陽山縣土地整治工作現(xiàn)狀及對(duì)策

梁興偉

[摘 要] 農(nóng)村土地整治不僅是提高產(chǎn)能、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的前提，而且是促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要途徑。雖然當(dāng)前我國(guó)土地整治工作取得了一定成效，但是總體上還是面臨一些問題。因此，在鄉(xiāng)村振興背景下研究土地綜合整治工作，探索新時(shí)代下土地整治策略的合理性是順應(yīng)時(shí)代的必然要求。

[關(guān)鍵詞] 土地整治;置換整合;并地整合

[中圖分類號(hào)] F301.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7909（2020）08-113-2

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，解決“三農(nóng)”問題成為全黨工作的重中之重，也是全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)之一，沒有廣大農(nóng)民群體的小康，就談不上真正的小康。為此，習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中指出：“要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求……加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。”土地整治改革可從根本上改善土地資源問題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是破解“三農(nóng)”問題的絕佳途徑。陽山縣地處粵北山區(qū)，面積3 148 km2，總?cè)丝?6.95萬人，九山半水半分田，經(jīng)濟(jì)總體欠發(fā)達(dá)，是山區(qū)農(nóng)業(yè)大縣，是“國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)”“全國(guó)農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)縣”和廣東省扶貧重點(diǎn)縣。與其他山區(qū)農(nóng)業(yè)縣一樣，陽山縣農(nóng)戶承包的土地分散零碎，陽山縣8.95萬戶農(nóng)戶平均承包土地0.273 hm2、分散為9.8塊，最典型的是一戶農(nóng)戶承包的0.713 hm2土地分散為58塊。

1 陽山縣土地整治工作取得的成效

陽山縣結(jié)合基層實(shí)踐大膽探索，勇于創(chuàng)新，提出了“以整治促整合”的思路，在通過整治縮小地力級(jí)差、使土地耕作條件大體相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)上，引導(dǎo)農(nóng)民互換并地整合，實(shí)現(xiàn)“小塊變大塊、多塊變少塊、多處變少處”。以整治促整合的做法，抓住了主要矛盾，改變了以前簡(jiǎn)單的在原有耕作條件下初級(jí)的小規(guī)模互換并地整合做法，使土地整合進(jìn)度快、糾紛少、效益好、群眾滿意度高，總體土地整治成效顯著。

1.1 實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村承包土地“由散到整”的變化

目前，陽山縣2 923個(gè)經(jīng)濟(jì)社社員簽名同意開展土地整合工作，其中1 422個(gè)經(jīng)濟(jì)社已整合土地面積7 505.867 hm2，占二輪承包土地總面積的38.2%，從戶均9.8塊降為5.0塊。例如，七拱鎮(zhèn)潭村經(jīng)濟(jì)聯(lián)社10個(gè)連片經(jīng)濟(jì)社226戶，將1 206塊耕地整合為317塊。和平村村委會(huì)黃竹垌片有10個(gè)連片經(jīng)濟(jì)社，有167戶、1 088人，耕地面積73.933 hm2，人均面積約0.073 hm2，共有土地851塊，每戶平均耕地5塊，地塊較為零碎，導(dǎo)致土地撂荒嚴(yán)重。在未置換整合之前，最大地塊面積為0.223 hm2，最小地塊面積為33.335 m2。置換整合后，土地塊數(shù)變?yōu)?67塊，最小地塊面積擴(kuò)大至0.345 hm2，最大地塊面積擴(kuò)大至93.338 m2，大大提高了土地的連片程度，減少了農(nóng)戶的耕作成本，也達(dá)到了“一戶一田”的效果，約6.667 hm2撂荒地得到了復(fù)耕，農(nóng)田呈現(xiàn)出新田園氣象。

1.2 實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)成本下降、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的變化

以黎埠鎮(zhèn)升平村土地置換整合后水稻種植為例，一是降低運(yùn)輸成本。土地整合前，靠肩挑或手推車運(yùn)輸生產(chǎn)資料和稻谷，平均667 m2每茬需要投入農(nóng)用物資及稻谷運(yùn)輸費(fèi)60元;土地整合后，667 m2運(yùn)輸費(fèi)用下降至40元，節(jié)省了33%的運(yùn)輸成本。一年兩茬計(jì)，667 m2降低運(yùn)輸成本40元。二是降低耕作成本。在打田插秧方面，整合前，由于地塊小，只能用人力或微耕機(jī)，667 m2每茬需要投入打田插秧成本130元;整合后，由于可用大中型農(nóng)機(jī)耕作，667 m2每造成本只需90元，共節(jié)省30.77%的成本。在收割稻谷方面，整合前，平均667 m2每茬的收割成本是130元;整合后，667 m2每造成本只需90元，節(jié)省了30.77%的收割成本。一年兩造計(jì)，667 m2降低耕作成本160元。三是實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收。整合前，由于排灌不暢等原因，平均667 m2單造稻谷產(chǎn)量為400 kg;整合后，隨著耕種條件的改善，上造667 m2產(chǎn)量425 kg，一年兩造計(jì)，稻谷增產(chǎn)50 kg，折款150元。上述3項(xiàng)合計(jì)，農(nóng)民實(shí)現(xiàn)667 m2每年增收350元。

1.3 實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模“由小到大”的變化

置換整合土地后，有利于解決因土地零散造成的土地長(zhǎng)期撂荒問題，有利于發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)效益。例如，江英鎮(zhèn)巖洞村灣坪經(jīng)濟(jì)社，置換整合土地后將6.667 hm2撂荒土地流轉(zhuǎn)給本村3戶村民連片種植沙糖橘，發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)。

1.4 實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展“由慢到快”的變化

目前，經(jīng)過土地置換整合，有效解決土地細(xì)碎化問題，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)有序發(fā)展。陽山縣注冊(cè)家庭農(nóng)場(chǎng)592家，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社602家，實(shí)現(xiàn)了翻倍增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平得到了較大提高。

2 陽山縣土地整治工作存在的問題及原因

2.1 土地整治整合質(zhì)量有待提高

通過整治整合，田頭地間的機(jī)耕路、排水渠等設(shè)施得到完善，但一些跨村莊、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施（主灌渠、道路等）建設(shè)資金投入不足，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施仍然不完善。部分已整治整合的土地，農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高，綜合生產(chǎn)能力不高。另外，過度開發(fā)土地會(huì)導(dǎo)致環(huán)境遭到破壞[1]。因此，我國(guó)要在防止污染的前提下進(jìn)一步提高復(fù)墾土壤質(zhì)量、改善污染土地修復(fù)方法、發(fā)展土地信息技術(shù)，推動(dòng)生態(tài)文明進(jìn)步[2]。

2.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟待加快，綜合效益沒有充分發(fā)揮

目前，通過整治整合，土地雖然實(shí)現(xiàn)連片集中，方便耕作，但是大部分土地仍用于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)種植，在發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、推動(dòng)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等方面不盡如人意，土地產(chǎn)出率、資源利用率有待提高，農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收效果不明顯。其主要原因如下：一是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不夠深入，二是農(nóng)村用地指標(biāo)不足。土地整治整合后，催生更多的“三產(chǎn)融合”的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，但其項(xiàng)目落地與當(dāng)前的用地政策有較大的矛盾。比如，根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2014〕127號(hào)）規(guī)定，以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假所、各類莊園、農(nóng)家樂必須依法依規(guī)按建設(shè)用地進(jìn)行管理，因此項(xiàng)目報(bào)批、落地受到很大的限制。

3 改進(jìn)陽山縣土地整治工作效果的建議

3.1 落實(shí)中央把“三農(nóng)”工作擺在“重中之重”地位的要求

一是深化思想認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)行動(dòng)自覺。將土地整治整合作為深化農(nóng)村土地制度改革的基礎(chǔ)性工作，作為“三農(nóng)”工作重要內(nèi)容，作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，真正抓緊抓實(shí)，將更多工作精力放在田頭地間。二是縣鎮(zhèn)村三級(jí)聯(lián)動(dòng)，“一把手”齊抓共推。發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，縣級(jí)統(tǒng)籌指導(dǎo)，鎮(zhèn)級(jí)牽頭推進(jìn)，村委會(huì)協(xié)調(diào)落實(shí)，村經(jīng)濟(jì)合作社實(shí)施?？h鎮(zhèn)黨政“一把手”擔(dān)任組長(zhǎng)，集中力量，深入一線，全力攻堅(jiān)。三是四套班子齊抓共管，一線督導(dǎo)推動(dòng)。

3.2 堅(jiān)持統(tǒng)籌謀劃，創(chuàng)新方式方法

一是堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，強(qiáng)化工作指引。地方政府制定出臺(tái)《陽山縣農(nóng)村土地整治整合項(xiàng)目實(shí)施意見》《陽山縣農(nóng)村土地整治整合工作指引》等，明晰工作方向，厘清工作思路。二是推動(dòng)整治整合確權(quán)互促互進(jìn)、提速增效。針對(duì)當(dāng)時(shí)土地整治、整合和確權(quán)頒證工作時(shí)間重疊以及一些干部群眾片面認(rèn)為三者相沖突的顧慮，我們探索出3種辦法，較好地處理好三者關(guān)系。首先，先整治整合后確權(quán)。通過整治，完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，提升土地質(zhì)量，縮小地力級(jí)差，使土地條件大體相當(dāng)，推進(jìn)整合更順利、整合步伐加快。而整合后，解決了土地細(xì)碎化問題，確權(quán)成本明顯降低。其次，先確權(quán)后整治整合。土地確權(quán)后再進(jìn)行整治整合，土地整合調(diào)整情況在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書上載明變更。最后，邊整治整合邊確權(quán)。在推進(jìn)整治整合的過程中，同步推進(jìn)確權(quán)。目前，陽山縣土地整治整合推進(jìn)順利，確權(quán)也全面提速。三是同步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)揮整治整合效益。利用會(huì)議、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研等方式，深入宣傳宣講，使廣大干部群眾深刻認(rèn)識(shí)到“整治整合是途徑、手段，發(fā)展產(chǎn)業(yè)才是目的、目標(biāo)”，引導(dǎo)群眾一手抓整治整合，一手抓農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，大力發(fā)展“一村一品、一鎮(zhèn)一業(yè)”，做強(qiáng)富民興村產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收。目前，陽山縣涌現(xiàn)出楊梅沙糖橘、七拱優(yōu)質(zhì)稻、嶺背沙田柚等特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)和一批生態(tài)特色優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地，農(nóng)民增收渠道不斷拓寬。

3.3 堅(jiān)持改革創(chuàng)新，建立有效機(jī)制

一是堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)，制定標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)平原和山區(qū)2個(gè)類別，由縣統(tǒng)一制定整治整合的標(biāo)準(zhǔn)，使整治工作的開展有規(guī)范可依。二是創(chuàng)新重心下移機(jī)制。將規(guī)劃設(shè)計(jì)和組織實(shí)施權(quán)下放到鎮(zhèn)村一級(jí)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)部門、村干部、村理事會(huì)成員、村民當(dāng)好“三師”（規(guī)劃師、設(shè)計(jì)師、工程師），既節(jié)約成本，又調(diào)動(dòng)群眾積極性。三是創(chuàng)新投入機(jī)制。出臺(tái)獎(jiǎng)補(bǔ)政策，計(jì)劃3年籌資超2億元，對(duì)整治整合土地實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)、以補(bǔ)促建、先干先獎(jiǎng)，激發(fā)群眾大干快干抓緊干的熱情。四是建立工作機(jī)制。建立聯(lián)席會(huì)議、項(xiàng)目審批、工程監(jiān)管、項(xiàng)目驗(yàn)收等機(jī)制，明確各方職責(zé)，做到統(tǒng)起來抓、分開來管，各方出力、共同給力。四是建立督查考核機(jī)制。加大督促考核力度，以督促行、以考問效。

3.4 堅(jiān)持基層黨建引領(lǐng)，堅(jiān)持農(nóng)民主體地位

一是充分發(fā)揮農(nóng)村黨組織引領(lǐng)作用。通過推進(jìn)黨組織建設(shè)重心下移，農(nóng)村基層黨組織建設(shè)得到加強(qiáng)，村“兩委”干部在黨員和群眾中的號(hào)召力明顯提高，在推進(jìn)土地整治整合中充分發(fā)揮引領(lǐng)帶動(dòng)作用。二是充分發(fā)揮村民自治組織的作用。放手放權(quán)讓村民理事會(huì)組織發(fā)動(dòng)群眾開展整治整合工作。充分發(fā)揮新鄉(xiāng)賢、外出返鄉(xiāng)人員的示范作用，加快整治整合步伐。三是充分發(fā)揮群眾主體作用。平衡政府與相關(guān)主體的利益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民從“被動(dòng)參與整治”向“自發(fā)自主整治”轉(zhuǎn)變[3]。明確項(xiàng)目實(shí)施主體為村經(jīng)濟(jì)合作社，讓村民自己議、自己定、自己干。

參考文獻(xiàn)

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