我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的政策建議

王長賽

摘要：我國地方政府債務(wù)當(dāng)前處于合理范圍內(nèi)，仍然不能無視其潛在危險(xiǎn)。地方政府債務(wù)存在風(fēng)險(xiǎn)的原因是很復(fù)雜的，主要原因是地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不適應(yīng)，其次有預(yù)算軟約束、地方政府財(cái)政制度以及政績考核機(jī)制不完善。本文經(jīng)過說明地方債務(wù)的現(xiàn)有情況，指出其現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)，通過解析其風(fēng)險(xiǎn)的形成原因，接著介紹了美國、日本以及澳大利亞的地方債務(wù)的現(xiàn)狀以及地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的機(jī)制，最后經(jīng)過國外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)并且結(jié)合國情，為我國有效地掌握地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供政策建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù);風(fēng)險(xiǎn);對(duì)策

1.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀與問題

1.1 地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀

到2015年末，我國政府債務(wù)大約是26.66萬億元，在這之中地方政府的債務(wù)是16萬億元。本文從以下方面來判斷債務(wù)的狀況。

一方面通過政府負(fù)債率來看，經(jīng)過相關(guān)數(shù)據(jù)顯示直到2015年末，我國債務(wù)負(fù)債率為41.5%，比《馬斯特里赫特條約》確定的60%要低，說明我國當(dāng)局債務(wù)整體在合理范疇。在2016年的時(shí)候，通過全國人民代表大會(huì)的同意，中央政府債務(wù)限額新增加了1.4萬億元，而地方債務(wù)新增加了1.18億萬元。預(yù)估2016年地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，2016年末的政府負(fù)債率和2015年相差不多。

另一方面是以各省市地方債的狀況來講，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年末，貴州憑借189%的高政府債務(wù)率，成為政府債務(wù)率最高的省份。而遼寧、云南以及內(nèi)蒙古則居于之后，政府債務(wù)率分別是157%、121%以及106%。這四個(gè)省份都遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超過了全國人大所規(guī)定的100%的警戒線。從債務(wù)規(guī)模上來看，截止2015年末，江蘇省的債務(wù)余額是10556億元，占全國地方政府債務(wù)余額的6.56%，成為全國唯一一個(gè)地方政府債務(wù)規(guī)模過億的省份。山東、浙江兩省則位于其后，政府債務(wù)規(guī)模為9252億元和9188億元。

從以上兩點(diǎn)可以看出，債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)總體處于合理范圍內(nèi)，但是個(gè)別地區(qū)的債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)依然嚴(yán)重。

1.2 地方政府債務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，雖然我國債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處于合理范圍內(nèi)，但是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，地方政府要有很大的財(cái)政支出。為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須獲得更多的資金，所以其債務(wù)隨規(guī)模的增大，風(fēng)險(xiǎn)不斷變得嚴(yán)重。本文主要認(rèn)為在財(cái)務(wù)、制度行為、“隱性負(fù)債”、金融以及信用方面存在風(fēng)險(xiǎn)。

1.2.1 財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

債券的基本特征是定期支付利息，到期還本金。所以作為債券的一種地方政府債券如果投資于穩(wěn)定的項(xiàng)目（如公共基礎(chǔ)實(shí)施），可以取得穩(wěn)定的現(xiàn)金流?；蛘咄顿Y于項(xiàng)目雖不穩(wěn)定，仍可以帶來穩(wěn)定的現(xiàn)金流從而實(shí)現(xiàn)債券的基本特征還本付息，也依然不存在財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但是如果沒有投資于既不穩(wěn)定也每期沒有穩(wěn)定的現(xiàn)金流的項(xiàng)目如自然災(zāi)害等外在的項(xiàng)目，其在償還本金支付利息方面具有較大困難，極易引發(fā)其在財(cái)務(wù)方面的風(fēng)險(xiǎn)。

一些人認(rèn)為，因?yàn)榈胤秸畬?duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)具有促進(jìn)作用，所以當(dāng)?shù)胤秸幱趦斶€債務(wù)的困境時(shí)，作為中央的一部分，中央政府一定會(huì)給予幫助。然而，很多地方政府都在舉借債務(wù)，更有甚者承擔(dān)很嚴(yán)重的償債責(zé)任，假若地方政府不能按照規(guī)定的期限來償還本金支付利息，不僅對(duì)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成阻礙，更有損地方的信譽(yù)。以目前我國經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀來看，財(cái)政收入難以滿足承擔(dān)的債務(wù)要求，增加了區(qū)域性財(cái)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

1.2.2 制度行為風(fēng)險(xiǎn)

降低制度行為風(fēng)險(xiǎn)需要有效的監(jiān)督，然而有效合理的監(jiān)督正是我國所缺乏的，一方面是信息不充分，政府在獲取相關(guān)的信息時(shí)受到嚴(yán)重的阻礙，導(dǎo)致政府在制定行管政策時(shí)沒有方法透徹了解相關(guān)的情況。另一方面，出現(xiàn)“尋租”現(xiàn)象，即地方政府官員為了使得利益的最大化，收取賄賂等非法行為的出現(xiàn)，造成投資項(xiàng)目貪污腐敗等問題。這些行為增加了制度行為的風(fēng)險(xiǎn)。

1.2.3 “隱性負(fù)債”風(fēng)險(xiǎn)

中央和地方相繼出臺(tái)了投資規(guī)模為18萬億元的投資方案，以此來化解2008年金融遇到的危機(jī)。為了拓寬資金來源以及克服法律的阻礙，地方政府的主要融資平臺(tái)是通過成立專業(yè)的投融資公司來接受銀行或信托的資金。因?yàn)檫@些融資平臺(tái)背后有政府的支持，所以他們的債務(wù)就形成“隱形負(fù)債”。這些“隱形負(fù)債”存在治理混亂，透明度低和不完善的制約機(jī)制以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制機(jī)制等問題。它們處于政府的監(jiān)管范圍之外，使得地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撛诘碾[患非常巨大。

1.2.4 金融風(fēng)險(xiǎn)

政府籌集資金的主要平臺(tái)就是銀行等金融機(jī)構(gòu)，人們的存款或者基金是銀行資金最重要的來源，假定政府沒法歸還銀行的借款時(shí)，無論是違反約定還是承若兌付，不良資產(chǎn)的存在極易招致系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，政府在償還期限到期時(shí)無力償還所借款項(xiàng)以及利息時(shí)，很容易產(chǎn)生銀行等金融機(jī)構(gòu)的金融風(fēng)險(xiǎn)?？偠灾?，當(dāng)政府沒有能力償還向銀行等金融機(jī)構(gòu)所借的款項(xiàng)時(shí)，自身的財(cái)政壓力增加的同時(shí)極易造成系統(tǒng)性的金融危機(jī)。

2.我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因

從我國的研究可以看出，適度的債務(wù)有助于推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)有利于政府職能的實(shí)現(xiàn)。為了健全風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，我們首先要了解風(fēng)險(xiǎn)存在的原因。本文認(rèn)為存在的原因有：財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱、預(yù)算軟約束、地方財(cái)政制度不完善以及政績考核機(jī)制不健全。

2.1地方財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱

1994年的分稅制改革，中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)財(cái)權(quán)進(jìn)行重新劃分，表面上是給予地方更多財(cái)政收入的權(quán)利，但實(shí)際上是中央收回了財(cái)權(quán)。因?yàn)橹醒雽⑿☆~零散而且很難征收的稅種劃分給了地方，省級(jí)以下政府難以形成健全完整的地方稅體系，省級(jí)以下的稅收分配更加的混亂，越往下劃分的稅收權(quán)更少，導(dǎo)致地方政府收入嚴(yán)重不夠，但是地方政府需要大量的資金支持，所以存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。加上地方政府在2003年的“營改增”使地方債政府失去了財(cái)政收入的主要稅種，這樣加大了地方政府的財(cái)政收入與支出之間的差額。

同時(shí)，不完善的地方政府的轉(zhuǎn)移支付制度，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重過大。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的不規(guī)范造成了設(shè)租、尋租等不良現(xiàn)象，再加上各個(gè)地方政府之間分配不均、加大了收支的差距。地方政府為了解決收支不均衡的現(xiàn)象，再加上，處于“建設(shè)型政府”的體制下，地方政府過度的追求業(yè)績，過度的投資熱情現(xiàn)象的存在，迫不得已要向外借款，當(dāng)前，土地出讓金是地方政府的重要償還來源，這又加劇了土地財(cái)政的危機(jī)。

2.2 預(yù)算軟約束

我國地方債務(wù)最重要資金來源是銀行貸款。政府作為主要的出資人，以國家信譽(yù)為擔(dān)保，向銀行提供隱形的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保，這樣極大地引起了銀行部門的放貸沖動(dòng)，由此造成預(yù)算軟約束以及信用風(fēng)險(xiǎn)。我國地方政府和國有銀行特有的關(guān)系，也使得國有銀行更樂意給地方政府貸款。再加上，我國地方政府沒有破產(chǎn)制度，地方政府一旦爆發(fā)債務(wù)危機(jī)，中央政府包庇現(xiàn)象的存在，中央最后負(fù)責(zé)償還地方政府沒辦法歸還的債務(wù)。

2.3 地方財(cái)政制度不完善

管理的嚴(yán)重分散、一個(gè)部門多人管理以及管理盲區(qū)的存在，都是地方財(cái)政制度不完善的表現(xiàn)。地方政府債務(wù)問題嚴(yán)重的成因之一是地方財(cái)政制度的不健全。

地方政府債務(wù)的信息公開的不徹底，并且監(jiān)督不足，加之缺少必要的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，造成中央和地方無法對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行量化治理以及健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。同時(shí)，地方政府缺乏有效的償還制度以及決策責(zé)任制度，造成地方政府的舉債不斷增多，“隱形負(fù)債”增多，地方政府實(shí)際上償還債務(wù)的能力已經(jīng)比實(shí)際上的債務(wù)規(guī)模要多。

3.國外地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)借鑒

3.1 美國

美國的主要方式是市政債券，約幾百年的不斷進(jìn)步，已經(jīng)形成了比較完善的市場(chǎng)。美國完善的市政債券市場(chǎng)以及風(fēng)險(xiǎn)管理制度，有助于控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，完善債券市場(chǎng)。

美國的市政債超過了4600家，地方政府為主要發(fā)債主體，具體有州政府、郡等。目前，美國的市政債有一般債務(wù)債券、收益?zhèn)约捌渌愂姓?。其中最重要的是收益?zhèn)沃且话銈鶆?wù)債券。

地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及預(yù)警機(jī)制，這種機(jī)制以負(fù)債率和償債率等為指標(biāo)來控制舉債規(guī)模以及進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。

地方債務(wù)信息披露制度，美國政府在1983年編寫了《政府會(huì)計(jì)、審計(jì)和財(cái)務(wù)報(bào)告》，報(bào)告中規(guī)定城市財(cái)政和法律情況有任何重大改變，改變的相關(guān)信息必要得到的揭露。自此以后，相關(guān)法律制度的不斷完善下，地方債務(wù)信息的質(zhì)量不斷提高，信息共享的實(shí)現(xiàn)程度大幅度提高。

3.2 日本

日本的地方債是二戰(zhàn)后地方政府取得財(cái)政資金的重要方式之一，同時(shí)也是中央對(duì)地方監(jiān)控的一種方式，具有“中央集權(quán)地方分散體制”的特點(diǎn)。地方政府通過中央授權(quán)的發(fā)債權(quán)，極大地推進(jìn)了地方事業(yè)的發(fā)展，為日本經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇與快速發(fā)展提供了極大的幫助。

發(fā)債方法是借錢和發(fā)放債券;資金渠道：政府資金、公營公庫資金、民間資金以及其他地方債資金。債務(wù)得到的借款多半投資于公共工程事業(yè)，所以歸還本金償還利息的金額因?yàn)榻杩钯Y金源自渠道和限期不一樣而不一樣。

建立嚴(yán)格的舉債條件和規(guī)模的制度約束：在日本，地方舉借債務(wù)要處于中央的監(jiān)管控制之下，按照中央擬定的規(guī)劃來實(shí)行。在發(fā)債時(shí)要得到總務(wù)大臣的批準(zhǔn)，而總務(wù)大臣的要根據(jù)所處年度與大藏大臣協(xié)商以后制定的、地方政府債務(wù)計(jì)劃來批準(zhǔn)地方債發(fā)行申請(qǐng)，并且規(guī)定要將有關(guān)情況上報(bào)，自治省檢查通過后編制發(fā)債規(guī)劃匯總，最后大藏省商榷后給出發(fā)行債券的限額。

中央政府的扶持;中央會(huì)給予很大的幫助，中央允許地方政府的財(cái)政包含償債的本金以及利息。政策上，在稅收上中央會(huì)給地方償還的利息給予支持。

4.我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的政策建議

當(dāng)前，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理還需進(jìn)一步發(fā)展，既要在實(shí)踐中不斷的探索以及積累經(jīng)驗(yàn)，還需要學(xué)習(xí)國外已經(jīng)成熟的風(fēng)險(xiǎn)管理的機(jī)制，重視對(duì)地方債務(wù)的信息披露，加大地方債務(wù)的透明度以及法律約束，有助于降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，最終成為一個(gè)契合中國國情的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制。

4.1 健全發(fā)債信息披露制

目前，我國缺乏健全的政府信息披露機(jī)制，經(jīng)濟(jì)規(guī)模和預(yù)結(jié)算報(bào)告是市場(chǎng)用來判斷的主要指標(biāo)。狹小的數(shù)據(jù)維度，很難對(duì)地方政府的營運(yùn)質(zhì)量進(jìn)行有效的判斷。隱瞞信息的動(dòng)機(jī)，再加上地方政府缺乏透明的信息，導(dǎo)致地方政府往往會(huì)虛增自己的治理功績。地方政府每一年都使用不同的口徑披露信息，造成數(shù)據(jù)質(zhì)量失去了原有的意義。目前，市場(chǎng)對(duì)信息質(zhì)量的評(píng)價(jià)，只能從地方政府的部分行為中進(jìn)行猜測(cè)，所以明確信息披露機(jī)制，有利于市場(chǎng)對(duì)作為信用主體的地方政府進(jìn)行分析，也有利于加強(qiáng)市場(chǎng)限制地方債務(wù)規(guī)模。

根據(jù)各國治理地方債的成果可以得出，健全的信息披露制度有助于控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，美國重點(diǎn)加強(qiáng)市政券的信息披露制度的建立與完善，有效的監(jiān)管市政券，增加了透明度。當(dāng)前狀況是我國地方債務(wù)的數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)性差，加上政府的預(yù)決算報(bào)告的透明度不高。而且處于試運(yùn)階段的資產(chǎn)負(fù)債表編制，在評(píng)估政府信用實(shí)力的有關(guān)信息非常有限。所以借鑒美國相關(guān)市政券管理經(jīng)驗(yàn)，使政府信息披露機(jī)制更加完善，更加及時(shí)、連貫以及周全。

4.2 增強(qiáng)地方政府債務(wù)透明度

在增強(qiáng)信息披露的同時(shí)，也需要增強(qiáng)其債務(wù)的透明度。首先，政府要保證社會(huì)民眾的知情權(quán)，同時(shí)正確了解政府債務(wù)的籌集以及償還過程與結(jié)果，政府應(yīng)該編制并向社會(huì)公眾公開政府資產(chǎn)負(fù)債表。其次，落實(shí)債務(wù)人償還本金支付利息的責(zé)任，減少“隱性化”負(fù)債以及實(shí)行預(yù)算硬約束，地方政府有必要對(duì)地方政府債務(wù)的收支進(jìn)行預(yù)算管理。

4.3 建立健全地方政府債務(wù)的監(jiān)管制度

由于新預(yù)算法同意地方發(fā)行債券來獲得資金，所以加大監(jiān)督與管理債務(wù)非常的重要。首先，完善法律，如《地方政府債務(wù)監(jiān)督管理?xiàng)l例》，使得其處于法律的約束之下。其次，對(duì)于債務(wù)的監(jiān)察管理要求制度化以及常規(guī)化，要定期對(duì)其債務(wù)進(jìn)行監(jiān)察以及審計(jì)，并且成立有關(guān)部門對(duì)其債務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)專門部門需要將其債務(wù)的有關(guān)情況及時(shí)地向社會(huì)公示。最后，建立科學(xué)完善的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)計(jì)以及防范機(jī)制，在動(dòng)態(tài)中監(jiān)測(cè)以及辨別存在的風(fēng)險(xiǎn)。通過科學(xué)的指標(biāo)體系，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面的監(jiān)控，有助于使債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處于合理范圍內(nèi)。

4.4 允許地方政府破產(chǎn)

允許地方政府破產(chǎn)，破產(chǎn)制度是指允許地方政府遇到流動(dòng)性困難時(shí)，要承擔(dān)無限償債責(zé)任，有助于限制對(duì)地方債的過度投資。美國的地方破產(chǎn)制度有三方面的要求，分別是：破產(chǎn)不能妨礙政府職能的履行;破產(chǎn)后地方政府不會(huì)清算所有的財(cái)產(chǎn)，只是重新組合債務(wù);破產(chǎn)后地方政府職能適當(dāng)兼顧債券人的利益。當(dāng)前的地方政府認(rèn)為自己償還不了的借債中央政府最終會(huì)予以償還，即所謂的“兜底政策”，所以地方完全不考慮市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和價(jià)格，投資上隨意性很大，對(duì)債務(wù)的籌集無法約束，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模無限變大以及發(fā)債的價(jià)格扭曲。如果建立了破產(chǎn)制度，可以有助于限制地方政府的發(fā)債規(guī)模，維護(hù)債務(wù)權(quán)利人的權(quán)益。

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