制度變遷視角下我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的求索之道

摘? 要：國(guó)家治理是一種通過(guò)其屬性及職能的發(fā)揮，維持社會(huì)特定的秩序的方式，其主要由治理體系和治理能力構(gòu)成。在制度變遷的過(guò)程中，政府出于對(duì)中國(guó)官僚體制的可接受性和社會(huì)公眾的可見(jiàn)性對(duì)國(guó)家治理表現(xiàn)出了運(yùn)動(dòng)式的偏好。而以1978年為界，我國(guó)的制度變遷實(shí)現(xiàn)了從強(qiáng)制性到誘致性的逐步轉(zhuǎn)變，運(yùn)動(dòng)式國(guó)家治理也在這個(gè)過(guò)程中發(fā)生了相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。通過(guò)對(duì)運(yùn)動(dòng)式國(guó)家治理在制度變遷中演進(jìn)過(guò)程的梳理探究，可以大致劃分為三個(gè)變遷方向，即從強(qiáng)制性到誘致性、從游擊式到有機(jī)式、從回應(yīng)型到示范型，從而試圖為運(yùn)動(dòng)式國(guó)家治理?yè)荛_(kāi)一片治理方向的云霧，見(jiàn)到一條通往國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的道路。

關(guān)鍵詞：制度變遷;治理體系;治理能力;運(yùn)動(dòng)式治理;治理轉(zhuǎn)型

近些年來(lái)，以“governance”（“治理”）為主題的著作與文獻(xiàn)呈現(xiàn)出噴涌之勢(shì)，這反映的是社會(huì)科學(xué)界逐漸把國(guó)家統(tǒng)治的概念轉(zhuǎn)向?yàn)閲?guó)家治理，而治理所求的終歸是創(chuàng)造條件以保證社會(huì)秩序和集體行動(dòng)。治理理論認(rèn)定，辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)力，不在于政府下命令或運(yùn)用其權(quán)威。政府可以動(dòng)用新的工具和技術(shù)來(lái)控制和指引，這也是治理理論與統(tǒng)治理論最顯著的不同。

中國(guó)以自己獨(dú)特的官僚體制特點(diǎn)和社會(huì)制度特性在國(guó)家治理中一直呈現(xiàn)出一種“間歇性控制”的基本特征，表現(xiàn)為國(guó)家權(quán)力擁有者從傳統(tǒng)官僚機(jī)制中逐步跳脫出來(lái)，按照嚴(yán)格規(guī)范的秩序開(kāi)展日常工作，往往借助于自上而下的政治行動(dòng)對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行全面調(diào)動(dòng)和充分適用，就此實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和任務(wù)的盡快達(dá)成與順利完成，其可以總結(jié)為：強(qiáng)制性，間歇性和急迫性。本文借用了學(xué)者們對(duì)我國(guó)該種國(guó)家·治理特點(diǎn)有關(guān)的研究觀點(diǎn)，立足于制度變遷，對(duì)國(guó)家治理的邏輯機(jī)理和運(yùn)行思路進(jìn)行分析，具體探究國(guó)家治理在制度變遷中的演進(jìn)過(guò)程，以期為從治理特征的角度在國(guó)家治理體系和治理能力提升方面覓得一條明徑。

一、概念明晰：制度變遷與國(guó)家治理

就新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論而言，制度變遷有強(qiáng)制性和誘致性兩種模式之分。強(qiáng)制性變遷指的是，國(guó)家是制定并推行制度的主體，它通過(guò)命令和法律等外在強(qiáng)制性的手段來(lái)促使制度變革和在推行中發(fā)揮效用。這在1949年至1978年我國(guó)的運(yùn)動(dòng)治國(guó)和政治動(dòng)員的治理情形下有十分明顯的體現(xiàn)。在此期間，政府的手段與目標(biāo)相悖，過(guò)程與結(jié)果不符，強(qiáng)制性制度變遷的強(qiáng)制性與單一性欠缺對(duì)公眾利益的保障。一方面，動(dòng)員中當(dāng)公眾變革制度的要求損害到政府自身利益時(shí)，政府便會(huì)拒絕制度變革或不予回應(yīng);另一方面，當(dāng)強(qiáng)制性制度變遷所推行的新制度不是公眾所希望的或是損害到公民利益的，就會(huì)減弱政府公信力，制度推行受阻，官員矛盾很容易被激化。因此，強(qiáng)制性制度變遷是存在于特定歷史時(shí)期的特定選擇，是由當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)情況與發(fā)展境況所決定的，國(guó)家要通過(guò)統(tǒng)一的、強(qiáng)制的制度安排來(lái)保障宏觀層次的穩(wěn)定，微觀層次的公民缺乏自主選擇權(quán)。

而從1978年改革開(kāi)放和提出建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義以后，公民開(kāi)始渴望更多的自由與空間，在理性社會(huì)的發(fā)展下，強(qiáng)制性制度變遷成效漸微，難以對(duì)國(guó)內(nèi)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求的滿足，此種情況下，誘致性制度變遷應(yīng)運(yùn)而生。誘致性變遷指的是公眾對(duì)原有制度失衡引發(fā)的獲利機(jī)會(huì)時(shí)，對(duì)全新制度進(jìn)行自發(fā)創(chuàng)建，借此實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行逐步取代的自主性制度變遷。自主性和盈利性是誘致性變遷的鮮明特征，具體表現(xiàn)在，假若預(yù)期收益比成本高時(shí)，制度變遷按照由下至上、由局部至整體的順序。鑒于公眾的制度變革需求是誘致性變遷的產(chǎn)生根源，在現(xiàn)實(shí)的改革工作中，公眾選擇權(quán)和民間力量的推動(dòng)作用得到充分發(fā)揮，且在政府資源壟斷優(yōu)勢(shì)的支撐下，改革工作能夠在短時(shí)間內(nèi)全面開(kāi)展下去。但是完全依靠自下而上的變遷模式缺乏權(quán)威性的注入，沒(méi)有政府強(qiáng)制力的主導(dǎo)，制度變遷在滲透過(guò)程中便會(huì)缺乏效率。

在中國(guó)的歷史政治環(huán)境中，國(guó)家治理的主體通常是統(tǒng)治者，國(guó)家治理是統(tǒng)治者通過(guò)各種手段達(dá)到治國(guó)理政的目的，其基本含義是統(tǒng)治者治理國(guó)家和處理政務(wù)。這反映了中國(guó)傳統(tǒng)的治理體系的主要命題和內(nèi)容，即是統(tǒng)治者治國(guó)理政的研究，正所謂“治大國(guó)如烹小鮮”，國(guó)家治理的結(jié)果導(dǎo)向是為統(tǒng)治者，國(guó)家社會(huì)長(zhǎng)期安定太平的“長(zhǎng)治久安”，也是針對(duì)統(tǒng)治者的治國(guó)理政活動(dòng)而言的。而在現(xiàn)代的中國(guó)，國(guó)家治理應(yīng)分為統(tǒng)治之“治”與管理之“理”，既要統(tǒng)治，也有管理，是一種二者有機(jī)結(jié)合的形式。新中國(guó)成立之后，中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)于“國(guó)家治理”概念的運(yùn)用，不僅堅(jiān)持和貫徹了馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)，還積極探索統(tǒng)治與管理的有效性和有機(jī)性相結(jié)合。

二、國(guó)家治理在制度變遷中的邏輯演進(jìn)與轉(zhuǎn)型方向

（一）在制度變遷中，國(guó)家治理的演變方式

我國(guó)的國(guó)家治理模式在制度變遷過(guò)程中始終朝著有效治理的方向轉(zhuǎn)變，其中治理常規(guī)性和制度有效性成為范式轉(zhuǎn)換的鮮明象征。

S1階段：在1978年之前的制度變遷中，政府采用以“運(yùn)動(dòng)治國(guó)”為代表的集體行動(dòng)方式，這個(gè)時(shí)期的國(guó)家治理滿足階級(jí)斗爭(zhēng)的要求，是全民動(dòng)員式的泛政治化。這個(gè)時(shí)期政府為穩(wěn)定國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和推行各項(xiàng)制度的落地健全，國(guó)家治理以運(yùn)動(dòng)的形式大范圍而長(zhǎng)時(shí)間地表現(xiàn)，雖然其達(dá)到了一定的政策目的，但也由于將運(yùn)動(dòng)式作為一種常規(guī)治理的機(jī)制來(lái)使用，出現(xiàn)了冒進(jìn)、虛浮的治理問(wèn)題，表現(xiàn)為一種低效的常規(guī)治理。

S2階段：在改革開(kāi)放后的一段時(shí)期，政府偏好采用“嚴(yán)打”的手段來(lái)推行制度變遷。在此階段，以“精神文明”和“物質(zhì)文明”同步建設(shè)，兩手都要抓和兩手都要硬為基本要求，在執(zhí)法手段輔助下，以有關(guān)法律為依據(jù)，對(duì)社會(huì)精神文明失序和失范問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)，有效的處理。國(guó)家治理的運(yùn)動(dòng)式特性不再是廣而久，而是演進(jìn)為重點(diǎn)集束，通過(guò)硬性的手段快速地解決政策問(wèn)題。這一階段的國(guó)家治理呈現(xiàn)出強(qiáng)制性、集中性的特點(diǎn)，但通常只能在短時(shí)期內(nèi)保有效用，表現(xiàn)為一種相對(duì)有效的間歇治理。

S3階段：自1990年起，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一中心工作進(jìn)行了再一次明確，以社會(huì)主義“五位一體”規(guī)劃為依據(jù)，之后又出于在新時(shí)期中國(guó)特色社會(huì)主義的建設(shè)要求對(duì)專項(xiàng)治理工作進(jìn)行組織和開(kāi)展。此時(shí)國(guó)家治理不只停留在強(qiáng)制性和間歇性上，歷經(jīng)了滿足政治決策需要的國(guó)家治理到沿襲動(dòng)員領(lǐng)導(dǎo)思維的政府治理再到解決彌散問(wèn)題手段的治理工具，國(guó)家治理不再是集中于用政治動(dòng)員解決政治問(wèn)題，而是用泛政治化手段來(lái)解決經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題。此階段的國(guó)家治理雖然依舊有反復(fù)、間斷的治理表現(xiàn)，但通過(guò)專項(xiàng)行動(dòng)的方式逐步演進(jìn)為朝向持續(xù)有效的常規(guī)國(guó)家治理轉(zhuǎn)變。

（二）治理的轉(zhuǎn)型：國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求

制度變遷在不同的階段會(huì)呈現(xiàn)出不同的態(tài)勢(shì)，這其中國(guó)家治理模式和體系也不會(huì)一成不變，它也會(huì)隨著制度變遷的推進(jìn)而產(chǎn)生變遷，從自上而下地應(yīng)用轉(zhuǎn)向自下而上的彌散，從三個(gè)方面走向治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

第一，從強(qiáng)制性到誘致性。與制度變遷的過(guò)程相似，國(guó)家治理也要由強(qiáng)制性向誘致性進(jìn)行轉(zhuǎn)變。當(dāng)一個(gè)國(guó)家的治理制度不能發(fā)揮其治理的作用并且不能保證治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)時(shí)，就必須要找到替代舊制度的新制度，來(lái)實(shí)現(xiàn)既定的治理目標(biāo)。誘致性的國(guó)家治理即要拋棄自上而下的命令式推廣的思路，將社會(huì)民眾作為治理體系的起點(diǎn)，建立多元主體參與協(xié)商的治理模式，促使公眾集中對(duì)某一制度不均衡所引起的獲利機(jī)會(huì)進(jìn)行關(guān)注，并主動(dòng)提倡以全新制度對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行逐步替代。就此而言，國(guó)家治理的誘致性變強(qiáng)標(biāo)志著政府在逐步變革治理模式，特別是地方政府在組織和開(kāi)展治理工作的時(shí)候，通過(guò)自下而上地誘導(dǎo)出制度建議再進(jìn)行相應(yīng)的治理，一方面可避免科層體制中自上而下的壓力傳導(dǎo)機(jī)制所帶來(lái)的弊端，另一方面政府也可擺脫“凡事一手抓”的疲態(tài)。

第二，從游擊式到有機(jī)式。我國(guó)國(guó)家治理的運(yùn)動(dòng)式模式最顯著的缺陷是其反復(fù)性和間歇性，在制度變遷中表現(xiàn)為當(dāng)變遷一直在繼續(xù)，而問(wèn)題仍然沒(méi)有被解決，社會(huì)體系的反彈力量便開(kāi)始涌現(xiàn)，因此我國(guó)在治理方法中常采取反復(fù)無(wú)序的游擊方式，然而這樣反復(fù)無(wú)序的游擊方式在一定地域范圍內(nèi)沖擊地方政府，損耗政府信任。所以隨著誘致性制度變遷逐漸在制度變遷中取得主導(dǎo)地位，游擊式治理方法不再符合政府的治理需求，游擊式也要逐步向有機(jī)式轉(zhuǎn)變。有機(jī)式即在低集權(quán)狀態(tài)下，以松散，靈活且適應(yīng)性極強(qiáng)的方式來(lái)回應(yīng)公眾需求。有機(jī)式的治理模式倡導(dǎo)的是多元協(xié)作治理，摒棄游擊式中忽視治理地所在民眾的弊端，鍛造參與型的制度變遷體制，國(guó)家治理體系中的社會(huì)動(dòng)員模式也依舊要發(fā)揮其權(quán)威主導(dǎo)作用，但制度變遷網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)要實(shí)現(xiàn)從單一的權(quán)力依賴型和散亂型轉(zhuǎn)變成可持續(xù)的資源依賴型以及共識(shí)型。

第三，從回應(yīng)型到示范型?，F(xiàn)如今，國(guó)內(nèi)政治體制的主要特征為“凝閉”。凝閉體制在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件或者大的工程項(xiàng)目建設(shè)可以集中力量辦大事，但同時(shí)也產(chǎn)生了一些滯后性的弊端，久而久之，制度本身便會(huì)受到質(zhì)疑，政府的決策能力也會(huì)逐步失去信任。在誘致性制度變遷逐步占據(jù)主導(dǎo)地位的情況下，由上至下的回應(yīng)作用只是國(guó)家治理模式的體現(xiàn)之一而在治理主體作出回應(yīng)后，必然要回到治理的常規(guī)化和制度的理性化上，此時(shí)若再將原本的治理模式駛?cè)胫卫碥壍辣憔托纬梢环N閉環(huán)的反復(fù)循環(huán)模式，這并不是治理的價(jià)值所在。所以，國(guó)家治理體系在制度變遷的推進(jìn)完成后，應(yīng)轉(zhuǎn)型為自下而上的示范型體系，也就是以理性化制度和政策設(shè)計(jì)為支撐，在多元沖突環(huán)境中，將和規(guī)范、共識(shí)相符的制度建立起來(lái)的過(guò)程，以“共生共在共贏”的理念長(zhǎng)效推廣并使其成為一種長(zhǎng)效的國(guó)家治理體系。

三、結(jié)語(yǔ)：未境的國(guó)家治理體系求索之路

制度變遷中的我國(guó)國(guó)家治理的演進(jìn)和轉(zhuǎn)型能夠很好地幫助我們理解運(yùn)動(dòng)式治理的思路以及其作為治理方式時(shí)的偏好和變遷方向。在對(duì)和運(yùn)動(dòng)式治理有關(guān)的研究成果進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上，我們不難看出，國(guó)家治理慢慢陷身于湯森與沃馬克二人共同提出的中國(guó)制度化悖論， 也就是說(shuō)，改革成為中國(guó)生活常規(guī)化的鮮明象征，然而動(dòng)員則成為主要的實(shí)現(xiàn)方式。換言之，雖然運(yùn)動(dòng)式治理被廣泛認(rèn)同是與常規(guī)治理呈現(xiàn)二元對(duì)立的格局，但是兩者之間卻越來(lái)越不那么對(duì)立。常規(guī)的國(guó)家治理時(shí)常不能通過(guò)常規(guī)的手段來(lái)推動(dòng)，而是借助搞運(yùn)動(dòng)的形式，運(yùn)動(dòng)式治理和國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)了完美融合，在常規(guī)治理中隨處可見(jiàn)。本文僅對(duì)國(guó)家治理的運(yùn)動(dòng)式轉(zhuǎn)型進(jìn)行了簡(jiǎn)單探究，缺乏關(guān)注其與常規(guī)治理的相關(guān)性，運(yùn)動(dòng)式治理想要實(shí)現(xiàn)效率性的提升和持續(xù)性的增強(qiáng)，還需對(duì)其和常規(guī)治理的相關(guān)性進(jìn)行具體分析。在如今治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展要求下，運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)治理如何并行，究竟是被取代，還是走向一種新的常態(tài)國(guó)家治理模式？路漫漫其修遠(yuǎn)兮，然數(shù)代學(xué)者將上下而求索之。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介

黃騰蛟（1997—），男，土家族，貴州貴陽(yáng)人，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：公共政策與地方治理。

貴州大學(xué)公共管理學(xué)院? 貴州? 貴陽(yáng)? 550025