構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出機(jī)制困境分析

吳芳芳

[摘 要]研究目的為探討戶籍制度對我國構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出機(jī)制構(gòu)成的難題，并給予相應(yīng)的完善建議。研究方法為理論研究法。研究結(jié)果為戶籍制度帶來的身份歧視、就業(yè)歧視和社會福利差異（包括子女教育，住房保障以及其他一系列社會保障問題）都是構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的主要難題。研究結(jié)論為應(yīng)當(dāng)改革戶籍制度，保護(hù)農(nóng)民利益，攻克構(gòu)建宅基地退出機(jī)制的難題。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村宅基地；退出機(jī)制；戶籍制度；改革

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.03.040

1 引 言

在十八屆三中全會的召開及國研中心“383”方案提出的新形勢下，我國農(nóng)村土地管理制度改革提出了新的思路，促進(jìn)農(nóng)村土地的有序流轉(zhuǎn)意義重大。構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出機(jī)制是目前解決宅基地低效閑置利用，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效措施之一，然而其實(shí)施卻并沒有達(dá)到預(yù)期的效果。實(shí)現(xiàn)地區(qū)間人口的流動，特別是農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是新型城鎮(zhèn)化大背景下的必然趨勢。我國城市化率的測算包含了在城市逗留超過半年的外來人口，這包括上學(xué)、進(jìn)城務(wù)工等其他目的來到城市短期逗留的農(nóng)村人口，這就意味著由于有戶籍制度的影響，我國城市化率并沒有表面上的那么高，這就造成了偽城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。由此看來現(xiàn)行戶籍制度嚴(yán)重阻礙了人口的流動、城市化的進(jìn)程，當(dāng)然，也為農(nóng)村宅基地的退出設(shè)置了重重難題。

2 相關(guān)概念界定

2.1 宅基地

本文采用《土地管理法》中對宅基地的定義，在此不贅述。宅基地對于農(nóng)民而言，不僅僅是遮風(fēng)避雨的場所，還承載著生產(chǎn)、生活、文化傳承的功能。有宅基地是農(nóng)民安居樂業(yè)的基礎(chǔ)條件，對穩(wěn)定農(nóng)村社會穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)來說都具有重要的作用。

2.2 宅基地退出機(jī)制

宅基地退出是宅基地使用者徹底交出使用權(quán)并退出宅基地，且退出的宅基地可以變更用途的一種特殊的土地流轉(zhuǎn)形式。宅基地退出機(jī)制是協(xié)同農(nóng)戶在相關(guān)法律規(guī)定或自由交易等情況下，將宅基地退出并讓與集體組織其他人群的相關(guān)各類制度之間的構(gòu)建，及其相互之間的協(xié)調(diào)運(yùn)作的關(guān)系。在宅基地退出過程中主要涉及制度構(gòu)成有戶籍、社會保障、農(nóng)村投融資、土地開發(fā)復(fù)墾等制度。[1]本文僅從戶籍制度的角度探討構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的三大難題。

3 構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的三大難題

3.1 身份歧視

現(xiàn)行戶籍制度已發(fā)展為一種社會潛移默化的身份確認(rèn)制度，使中國公民具有截然不同的身份，不同的戶口依附著不同的福利。即使目前已取消農(nóng)業(yè)戶口，農(nóng)村勞動力在進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)后，如果戶籍身份仍是農(nóng)村戶籍，雖無明面上的抨擊，但仍極有可能遭遇身份歧視。這使廣大農(nóng)民工群體在城市生活沒有得到應(yīng)有的尊重。保有農(nóng)村宅基地對農(nóng)民工來說更多的是一種生活保障、心理保障。既然改變不了農(nóng)民工身份，在城鎮(zhèn)謀生只是短期出路，隨著年齡的增大，返鄉(xiāng)概率增加。身份歧視的存在使得廣大農(nóng)民根本不愿意退出農(nóng)村宅基地。

3.2 就業(yè)歧視

一般而言，工作收入高，工作越穩(wěn)定，相關(guān)的工作福利也多的話，會給農(nóng)民工更多的安全感、歸屬感，留在城鎮(zhèn)的可能性也會越大，農(nóng)村宅基地退出意愿就越強(qiáng)。但是戶籍制度給農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人口帶來的工種及工資差異、就業(yè)機(jī)會上的巨大差異嚴(yán)重得打擊了其宅基地退出的意愿。城鎮(zhèn)很多工作崗位都直接將城鎮(zhèn)居民作為招聘范圍，農(nóng)村居民被直接排除在外，更別奢望收入高，待遇好的工作了。有研究表明，以“農(nóng)民工”的身份出現(xiàn)，即使是同等的資質(zhì)，其勞動條件和勞動收入都遠(yuǎn)不如城市的職工。針對這種同工不同酬的現(xiàn)象，王美艷 [2]對外來勞動力和城市本地勞動力就業(yè)機(jī)會與工資差異進(jìn)行了研究。發(fā)現(xiàn)總工資收入差異中，57%為個人稟賦差異所引起，而 43%為戶籍身份歧視所引起。本來就經(jīng)濟(jì)條件不好才會進(jìn)城務(wù)工，加上收入還不如城鎮(zhèn)居民，在城鎮(zhèn)買房即使是有可能也是比較艱難的事情，考慮到城鎮(zhèn)購房的成本巨大，農(nóng)民退出宅基地的意愿愈發(fā)減弱。這足以證明戶籍制度剝奪了農(nóng)民工在城市生存理應(yīng)享有的就業(yè)權(quán)，也直接阻礙了農(nóng)村宅基地退出的推行。

3.3 社會福利差異

可怕的不是戶口簿上載明戶口類型，而是其相對應(yīng)的社會福利。這不僅涉及住房、子女教育，還有其他方面的社會福利。戶籍制度的存在對住房的影響表現(xiàn)在沒有當(dāng)?shù)爻鞘械膽艏蜔o法申請福利性住房，這一現(xiàn)象直接導(dǎo)致了農(nóng)民寧愿閑置也不會輕易退出宅基地。同時，這也間接地傳遞了一種思想：城市房地產(chǎn)市場本質(zhì)上是排斥弱勢群體的、特別是沒有城市戶口的農(nóng)村人口。即使有能力的農(nóng)村人口通過數(shù)十年的打拼能在城市站住腳，其享有的住房條件也比當(dāng)?shù)氐木用窈喡?。對子女教育的影響表現(xiàn)在外來流動人口子女們無法正常接受義務(wù)教育，這對于寄希望于知識改變命運(yùn)、走出農(nóng)村的家庭來說無疑是個沉重的打擊，這就造成農(nóng)村大批留守兒童的存在，對于社會而言，也是個穩(wěn)定的隱患。除此之外，與戶籍掛鉤的社會福利還有失業(yè)保險、養(yǎng)老保險等多種形式的福利，這些只要是城市居民都可以享有的，農(nóng)村人口卻只能望而興嘆。而這一切都阻礙了農(nóng)民宅基地退出行為的產(chǎn)生。

4 重慶市成功模式借鑒

他山之石，可以攻玉，在構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出機(jī)制出現(xiàn)重重難題的時候，也可以借鑒重慶市的做法。重慶市政府于2010年8月15日正式施行的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革被稱為是幾十年來我國戶籍制度改革規(guī)模最大、配套制度設(shè)計最完善、影響最深的一次實(shí)踐。其改革的核心是土地，即讓進(jìn)城農(nóng)民穿上城市就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療“五件衣服”的同時，自愿脫掉農(nóng)村承包地、宅基地、林地“三件衣服”，并設(shè)定了3年過渡期，允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民最長3年內(nèi)繼續(xù)保留宅基地、承包地使用權(quán)及收益權(quán)（重慶市戶籍制度改革流程見下圖）。[3]

農(nóng)村宅基地及建（構(gòu)）筑物退出流程圖

資料來源：重慶市國土資源和房屋管理局網(wǎng)。[4]

5 攻克三大難題的建議

5.1 攻克身份歧視難題

針對戶籍制度帶來的身份歧視問題，應(yīng)逐步有序地放寬戶籍制度的限制，提高農(nóng)民工文化素質(zhì)。之所以會存在身份歧視問題，一方面是戶籍烙印所致；另一方面還是和廣大農(nóng)民工群體文化素質(zhì)有關(guān)。要不斷地提高農(nóng)民工群體文化素質(zhì)，使其能夠更好地融入城鎮(zhèn)生活，減少對農(nóng)村宅基地的心理依賴，促進(jìn)宅基地退出。

5.2 攻克就業(yè)歧視難題

針對戶籍制度帶來的就業(yè)歧視問題，應(yīng)該完善相關(guān)的就業(yè)制度，以能力取人，而不應(yīng)該是以戶籍評判人。除此之外，加強(qiáng)工作技能的培訓(xùn)，使其發(fā)揮自己的特長，拓展可就業(yè)面。就業(yè)制度的完善能夠?yàn)檗r(nóng)戶脫離農(nóng)村后較快獲得符合自身能力的工作提供一定的幫助，從而增強(qiáng)農(nóng)戶退出宅基地的意愿。

5.3 攻克社會福利難題

推進(jìn)宅基地退出舉步維艱很大程度上取決于社會保障未得到妥善解決。各地方政府和農(nóng)民本身都沒有太大的積極性，這就要求建立加快宅基地退出與城市社會保障相銜接的激勵制度。比如說某地方政府在尊重農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)之上促成了多少面積的宅基地退出，給予相關(guān)的獎勵；對在城鎮(zhèn)工作已達(dá)到一定年限的農(nóng)民工，退出其宅基地的，給其子女接受教育提供相應(yīng)的便利與支持，給予享受城市住房保障或者購房補(bǔ)助的優(yōu)惠政策。也可以借鑒天津“宅基地?fù)Q房”的政策，農(nóng)戶以宅基地包括村莊用地，按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)無償換取小城鎮(zhèn)中的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。對于放棄宅基地的土地使用者在城鎮(zhèn)已有住房可以按換房的市場價格進(jìn)行補(bǔ)償。不斷完善針對農(nóng)民工的社會保險制度，使農(nóng)戶對退出宅基地后的生活不確定性，退出宅基地決策的風(fēng)險的評估做出改變。

建立完善的城市社會保障體系，確保農(nóng)民工進(jìn)城能就業(yè)、有房住，可以享受城市公共服務(wù)、相應(yīng)的社會福利，正如重慶市戶籍制度改革過程中所提到的“五件衣服”。只有這五樣無一缺失，農(nóng)民宅基地退出才能無后顧之憂。

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