黑龍江省城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平的政府功能研究

王曙光 李慧

摘 要：高質(zhì)量的義務(wù)教育是新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的訴求，但現(xiàn)實(shí)中還存在著不公平、不規(guī)范等問(wèn)題。針對(duì)黑龍江省城鄉(xiāng)義務(wù)教育的教育起點(diǎn)、教育過(guò)程和教育結(jié)果的不公平，以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出、政府職責(zé)內(nèi)涵界定不清和優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育缺乏保障等問(wèn)題，提出了增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控功能、優(yōu)化政府配置資源功能、完善政府監(jiān)督管理功能等強(qiáng)化黑龍江省城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平的政府功能策略。

關(guān)鍵詞：義務(wù)教育;教育公平;政府職責(zé);政府功能

一、黑龍江省城鄉(xiāng)義務(wù)教育不公平的描述分析

公平的內(nèi)涵有公正平等、不偏不袒之義，包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等公平。教育公平是文化公平的重要組成部分，是指全體社會(huì)成員能夠自由平等對(duì)社會(huì)給予的公共教育資源進(jìn)行選擇和分享的狀態(tài)，包括教育起點(diǎn)公平、過(guò)程公平和結(jié)果公平三個(gè)層次[1]。黑龍江省城鄉(xiāng)義務(wù)教育的不公平問(wèn)題主要包括以下兩個(gè)方面。

（一）城鄉(xiāng)義務(wù)教育起點(diǎn)不公平

1.獲取優(yōu)質(zhì)教育渠道的不合理。2018年4月黑龍江省出臺(tái)的《關(guān)于做好2018年普通中小學(xué)招生入學(xué)工作的通知》，該通知規(guī)定，要調(diào)整學(xué)校布局，合理劃分學(xué)區(qū)范圍，簡(jiǎn)化進(jìn)城務(wù)工隨遷子女入學(xué)手續(xù)等。這一規(guī)定雖在很大程度上解決了“擇校熱”“大班額”的問(wèn)題，但隨之帶來(lái)的是“學(xué)區(qū)房”等問(wèn)題。學(xué)生家長(zhǎng)為學(xué)生能獲得更好的學(xué)校、更高質(zhì)量的教育，紛紛購(gòu)買(mǎi)或租賃學(xué)區(qū)房，以至教育質(zhì)量較高學(xué)區(qū)的房?jī)r(jià)或租金持續(xù)增長(zhǎng)，影響了弱勢(shì)群體子女接受優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育的機(jī)會(huì)與權(quán)利，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)義務(wù)教育階段起點(diǎn)的不公平[2]。

2.義務(wù)教育學(xué)校分布的不平衡。學(xué)校是承載義務(wù)教育任務(wù)的主要載體。隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快推進(jìn)，黑龍江省義務(wù)教育階段的城鄉(xiāng)學(xué)校分布差異較大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年黑龍江省小學(xué)總數(shù)為1 537所，其中城鎮(zhèn)小學(xué)為1 164所，占小學(xué)總數(shù)的75.73%，鄉(xiāng)村小學(xué)為373所，占小學(xué)總數(shù)的24.27%;初中學(xué)?？倲?shù)為1 429所，其中城鎮(zhèn)初中為1 729所，占初中學(xué)?？倲?shù)的71.31%，鄉(xiāng)村初中為410所，占初中學(xué)?？倲?shù)的28.69%。由此可見(jiàn)，黑龍江省城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學(xué)校分布的差距，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村義務(wù)教育起點(diǎn)的不公平。

（二）城鄉(xiāng)義務(wù)教育過(guò)程不公平

1.鄉(xiāng)村義務(wù)教育教師素質(zhì)較低。目前，黑龍江省城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校教師在數(shù)量、學(xué)歷和年齡結(jié)構(gòu)上都有較大的差距。這里以教師學(xué)歷為例，2017年黑龍江省小學(xué)中研究生畢業(yè)的專任教師總數(shù)為480人，其中城鎮(zhèn)教師為449人，占總數(shù)的93.5%，鄉(xiāng)村教師為31人，僅占總數(shù)的6.5%，城鎮(zhèn)研究生學(xué)歷的專任教師數(shù)量約為鄉(xiāng)村的14.5倍;具有高中以下學(xué)歷的專任教師共有31人，城鎮(zhèn)占40.5%，鄉(xiāng)村占比為59.5%。由此看出，黑龍江省城鄉(xiāng)義務(wù)教育城鄉(xiāng)教師的學(xué)歷情況差別巨大，小學(xué)生受教育程度也有明顯的不公平。

2.鄉(xiāng)村義務(wù)教育辦學(xué)條件較差。近年來(lái)，隨著黑龍江省推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展進(jìn)程，鄉(xiāng)村中小學(xué)辦學(xué)條件已得到了較好的改善。例如，2017年，城鎮(zhèn)小學(xué)在圖書(shū)、計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)多媒體教室總量方面為鄉(xiāng)村的6倍左右，但在生均圖書(shū)、計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)多媒體教室方面城鄉(xiāng)基本持平;初中階段城鎮(zhèn)生均計(jì)算機(jī)數(shù)量為0.18臺(tái)，低于鄉(xiāng)村的生均0.25臺(tái)。但政府投入資金購(gòu)置的現(xiàn)代化教學(xué)設(shè)施技術(shù)手段，許多教師不會(huì)操作而成為擺設(shè)，其利用率和教學(xué)效果較低。

二、黑龍江省城鄉(xiāng)義務(wù)教育不公平的成因分析

（一）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)一般指由市民組成的城市社會(huì)和由農(nóng)民組成的農(nóng)村社會(huì)的對(duì)立結(jié)構(gòu)[3]。黑龍江省作為農(nóng)業(yè)大省固有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出，其歷史習(xí)慣、傳統(tǒng)觀念、地理交通和管理決策，特別是以“城市優(yōu)先”的發(fā)展模式和城鄉(xiāng)戶籍制度導(dǎo)致了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。目前城鄉(xiāng)二元教育結(jié)構(gòu)矛盾也較為突出，并成為影響城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平發(fā)展的重要因素。

2017年，黑龍江省城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入為27 446元，鄉(xiāng)村為12 665元，這種收入差距使城鄉(xiāng)居民對(duì)教育資源的供給形成了差異性需求;城鎮(zhèn)居民戶均教育文化娛樂(lè)支出為2 290元，鄉(xiāng)村居民戶為1 362元。鄉(xiāng)村義務(wù)教育支付能力的不足，降低了義務(wù)教育質(zhì)量，制約鄉(xiāng)村教育的發(fā)展，從而也導(dǎo)致城鄉(xiāng)義務(wù)教育的不平衡發(fā)展。

（二）政府職責(zé)內(nèi)涵界定不清

2019年8月國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)辦發(fā)布的《黑龍江省人民政府在2018年履行教育職責(zé)情況自評(píng)報(bào)告》表明，黑龍江省義務(wù)教育“城擠鄉(xiāng)弱”、“大班額”等問(wèn)題還沒(méi)有得到根本性解決，鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)還存在短板。2018年黑龍江省有公辦教育小學(xué)1 469所（同比減少68所），民辦小學(xué)6所，公辦初中1 418所（同比減少11所），民辦初中24所。義務(wù)教育作為公共產(chǎn)品雖不完全由政府提供，但政府在義務(wù)教育階段的主導(dǎo)作用不可或缺。

黑龍江省教育廳是省級(jí)教育管理的主管部門(mén)，其職責(zé)之一就是“負(fù)責(zé)推進(jìn)全省義務(wù)教育均衡發(fā)展和促進(jìn)教育公平”。但在實(shí)踐中，省級(jí)政府與各下級(jí)政府、教育主管部門(mén)之間的義務(wù)教育職責(zé)功能和任務(wù)匹配等方面還不清晰、不明確，義務(wù)教育投資管理體制還不夠健全;對(duì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育公共服務(wù)均等化，貫徹落實(shí)義務(wù)教育的“精準(zhǔn)扶貧”、“精準(zhǔn)扶教”、“精準(zhǔn)攻堅(jiān)”等政策要求還有一定的差距或問(wèn)題。

（三）優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育缺乏保障

政府以公平為價(jià)值達(dá)到讓人民滿意的目標(biāo)，更需要為公平優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育服務(wù)提供各種保障[4]，因而教育經(jīng)費(fèi)保障是支撐城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平發(fā)展的重要因素。2017年黑龍江省各類教育生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)同比有所增長(zhǎng)，其中普通小學(xué)同比增長(zhǎng)2.25%、普通初中同比增長(zhǎng)2.62%、普通高中同比增長(zhǎng)的3.04%、普通高校同比增長(zhǎng)2.93%，小學(xué)和初中教育費(fèi)增長(zhǎng)均低于高校水平?？梢?jiàn)，經(jīng)費(fèi)的投入及低增長(zhǎng)制約了義務(wù)教育的公平發(fā)展。

此外，黑龍江省城鄉(xiāng)義務(wù)教育的教師數(shù)量的差距也是阻礙義務(wù)教育公平發(fā)展的重要因素。目前全省高素質(zhì)的教師資源多聚集于城鎮(zhèn)尤其是城區(qū)，造成了城鎮(zhèn)教師相對(duì)“擁擠”的現(xiàn)象。比如，2017年黑龍江省小學(xué)城鎮(zhèn)教師人均負(fù)擔(dān)學(xué)生數(shù)為16人，鄉(xiāng)村教師人均負(fù)擔(dān)學(xué)生數(shù)為8.8人，城鎮(zhèn)教師數(shù)量約為鄉(xiāng)村的1.8倍。由此可見(jiàn)，黑龍江省城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段優(yōu)質(zhì)教師資源的分配不均等不公平的問(wèn)題。

三、強(qiáng)化黑龍江省城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平的政府功能

（一）增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控功能

1.加快鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐。黨的十九大提出了“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”等政策要求，其先行和關(guān)鍵在教育，基礎(chǔ)在鄉(xiāng)村義務(wù)教育。黑龍江省各級(jí)政府應(yīng)成為促進(jìn)鄉(xiāng)村義務(wù)教育公平發(fā)展的政策制定者、資源分配者、質(zhì)量保障者和結(jié)果監(jiān)督者，必須抓住鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的契機(jī)，加快鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，著力構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系，增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展能力，建設(shè)宜業(yè)宜居的美麗生態(tài)家園;完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高鄉(xiāng)村人均生活水平，增強(qiáng)鄉(xiāng)村居民受教育意識(shí)，營(yíng)造良好的鄉(xiāng)村義務(wù)教育環(huán)境，以縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的差距。

2.強(qiáng)化義務(wù)教育規(guī)范管理。目前，黑龍江省義務(wù)教育是由地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)、以縣為主的管理體制，但由于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移加快，由2014年的1 609萬(wàn)人減至2018年的1 505萬(wàn)人，該體制已不適應(yīng)義務(wù)教育的發(fā)展需要。因此，省級(jí)政府應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化義務(wù)教育的責(zé)任，明確公平發(fā)展觀念，統(tǒng)一規(guī)范城鄉(xiāng)義務(wù)教育的科學(xué)管理，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平發(fā)展目標(biāo);轉(zhuǎn)變義務(wù)教育培養(yǎng)方式，由省級(jí)政府統(tǒng)一規(guī)劃、分級(jí)實(shí)施，在財(cái)政投入、資源費(fèi)配、監(jiān)督問(wèn)責(zé)上做到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、向薄弱地區(qū)傾斜。

（二）優(yōu)化政府配置資源功能

1.運(yùn)用好“互聯(lián)網(wǎng)+教育”。2015年12月黑龍江省教育廳出臺(tái)的《互聯(lián)網(wǎng)+教育行動(dòng)計(jì)劃（2016—2020年）》，提出了以“互聯(lián)網(wǎng)+”思維加快轉(zhuǎn)變教育改革和發(fā)展理念，構(gòu)建科學(xué)、公平的教育評(píng)價(jià)體系等要求，全省各級(jí)教育部門(mén)和有關(guān)單位必須認(rèn)真貫徹落實(shí)。通過(guò)創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+教育資源”模式支撐城鄉(xiāng)義務(wù)教學(xué)模式變革，實(shí)現(xiàn)全省范圍的城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源共享，培養(yǎng)學(xué)生互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下的學(xué)習(xí)能力，彌補(bǔ)鄉(xiāng)村學(xué)校音樂(lè)和美術(shù)等課程的缺失，豐富中小學(xué)生的課余生活，以促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的公平發(fā)展。

2.合理配置教師隊(duì)伍資源。鄉(xiāng)村義務(wù)教育發(fā)展的核心因素是教師的質(zhì)量。近年來(lái)，黑龍江省積極鼓勵(lì)師范類畢業(yè)生到鄉(xiāng)村就業(yè)，鄉(xiāng)村教師數(shù)量雖有增加，但教師仍舊短缺特別是高學(xué)歷教師。因此，還應(yīng)進(jìn)一步采取有效措施：一是嚴(yán)格把關(guān)引進(jìn)高學(xué)歷的優(yōu)秀人才，給予人事編制和教育津貼或補(bǔ)助;二是建立鄉(xiāng)村義務(wù)教育激勵(lì)性政策，如實(shí)施城鎮(zhèn)戶籍畢業(yè)生可定期（如5年）回城任教、優(yōu)秀教師進(jìn)修或培訓(xùn)、支持學(xué)歷提高和優(yōu)先晉升職稱等辦法;三是構(gòu)建城鄉(xiāng)學(xué)校一對(duì)一交流模式，組織優(yōu)秀畢業(yè)生帶薪、城鎮(zhèn)教師到鄉(xiāng)村學(xué)校支教活動(dòng)等。

（三）完善政府監(jiān)督管理功能

1.健全義務(wù)教育公平評(píng)估體系。黑龍江省各級(jí)教育管理部門(mén)應(yīng)轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)義務(wù)教育傳統(tǒng)的以學(xué)生考試成績(jī)?yōu)橹鞯慕逃|(zhì)量考核辦法，充分考慮教師、學(xué)校、學(xué)生與家長(zhǎng)、相關(guān)政府部門(mén)等多方面的影響因素，建立相對(duì)獨(dú)立的義務(wù)教育公平發(fā)展監(jiān)管機(jī)構(gòu);構(gòu)建完備的城鄉(xiāng)義務(wù)教育檢查評(píng)估體系，包含義務(wù)教育的起點(diǎn)、過(guò)程、結(jié)果公平的評(píng)估指標(biāo)，如政府義務(wù)教育財(cái)政投入比例、基礎(chǔ)設(shè)施完備情況及利用情況、教師立德樹(shù)人及教學(xué)能力與效果等，并明確其權(quán)重。評(píng)估結(jié)論向社會(huì)公示，為有關(guān)部門(mén)和學(xué)校管理決策提供參考。

2.構(gòu)建義務(wù)教育相關(guān)監(jiān)管制度。促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育法制化，建立完善的義務(wù)教育政府監(jiān)管問(wèn)責(zé)機(jī)制，為黑龍江省義務(wù)教育的公平發(fā)展提供制度保障。各級(jí)地方政府及其教育主管部門(mén)有責(zé)任為適齡學(xué)生提供公平且有質(zhì)量的義務(wù)教育，可由省級(jí)政府統(tǒng)一規(guī)劃，明確劃分各級(jí)地方政府職責(zé)與權(quán)力，將義務(wù)教育公平實(shí)施情況納入有關(guān)部門(mén)和單位績(jī)效考核內(nèi)容，明確獎(jiǎng)懲激勵(lì)與問(wèn)責(zé)制的具體內(nèi)容，對(duì)義務(wù)教育公平發(fā)展取得優(yōu)異成績(jī)的政府部門(mén)給予表彰，對(duì)問(wèn)題部門(mén)和單位及其相關(guān)人員予以處罰與追責(zé)。

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Study on the Government Function of Urban and Rural Compulsory Education Equity in Heilongjiang Province

WANG Shu-guang，LI Hui

（School of Finance and Public Administration，Harbin Commercial University，Harbin 150028，China）

Abstract：Compulsory education with high quality is the demand of economic and social development in the new era，but there are still some problems such as unfairness and non-standard in reality. Aiming at the problems of education starting point，education process and education result of compulsory education in urban and rural areas of Heilongjiang Province，as well as the contradiction between urban and rural dual structure，unclear definition of government duty and lack of guarantee of quality compulsory education，the paper puts forward the government function strategy of strengthening the governments macro-control function，optimizing the governments allocation of resources function，perfecting the governments supervision and management function and strengthening the fairness of compulsory education in urban and rural areas of Heilongjiang Province.

Key words：compulsory education;education equity;government responsibilities;government function