湄潭縣土地政策創(chuàng)新與減貧效果研究

張羽佳

[摘 要] 打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是近些年中央的一項(xiàng)工作重點(diǎn)，我國的脫貧工作已從經(jīng)濟(jì)扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N扶貧方式相結(jié)合。貴州省湄潭縣通過“增人不增地、減人不減地”、土地整治、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等土地政策，并結(jié)合自身特色產(chǎn)業(yè)促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，成功退出國家貧困縣行列。本文擬對(duì)湄潭縣實(shí)施的土地政策進(jìn)行分析，為其他不發(fā)達(dá)地區(qū)提供脫貧經(jīng)驗(yàn)。

[關(guān)鍵詞] 土地政策;減貧;湄潭縣

[中圖分類號(hào)] F301.2;F323.8 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7909（2020）08-57-2

2020年中央一號(hào)文件提出了脫貧攻堅(jiān)的重大任務(wù)。湄潭縣位于經(jīng)濟(jì)落后、貧困難度大且地區(qū)廣的貴州省，沒有深厚的工業(yè)基礎(chǔ)和良好的地理位置，加之少數(shù)民族人口眾多等問題，使得湄潭縣作為一個(gè)國家貧困縣長期處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩狀態(tài)。對(duì)于西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)業(yè)發(fā)展是唯一能帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的武器，而土地與農(nóng)業(yè)、農(nóng)民都有著密不可分的關(guān)系。從1987年起，經(jīng)過幾輪重大的土地改革，湄潭縣逐步發(fā)展成為全國聞名的土地改革試驗(yàn)區(qū)，并于2018年9月正式退出國家貧困縣名單，經(jīng)濟(jì)得以迅速發(fā)展。其土地改革經(jīng)驗(yàn)對(duì)于貧困地區(qū)的脫貧和發(fā)展具有示范作用。

1 湄潭縣土地政策創(chuàng)新做法

1.1 “增人不增地、減人不減地”

湄潭縣從1980年開始實(shí)行家庭承包責(zé)任制，激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)意愿，農(nóng)業(yè)得到了快速發(fā)展。然而，隨著人口增長，每隔幾年需進(jìn)行一次土地調(diào)整，使得農(nóng)民無法獲得確確實(shí)實(shí)的土地承包權(quán)，總體土地收益降低[1]。因此，湄潭縣結(jié)合自身的地域、經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，探索出了“增人不增地、減人不減地”的做法。具體來說，在個(gè)體家庭承包的期限內(nèi)，其家庭成員平均享有所承包的土地份額，因新生、死亡或娶妻等原因造成的個(gè)體家庭成員變動(dòng)并不會(huì)影響承包地面積;女兒外嫁而戶口未遷出原家庭，也未在新居住地獲取承包地的情況，仍然屬于原家庭成員并平均享有原家庭的土地份額。通過實(shí)施“增人不增地、減人不減地”制度，個(gè)體農(nóng)民與土地的承包關(guān)系得以穩(wěn)固，不因人口增減等人為因素和優(yōu)劣土地等自然因素而反復(fù)對(duì)個(gè)體承包的土地進(jìn)行調(diào)整，對(duì)于構(gòu)建人與人、人與地之間長期穩(wěn)定的關(guān)系以及土地的合理利用、農(nóng)業(yè)發(fā)展具有積極作用。1993年至今，國家先后出臺(tái)了一系列文件、法律和法規(guī)，將這一政策正規(guī)化、制度化。

1.2 土地整治

湄潭縣屬于喀斯特地貌，土地細(xì)碎化嚴(yán)重，土地質(zhì)量也不高。為提高農(nóng)田機(jī)械化率，同時(shí)為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展共同發(fā)展的目標(biāo)，湄潭縣開展了強(qiáng)有力的土地整治工作，重點(diǎn)是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的具體操作如下。一是嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)建設(shè)。在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，明確各級(jí)各部門的職責(zé)，在實(shí)施過程中讓平坦區(qū)域基本達(dá)到渠相通、路相連，具備防洪防澇功能，基本實(shí)現(xiàn)園林化;坡耕地區(qū)域達(dá)到防澇防洪功能，基本實(shí)現(xiàn)梯田化。同時(shí)，全面推進(jìn)作物秸稈綜合利用，加強(qiáng)有機(jī)肥的應(yīng)用，提升土壤肥力。二是加強(qiáng)宣傳，發(fā)揮農(nóng)民主體作用。主要采取集中討論、家庭推廣、信息傳播的形式，做好每個(gè)家庭的思想宣傳工作，最大限度地爭取農(nóng)民群體的理解和支持。三是配套實(shí)施，突顯項(xiàng)目建設(shè)效益。整合水利設(shè)施、生產(chǎn)技術(shù)等資源，打破原始自然邊界，使土地平整，合理安排灌溉和排水渠道，從而增加耕地總面積。

1.3 農(nóng)村宅基地改革

2017年12月，湄潭縣開始進(jìn)行宅基地制度改革工作。近年來，湄潭縣在探索盤活閑置農(nóng)村宅基地的路徑和方法，取得了一定成效，主要做法如下：一是收回閑置宅基地，解決一戶多宅問題;二是分置閑置宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入;三是騰退閑置宅基地，盤活存量集體建設(shè)用地[2]。湄潭縣的做法加強(qiáng)了村集體對(duì)宅基地的掌控和治理能力，解決了超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地、一戶多宅、非集體成員占用等歷史遺留問題，推進(jìn)了宅基地“三權(quán)分置”改革。此外，湄潭縣先后出臺(tái)了《湄潭縣宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案》《農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》《湄潭縣宅基地騰退及節(jié)余建設(shè)用地使用辦法》《湄潭縣農(nóng)村宅基地有償使用管理暫行辦法》等文件，促進(jìn)宅基地改革工作順利進(jìn)行。

1.4 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市

2015年，湄潭縣成為全國新一輪農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)中農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的第一批試點(diǎn)地區(qū)，并于8月27日，通過拍賣的方式使位于湄潭縣茅坪鎮(zhèn)面積為3 332 m2的集體土地得以賣出，成功開啟湄潭縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革工作篇章。

2016年，湄潭縣探索確立了定組織明主體、定地塊明權(quán)屬、定途徑明方式、定平臺(tái)明市場及定比例明分配的改革路徑，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中關(guān)于如何確定入市主體、入市途徑以及入市土地收益分配等問題提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)，“五定五明”的做法也被中央采納，并寫入文件進(jìn)行全國推廣[3]。

2017年，基于實(shí)際發(fā)展情況，湄潭縣率先創(chuàng)新性地提出綜合類集體經(jīng)營性建設(shè)用地分割登記入市路徑。即在保障農(nóng)民居住權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的前提下，對(duì)農(nóng)民宅基地中實(shí)際運(yùn)用于商服、工礦倉儲(chǔ)等經(jīng)營性用途的部分，進(jìn)行分割登記，賦予其出讓、出租、入股、抵押和擔(dān)保的權(quán)利。并通過了《湄潭縣綜合類集體建設(shè)用地分割登記入市工作方案》（湄黨辦發(fā)〔2017〕76號(hào)）。當(dāng)年10月，興隆鎮(zhèn)劉某通過股份經(jīng)濟(jì)合作社提出申請，分割多余宅基地給同鎮(zhèn)村民，完成了全國第一宗宅基地分割案例[4]。

2 湄潭縣通過土地政策創(chuàng)新促進(jìn)減貧的對(duì)策

湄潭縣通過土地政策創(chuàng)新而實(shí)現(xiàn)的減貧成效主要包括3個(gè)方面。

2.1 整合優(yōu)化土地資源

“增人不增地、減人不減地”解決了人與人、人與地之間的權(quán)屬關(guān)系，為穩(wěn)定長久的農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了前提，土地整治在保護(hù)耕地的基礎(chǔ)上對(duì)貧瘠的土地資源進(jìn)行優(yōu)化整合，極大地提高了農(nóng)業(yè)機(jī)械化率和667 m2平均產(chǎn)出量。通過這些政策措施，使得貧困地區(qū)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件得到改善，從而改善村民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活條件，為之后的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化發(fā)展打下良好基礎(chǔ)。

2.2 增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入

宅基地改革促使農(nóng)戶有保障地自愿退出閑置宅基地，并直接獲取經(jīng)濟(jì)收入。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市促使集體所有土地權(quán)屬清晰，農(nóng)民作為集體組織的一員，通過入市可直接獲取收入。此外，集體組織將集體收入折成股份進(jìn)行投資，農(nóng)民還可以獲得長期的增值收益。

2.3 發(fā)展特色農(nóng)業(yè)

湄潭縣是貴州省茶產(chǎn)業(yè)第一縣、全國重點(diǎn)產(chǎn)茶縣。通過做大做強(qiáng)茶葉，建設(shè)中華茶葉博覽園，湄潭縣實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，同時(shí)帶動(dòng)了鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展。而鄉(xiāng)村旅游的大力發(fā)展不但增加了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的整體收入，還帶來了新的就業(yè)崗位。例如，作為貴州省第一批鄉(xiāng)村旅游示范村，通過農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后形成的龍鳳村萬花源農(nóng)旅一體項(xiàng)目，獲得國家發(fā)改委推廣。2019年，湄潭縣接待游客543.9萬人（次），比2018年增長26.3%;完成旅游收入48.1億元，比2018年增長41.2%[5]。

3 結(jié)語

近40年來，作為農(nóng)村土地改革試驗(yàn)區(qū)，以改革促進(jìn)發(fā)展，湄潭縣經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展都實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。2018年，湄潭縣貧困發(fā)生率下降至1.79%，并退出了國家貧困縣行列。2019年，湄潭縣完成地區(qū)生產(chǎn)總值122億元，全面小康實(shí)現(xiàn)程度達(dá)97%。湄潭縣的經(jīng)驗(yàn)說明，貧困地區(qū)在進(jìn)行脫貧攻堅(jiān)任務(wù)時(shí)應(yīng)注重土地改革，充分激活和利用好土地資源，同時(shí)把重點(diǎn)放在農(nóng)業(yè)上，結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)業(yè)，做大做強(qiáng)農(nóng)業(yè)，走農(nóng)業(yè)帶動(dòng)工業(yè)發(fā)展促進(jìn)減貧的道路。

參考文獻(xiàn)

[1]邵夏珍.“增人不增地、減人不減地”試驗(yàn)與農(nóng)村轉(zhuǎn)型：黔省500農(nóng)戶樣本[J].改革，2014（12）：71-80.

[2]陶通艾，王家乾.湄潭“收、分、騰、轉(zhuǎn)”四步盤活閑置宅基地[J].農(nóng)村經(jīng)營管理，2019（11）：12-13.

[3]劉志超，強(qiáng)海洋，白天政.貴州湄潭：以“五定”方式探索“入市”新路徑[J].經(jīng)驗(yàn)交流，2018（9）：56-57.

[4]陶通艾，王家乾.湄潭成功分割全國首例宅基地登記為集體經(jīng)營性建設(shè)用地[EB/OL].（2017-12-27）[2020-02-02].http：//gzmt.gog.cn/system/2017/12/27/016317024.shtml.

[5]湄潭縣人民政府.湄潭縣2020年政府工作報(bào)告[EB/OL].（2020-01-14）[2020-02-02].http：//www.meitan.gov.cn/zwgk/zfgzbg/202001/t20200114_43057980.html.