論我國氣候變化立法的模式及策略選擇

摘? 要：面對(duì)當(dāng)前國內(nèi)發(fā)展轉(zhuǎn)型和國際義務(wù)的雙重壓力，我國迫切需要推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化的法治建設(shè)，而評(píng)估與選擇適合我國的氣候變化立法模式是其中的關(guān)鍵面向。綜觀各國立法例，主要有綜合型立法、框架型立法和分散型立法三種立法模式。氣候變化立法模式的選擇，必須同時(shí)考慮規(guī)范要求和立法可行性。“框架+分散專法”型立法模式能兼顧規(guī)范完整性、開放性以及立法可行性，同時(shí)滿足氣候變化規(guī)范的廣度和深度要求，符合我國的立法傳統(tǒng)，是適合我國國情的立法模式。另外在立法策略上應(yīng)采取“框架先行、目標(biāo)法定、重點(diǎn)跟進(jìn)、注重協(xié)調(diào)”的方式，注重科學(xué)立法。

關(guān)鍵詞：氣候變化立法;框架型立法模式;分散型立法模式

1問題的提出

氣候變化是目前人類面臨的最重要的問題之一。近年來，國際社會(huì)對(duì)氣候變化問題的關(guān)注度不斷上升，氣候變化立法的進(jìn)程也呈現(xiàn)快速發(fā)展的態(tài)勢。2015年，法國頒布《綠色增長和能源轉(zhuǎn)型法》;2019年，德國通過了《德國聯(lián)邦氣候保護(hù)法》;2020年3月，歐盟出臺(tái)《歐洲氣候法》草案。另外，英國、韓國、日本等多國也早已頒布了應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)法律。

為氣候變化應(yīng)對(duì)工作及氣候目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供法律上支持和保障十分重要和緊迫，而我國作為全球第一大碳排放國，進(jìn)行氣候變化立法更有著特殊和重要的意義。一方面，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正面臨著巨大的轉(zhuǎn)型壓力，既要應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)與能源改革的挑戰(zhàn)，又要協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長與氣候治理之間的關(guān)系以實(shí)現(xiàn)更加平衡的發(fā)展;另一方面，我國作為主要碳排放國和《巴黎協(xié)定》的締約國，理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的國家責(zé)任，但現(xiàn)實(shí)國情也意味著我國仍需要相當(dāng)大的碳排放空間來保障發(fā)展，以確保國家競爭力。與此同時(shí)，歐盟、德國和法國對(duì)中國等新興工業(yè)化國家在氣候變化問題上不斷施壓。因而，盡早進(jìn)行氣候變化立法，不僅可以在國際氣候談判中展現(xiàn)更加堅(jiān)定的立場，更能在國際社會(huì)上掌握話語權(quán)和主動(dòng)權(quán)，為未來贏得發(fā)展空間。

然而，氣候變化問題的復(fù)雜性、各領(lǐng)域政治利益的沖突、地區(qū)條件的巨大差異、對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩的擔(dān)憂以及氣候立法經(jīng)驗(yàn)的缺乏使得我國的氣候變化立法遲遲未能出臺(tái)。氣候變化問題的高度復(fù)雜性意味著我國難以在短時(shí)間內(nèi)透過立法一次解決，因而立法者必須思考立法模式及策略的問題。立法模式是指立法采取的體系和結(jié)構(gòu)、內(nèi)容的簡繁、不同法律文件之間的關(guān)系等構(gòu)成的有機(jī)整體，其涉及立法的數(shù)量、形式、時(shí)程與后續(xù)規(guī)劃等內(nèi)容。如果欠缺對(duì)上述內(nèi)容的清晰考慮和規(guī)劃，則容易導(dǎo)致敷衍式立法，無法形成有效的整體法律規(guī)范制度。因而氣候變化立法模式的選擇問題應(yīng)當(dāng)是先于實(shí)質(zhì)內(nèi)容的前提問題，需要進(jìn)行必要的討論。

2氣候變化立法模式類型及立法例考察

通過考察各國的立法例，可以發(fā)現(xiàn)在不同的選擇中，最有可能的組合有三種模式，即綜合型立法、框架型立法和分散型立法。

2.1綜合型立法模式

綜合型立法模式是指一次性地制定一部完整的法律，全面應(yīng)對(duì)氣候變化的挑戰(zhàn)。該種立法模式在內(nèi)容上具體明確、完整詳細(xì)，將減緩、適應(yīng)、能源、財(cái)務(wù)機(jī)制、信息、責(zé)任等各子領(lǐng)域都囊括其中，一次性提供氣候變化應(yīng)對(duì)的完整法律基礎(chǔ)，其他的相關(guān)法律和政策則作為輔助。采取該種立法模式的代表性國家為英國和墨西哥。

英國于2008年通過《氣候變化法》，該法確立了2050年的溫室氣體減排目標(biāo)，建立了專門的“氣候變化委員會(huì)”、碳預(yù)算體系、限制排放的貿(mào)易計(jì)劃，規(guī)定了氣候變化適應(yīng)措施和減量激勵(lì)政策等內(nèi)容。墨西哥在2012年制定了《氣候變化基本法》，該法共九部分116條，規(guī)定了中長期的國家減排目標(biāo)，設(shè)立了四個(gè)應(yīng)對(duì)氣候變化的國家機(jī)構(gòu)，制定了國家氣候變化戰(zhàn)略，并建立了氣候變化風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查與報(bào)告制度、排放登記和交易制度、基金制度等，整部法律目標(biāo)明確、內(nèi)容全面。

2.2框架型立法模式

框架型立法模式是指制定一部基本法或總則性法律，主要提供應(yīng)對(duì)氣候變化的法律框架，包括基本原則、組織、程序與立法規(guī)劃等，將具體的規(guī)制措施與政策通過個(gè)別專法或分散條款的模式進(jìn)行立法補(bǔ)充。該種立法的特點(diǎn)在于其原則性，代表性國家（地區(qū)）為歐盟和日本。

歐盟與2020年3月4號(hào)提交的《歐洲氣候法》共11條，內(nèi)容簡短，主要對(duì)氣候目標(biāo)、行動(dòng)路徑、適應(yīng)氣候變化、措施評(píng)估、公眾參與等進(jìn)行了規(guī)定?！稓W洲氣候法》的特點(diǎn)在于其為歐盟制定的第一部專門的氣候法律，其包含了明確的氣候目標(biāo)，并非純粹的政策性宣言。但日本于1998年頒布的《地球溫暖化對(duì)策推進(jìn)法》則帶有明顯的政策宣示意味，其主要規(guī)定了日本應(yīng)對(duì)氣候變化的基本方針與政策，未規(guī)定減排目標(biāo)和具體的減排措施。

2.3分散型立法模式

分散型立法模式是指應(yīng)對(duì)氣候變化的法律規(guī)范并未整合規(guī)定在一部法律之中，而是分散地規(guī)定不同領(lǐng)域的專門法律或條款。在出臺(tái)《歐洲氣候法》之前，歐盟的氣候立法被認(rèn)為是典型的分散型立法模式。為減少溫室氣體排放、落實(shí)《京都議定書》承諾的減排目標(biāo)，歐盟曾頒布了一系列指令，內(nèi)容涉及可再生能源、生物柴油、能源稅收、電力市場自由化和溫室氣體排放交易等方面，針對(duì)各領(lǐng)域分別進(jìn)行規(guī)范。此外，美國應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)的法律規(guī)定主要分散在各個(gè)能源立法之中，其通過調(diào)整能源領(lǐng)域的制度措施實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化的目的。

2.4小結(jié)

通過對(duì)以上各種立法模式及立法例的考察，我們可以發(fā)現(xiàn)以下規(guī)律：第一，各個(gè)類型的立法模式不是非此即彼，實(shí)踐中并不存在嚴(yán)格的界限，比如某些框架型立法帶有綜合型立法的特征，其部分條文同樣具體詳細(xì)。第二，各國（地區(qū)）的立法模式不是一成不變的，在不同時(shí)期，甚至是同一時(shí)期都可能存在不同立法模式的混合，典型的如歐盟。第三，并不存在普遍適用的立法模式，立法模式的選擇必須依各國特殊的國情與政治、社會(huì)條件與立法現(xiàn)況而行。

3氣候變化立法模式選擇的考量因素與評(píng)估

不同的氣候變化立法模式有著各自的優(yōu)缺點(diǎn)，因而我國在進(jìn)行立法模式的選擇時(shí)，應(yīng)當(dāng)深入地分析和評(píng)估各立法模式之間的利弊，結(jié)合我國國情，創(chuàng)建最適合我國的氣候變化立法。

3.1氣候變化立法模式選擇的考慮因素

氣候變化立法模式的選擇，必須同時(shí)考慮規(guī)范要求和立法可行性，從規(guī)范要求而言，需要考慮規(guī)范完整性與規(guī)范開放性;從現(xiàn)實(shí)而言，立法可行性包括立法技術(shù)的困難與規(guī)范的社會(huì)沖擊。

規(guī)范完整性包括規(guī)范的廣度、密度和整合度。廣度涉及的問題是當(dāng)一個(gè)立法事項(xiàng)涉及多面向的領(lǐng)域時(shí)，法律是否規(guī)范所有領(lǐng)域，還是由不同法律各自規(guī)范。規(guī)范的密度則需要考慮法律規(guī)定的具體程度，以及是否給予行政機(jī)關(guān)對(duì)具體細(xì)節(jié)和裁量空間把控的權(quán)力。除此之外，多領(lǐng)域的規(guī)范之間也涉及相互的整合與協(xié)調(diào)，因而不同領(lǐng)域的法律規(guī)范間的整合度也是重要的考量因素。

規(guī)范的開放性是指法律規(guī)范因社會(huì)和科學(xué)發(fā)展的調(diào)整可能性，其表現(xiàn)在氣候變化領(lǐng)域則意味著立法必須隨著科學(xué)的發(fā)現(xiàn)、科技的進(jìn)展與社會(huì)共識(shí)的建立而調(diào)整。

立法可行性則包括立法技術(shù)與社會(huì)沖擊兩個(gè)方面。立法模式的選擇必須是一國立法技術(shù)可以實(shí)現(xiàn)，而溝通成本和時(shí)間成本不應(yīng)當(dāng)過大。此外立法模式的選擇應(yīng)該盡可能減少對(duì)于社會(huì)的沖擊，使社會(huì)各領(lǐng)域能夠適應(yīng)立法政策變化帶來的影響。在氣候變化領(lǐng)域，科學(xué)不確定性、社會(huì)共識(shí)與利益沖突、規(guī)范的廣度與深度等都會(huì)對(duì)立法可行性產(chǎn)生影響。

總的來說，氣候變化立法一方面需要整體的原則與框架，另一方面又必須協(xié)調(diào)各個(gè)領(lǐng)域不同的特性;一方面需要回應(yīng)當(dāng)前的規(guī)范要求，另一方面卻又必須留給后續(xù)調(diào)整的空間。

3.2氣候變化立法模式的利弊評(píng)估

綜合型立法模式因其在內(nèi)容上具體明確、完整詳細(xì)，從而具有較高的規(guī)范整合度與密度。但是，由于氣候變化具有高度科學(xué)不確定性和復(fù)雜的利益沖突的特點(diǎn)，欲將應(yīng)對(duì)氣候變化過程中的各項(xiàng)工作和各個(gè)領(lǐng)域有機(jī)地結(jié)合在一起，這對(duì)立法技術(shù)要求極高。另外，綜合型立法模式也難以兼顧規(guī)范開放性要求，難以隨著社會(huì)和科學(xué)的發(fā)展而及時(shí)調(diào)整。

框架型立法模式的法律規(guī)定具有原則性，從而可以降低立法難度，能回應(yīng)氣候立法的急迫性需求;同時(shí)具有較高的規(guī)范開放性，便于后續(xù)立法，并且框架立法對(duì)各領(lǐng)域進(jìn)行了總括性規(guī)定，在規(guī)范廣度和整合度也較好。但是由于框架型立法欠缺具體的規(guī)定，因而無法顧及規(guī)范密度，需要依賴后續(xù)立法填充。此外，框架型立法的規(guī)范的原則性使得其缺乏可操作性，使得立法本身的直接管制效果較為薄弱。

分散型立法模式的法律規(guī)范分布在不同領(lǐng)域的法律或者法規(guī)之中，其規(guī)范開放性與廣度大，能夠隨社會(huì)和科學(xué)的發(fā)展逐步推進(jìn)，對(duì)社會(huì)沖擊小，立法可行性較好;但分散型立法缺乏整合度，缺乏整體規(guī)劃，如果把握不當(dāng)，容易造成立法之間的交叉、重疊和沖突，造成事權(quán)不一、規(guī)范零碎的問題。

4我國氣候變化立法的模式及策略選擇

我國當(dāng)前滯后的立法現(xiàn)狀，氣候變化極度復(fù)雜、高度不確定與跨領(lǐng)域、跨部門的特性，以及國家發(fā)展與大國責(zé)任的平衡要求都是確立我國立法模式和策略需要考慮的現(xiàn)實(shí)因素。

4.1模式選擇：“框架+分散專法”型立法

筆者認(rèn)為，我國應(yīng)采取“框架+分散專法”型的氣候變化立法模式組合。“框架+分散專法”型立法模式是指透過框架立法建立起氣候變化的規(guī)范架構(gòu)，形成一定的期程與目標(biāo)后，再借由后續(xù)的專門的分散立法隨著科學(xué)與社會(huì)發(fā)展逐步填充完善，最終建立成體系的氣候變化立法。

首先，綜合型立法模式立法可行性過低，且難以回應(yīng)科學(xué)和社會(huì)發(fā)展。氣候變化問題涉及的領(lǐng)域廣泛、部門龐雜、利益關(guān)系繁復(fù)，使得應(yīng)對(duì)氣候變化的立法不可能以一兩部法律或條款來處理，必然是橫跨數(shù)個(gè)領(lǐng)城的多種法律，并且?guī)缀醪豢赡芤淮涡酝暾挠喍?。我國?dāng)前的理論和實(shí)踐研究都不夠深入，綜合型立法涉及的法律內(nèi)容、制度龐大，立法難度極高。

其次，“框架+分散專法”型立法模式優(yōu)勢明顯?？蚣芰⒎芗骖櫼?guī)范完整性、開放性以及立法可行性，對(duì)社會(huì)沖擊也較小?？紤]到與時(shí)俱進(jìn)的需求以及科學(xué)不確定性，框架立法也保留了日后調(diào)整與補(bǔ)充的空間。在框架立法的原則框架下，后續(xù)通過分散立法的方式也可以在各個(gè)領(lǐng)域形成更深入的規(guī)范。

再次，“框架+分散專法”型立法模式符合我國環(huán)境領(lǐng)域的立法傳統(tǒng)。我國傳統(tǒng)的環(huán)境立法模式是采取“先總后分”的邏輯，先制定環(huán)境基本法，確立基本原則和制度框架，再按照各環(huán)境要素制定單行法，并隨著社會(huì)發(fā)展對(duì)基本法進(jìn)行調(diào)整和修改。

最后，“框架+分散專法”型立法模式有可供借鑒的國外實(shí)踐范例。比如日本與韓國一開始就透過框架立法建立起氣候變化的規(guī)范架構(gòu)，之后再通過分散立法進(jìn)行填補(bǔ)。

4.2立法策略

一是框架先行。鑒于以立法應(yīng)對(duì)氣候變化的急迫性，可先由全國人大制定一部針對(duì)氣候變化的框架性法律，規(guī)定國家應(yīng)對(duì)氣候變化工作的基本原則、組織、程序與立法規(guī)劃等，推動(dòng)全社會(huì)對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)工作的價(jià)值認(rèn)同的形成。

二是目標(biāo)法定。從全球來看，為避免氣候立法成為宣示性的立場文件，將氣候目標(biāo)法定化以表明決心已經(jīng)成為一種趨勢。當(dāng)前，我國已經(jīng)提出最新的2030年氣候行動(dòng)目標(biāo)，并正在研究到2050年長期戰(zhàn)略目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)努力將這些目標(biāo)納入法律，通過國家法律的強(qiáng)制力保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三是重點(diǎn)跟進(jìn)。在氣候變化治理的重點(diǎn)領(lǐng)域，特別是減緩和適應(yīng)領(lǐng)域，需要率先研究制定專門立法。此外氣候變化的減緩和適應(yīng)需要龐大的資金支持，并對(duì)其決心有效和公平的分配，因而公平、透明的財(cái)務(wù)機(jī)制是氣候變化治理的重要保障，也是需要重點(diǎn)跟進(jìn)的制度。

四是注重協(xié)調(diào)。分散立法的弊端在于容易因?yàn)閭€(gè)別領(lǐng)域的思考偏見而形成各自為政、彼此不一致、不協(xié)調(diào)的立法體系。這些弊端在傳統(tǒng)環(huán)境領(lǐng)域的立法中也是飽受批評(píng)。因而在后續(xù)的分散專門立法過程中，注重協(xié)調(diào)各個(gè)單行法規(guī)范，增強(qiáng)可操作性，最大限度地避免交叉、重疊和沖突。

5結(jié)語

氣候變化立法模式的評(píng)估與選擇是推動(dòng)氣候變化法律規(guī)范和制度建立的關(guān)鍵面向，我國應(yīng)采取“框架+分散專法”的立法模式，其在回應(yīng)規(guī)范要求和立法可行性上都有較大優(yōu)勢，但具體的時(shí)程和規(guī)劃仍待進(jìn)一步探索。

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作者簡介

賴云龍（1995.08—），男，江西省贛州人，武漢市武昌區(qū)武漢大學(xué)，環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)，研究生。

武漢大學(xué)? 湖北? 武漢? 430072