(jī)械增長(zhǎng)，從而減少人口對(duì)生態(tài)環(huán)境的干擾和破壞，因此，政府應(yīng)利用利益導(dǎo)向機(jī)制，引導(dǎo)功能區(qū)居民自覺降低生育水平，且對(duì)現(xiàn)有戶籍制度進(jìn)行改革，以適應(yīng)人口流動(dòng)的新格局。

3.2 調(diào)整人口管理的相關(guān)政策，重視功能區(qū)的教育與扶貧工作

政府應(yīng)更新人口管理的相關(guān)政策，以形成政策之間的促進(jìn)效應(yīng)。為實(shí)現(xiàn)人口的空間合理分布，將生態(tài)敏感脆弱地區(qū)的人口向外區(qū)遷出并推進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，需要有配套的遷移人口生活安置、城市融入政策，特別是異地社會(huì)保障政策。在進(jìn)行重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)力退出同時(shí)，政府應(yīng)注重新時(shí)期的教育與貧困問題。人口教育方面，一是與產(chǎn)業(yè)退出和轉(zhuǎn)型的從業(yè)人員的再就業(yè)教育和培訓(xùn)，二是與勞務(wù)輸出相關(guān)從業(yè)人員的就業(yè)培訓(xùn)。人口扶貧方面，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注由于產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單實(shí)施導(dǎo)致的部分人群失業(yè)、收入減少、發(fā)展機(jī)會(huì)喪失而進(jìn)行的扶貧工作，其次，是生態(tài)功能區(qū)搬遷出人口的扶貧工作。

3.3 調(diào)整人口政策的實(shí)施機(jī)制，形成生態(tài)的績(jī)效考核新格局

功能區(qū)人口政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于合理的政策實(shí)施機(jī)制。首先，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有人口管理明確責(zé)任分工，或讓少數(shù)部門實(shí)行一站式管理，減少政出多門、互相推諉等行政效率低下的現(xiàn)象；其次，進(jìn)行政策參與渠道建設(shè)，提高公眾的參與意識(shí)，從而擴(kuò)大信息反饋來(lái)源，及時(shí)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有政策與實(shí)際環(huán)境之間的不適應(yīng)，更好的提升公共服務(wù)水平；最后，更新人口政策的績(jī)效考核機(jī)制，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)應(yīng)提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約指標(biāo)的比重，降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)占地方政府績(jī)效考核的比重，從而形成生態(tài)的績(jī)效考核新格局。

4 結(jié)論與討論

4.1 結(jié)論

在新的制度背景下，對(duì)原有公共政策進(jìn)行適應(yīng)性分析，本質(zhì)上是促進(jìn)公共政策與環(huán)境的動(dòng)態(tài)均衡。政策新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開原有政策與其特定環(huán)境、其他相關(guān)政策、實(shí)施機(jī)制的良性調(diào)適過程。通過將公共政策適應(yīng)性理論置于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的人口政策分析領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)，當(dāng)宏觀環(huán)境或價(jià)值導(dǎo)向發(fā)生變化時(shí)，該理論能較好的評(píng)價(jià)目標(biāo)政策的總體適應(yīng)能力，并為政策調(diào)整指明宏觀方向。

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)作為國(guó)家生態(tài)安全的重要區(qū)域，其人口管理的核心目標(biāo)是人口總量控制，推進(jìn)人口遷移與城鎮(zhèn)化和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)型。然而在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的新背景下，人口政策并沒有很好的滿足新的發(fā)展要求，反而存在較多不適應(yīng)之處。在政策與環(huán)境方面，寬松的生育政策、二元的戶籍政策與新要求下的人口總量下降、鼓勵(lì)人口遷移相悖；在相關(guān)政策方面，差別化的社會(huì)保障政策、基于人口基數(shù)的農(nóng)村補(bǔ)償政策不利于人口的異地安置，反而增強(qiáng)了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的粘力，但值得注意的是，普適性的教育政策在提高人口素質(zhì)方面仍然具有一定程度的適應(yīng)性；在實(shí)施機(jī)制方面，多頭管理、公眾參與和反饋機(jī)制的缺失、績(jī)效考核機(jī)制滯后等都阻礙著新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因而，本文認(rèn)為政府應(yīng)及時(shí)更新人口政策體系，調(diào)整人口管理的相關(guān)政策與實(shí)施機(jī)制，并注重新時(shí)期的教育與扶貧問題，形成生態(tài)的績(jī)效考核新格局。

4.2 討論

盡管公共政策適應(yīng)性理論具有一定的解釋力，但尚未形成完整的理論體系，經(jīng)過分析發(fā)現(xiàn)該理論忽視了政策主體對(duì)公共政策和環(huán)境的主導(dǎo)作用，特別是在中國(guó)情境下，政府的主導(dǎo)作用更強(qiáng)。公共政策與生態(tài)學(xué)上的有機(jī)體不同，政策不能主動(dòng)對(duì)環(huán)境的變化作出調(diào)適，而是政策主體接受到環(huán)境變化的訊息，權(quán)衡利弊，從而對(duì)政策作出相應(yīng)的調(diào)整，此外，還會(huì)存在信息獲取不充分的問題，缺乏有效的反饋渠道。

因而本文對(duì)公共政策適應(yīng)性理論進(jìn)行了修正(如圖2)，公共政策適應(yīng)性存在三大要素系統(tǒng)：政策系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)和政策主體。其中政策系統(tǒng)里包含多個(gè)政策子系統(tǒng)，環(huán)境系統(tǒng)指特定時(shí)期公共政策所處的具體環(huán)境，政策主體包含兩大類，一是官方?jīng)Q策系統(tǒng)，包括中央政策各部門及地方政府；二是非官方參與系統(tǒng)，包括公眾、媒體、社會(huì)組織、專家學(xué)者等。公共政策適應(yīng)性評(píng)價(jià)主要從三方面展開，即政策與特定環(huán)境，政策與相關(guān)政策，政策與實(shí)施機(jī)制，輸出政策結(jié)果后反饋至官方和非官方政策主體系統(tǒng)，經(jīng)過主體系統(tǒng)對(duì)政策問題的重新界定和決策，對(duì)政策及相關(guān)政策、實(shí)施機(jī)制進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，從而塑造新環(huán)境。

圖2 公共政策適應(yīng)性理論修正結(jié)構(gòu)圖

盡管本文嘗試對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)人口政策的適應(yīng)性進(jìn)行了探究，并對(duì)公共政策適應(yīng)性理論進(jìn)行了修正，但仍然屬于宏觀層面的研究，未來(lái)可以加強(qiáng)典型區(qū)域的案例研究，對(duì)理論進(jìn)行驗(yàn)證。另外還可對(duì)特定政策的適應(yīng)性進(jìn)行定量研究，判斷特定環(huán)境、相關(guān)政策、實(shí)施機(jī)制對(duì)特定政策影響力的大小及調(diào)整的優(yōu)先次序，并進(jìn)一步發(fā)展公共政策適應(yīng)性的理論內(nèi)涵。