金融支持扶貧開發(fā)的難點(diǎn)與對策研究

李佳花 舒曉惠

2020年，全國脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入總決戰(zhàn)階段。貧困縣在實(shí)現(xiàn)貧困摘帽后，如何鞏固脫貧成果和防止返貧，持續(xù)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧，做好脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接，是當(dāng)前亟需解決的問題。本文從金融支持扶貧開發(fā)的視角，結(jié)合懷化市貧困縣脫貧后的實(shí)際情況，探討當(dāng)前金融支持扶貧開發(fā)中面臨的主要難點(diǎn)，并提出相應(yīng)的對策來助力脫貧攻堅(jiān)。

2014年至2018年，懷化市有9個(gè)縣市區(qū)脫貧摘帽;建檔立卡貧困人口由87.07萬人減少到9.52萬人，減少77.55萬人;貧困發(fā)生率由20.8%下降到2.32%，降低18.48個(gè)百分點(diǎn);貧困村由1024個(gè)減少到84個(gè)，減少940個(gè);實(shí)施易地扶貧搬遷10.39萬人，扶貧工作取得重大進(jìn)展。但由于懷化市貧困山區(qū)面積較大，且屬于少數(shù)民族聚集區(qū)，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，交通不發(fā)達(dá)，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)依然很艱巨。

一、懷化市金融支持扶貧開發(fā)的主要舉措

（一） 創(chuàng)新開展小額信貸扶貧

農(nóng)村商業(yè)銀行作為農(nóng)村金融主力軍，不斷加大扶貧小額貸款發(fā)放力度，切實(shí)幫助貧困農(nóng)民解決資金困難。2013年，麻陽農(nóng)商銀行首先嘗試結(jié)合扶貧補(bǔ)貼與信貸投放，試點(diǎn)按照1：5的比例放大貸款投放，實(shí)現(xiàn)68戶中藥材種植戶戶均增收近萬元。在湖南省信用聯(lián)社的主導(dǎo)下，2014年10月，為建檔立卡貧困戶量身定做的湖南省農(nóng)村信用社扶貧小額信貸應(yīng)運(yùn)而生，以誠信度、勞動(dòng)力、還款來源3項(xiàng)指標(biāo)為評定信用等級和授信額度的依據(jù)，破解了貧困戶貸不到款的老大難問題。

在麻陽試點(diǎn)成功后，湖南省推出“一授、二免、三優(yōu)惠、一防控”的扶貧小額信貸升級版。2015年懷化市推出了“無抵押、無擔(dān)保、基礎(chǔ)利率、補(bǔ)貼利息、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”的金融扶貧新品牌，并在全市全面推廣，全市13個(gè)縣市區(qū)全部為湖南省扶貧小額信貸試點(diǎn)縣。對全市26.05萬戶貧困戶進(jìn)行信用評級。國務(wù)院扶貧辦主任劉永富在懷化麻陽調(diào)研時(shí)指出：“麻陽創(chuàng)造的扶貧信用貸款模式，有助于貧困農(nóng)戶通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)脫貧致富，實(shí)踐效果顯著，值得充分肯定”。

懷化市各家農(nóng)商銀行因地制宜，采取“公司+農(nóng)戶”、“農(nóng)民專業(yè)合作社+基地+農(nóng)戶”、“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”等模式，開發(fā)“農(nóng)易貸”“商易貸”“薪貸寶”“農(nóng)信擔(dān)”等10余個(gè)信貸新產(chǎn)品，將資金重點(diǎn)向農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶等帶動(dòng)脫貧的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜，穩(wěn)步推進(jìn)小額信貸投放。幾年來，懷化市農(nóng)商銀行系統(tǒng)累計(jì)投放扶貧小額信貸5.4萬戶、金額23.41億元，到位風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金1.65億元。截至2019年8月末，轄內(nèi)農(nóng)商銀行投放的扶貧小額信貸余額8.21億元。

（二）繼續(xù)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧

在產(chǎn)業(yè)扶貧上，懷化市共創(chuàng)建“四跟四走”產(chǎn)業(yè)扶貧示范基地265個(gè)，帶動(dòng)貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)15.6萬人。組織實(shí)施2019年省重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目29個(gè)，財(cái)政資金規(guī)模達(dá)6360萬元，幫扶貧困人口26268人。

懷化市金融機(jī)構(gòu)跟進(jìn)金融精準(zhǔn)扶貧，銀行業(yè)采取 “公司 （龍頭企業(yè)） +協(xié)會(huì) （基地） +農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化模式，開發(fā)兩權(quán)抵押貸款等新產(chǎn)品，進(jìn)行扶貧產(chǎn)業(yè)貸。新晃縣是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣，有著豐富的農(nóng)產(chǎn)品資源，近年來，該縣大力發(fā)展新晃黃牛肉等農(nóng)產(chǎn)品品牌，推動(dòng)龍頭企業(yè)和養(yǎng)殖戶的發(fā)展。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行加大了農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、小企業(yè)和基礎(chǔ)建設(shè)方面的貸款;中國農(nóng)業(yè)銀行依照“面向三農(nóng)”的改革方向，擇優(yōu)選擇大型農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)支持其發(fā)展;鑒于種植、養(yǎng)殖戶有效擔(dān)保不足，嘗試了農(nóng)村聯(lián)合擔(dān)保貸款。

沅陵縣2013年確定為全省首批金融支持產(chǎn)業(yè)扶貧工作試點(diǎn)縣，并與國家開發(fā)銀行湖南省分行正式簽署《開發(fā)性金融支持產(chǎn)業(yè)扶貧合作協(xié)議》，省國開行為“兩茶一魚”及其他農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目提供貸款支撐。

靖州縣依托楊梅種植、山核桃加工、溫氏養(yǎng)殖、優(yōu)質(zhì)稻生產(chǎn)、茯苓加工等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目聯(lián)結(jié)貧困人口15232人。除了銀行業(yè)提供貸款外，靖州茯苓等產(chǎn)品在渤海商品交易所上市交易，為交通不便的靖州增加了農(nóng)產(chǎn)品銷售出路。

（三）建設(shè)金融扶貧服務(wù)站等農(nóng)村金融服務(wù)平臺

為打通金融扶貧的“最后一步路”，懷化市在貧困村建立1024個(gè)村級金融扶貧服務(wù)站，實(shí)現(xiàn)全覆蓋。把“金融便利店”開到貧困群眾的家門口，讓貧困群眾在家門口就能“一站式”辦好手續(xù)、拿到貸款。時(shí)任國務(wù)院副總理汪洋對懷化市建設(shè)金融扶貧服務(wù)站作出了“把村級組織用起來，是個(gè)好辦法，互利雙贏”的批示。

以新晃侗族自治縣為例，縣政府與金融機(jī)構(gòu)積極構(gòu)建“微小經(jīng)濟(jì)體信貸服務(wù)中心”、“小企業(yè)金融服務(wù)中心”、“金融服務(wù)三級網(wǎng)絡(luò)”、“村民貸款管理委員會(huì)”等農(nóng)村金融服務(wù)中心平臺，增強(qiáng)農(nóng)村支付環(huán)境建設(shè)。中國人民銀行新晃支行建立了84個(gè)金融扶貧服務(wù)站，覆蓋所有貧困村，全縣扶貧余額達(dá)到9866萬元，惠及貧困戶3016戶，累計(jì)超過1萬人。

除了正規(guī)金融之外，懷化市還建立了新型農(nóng)村金融組織，打開了民間資本進(jìn)入金融領(lǐng)域的渠道。比如2013年下半年，沅陵縣成立的民金小額貸款公司就向農(nóng)村投放貸款近5000萬元。官莊鎮(zhèn)輝煌金融咨詢服務(wù)公司由太平鋪村輝煌林木專業(yè)合作社負(fù)責(zé)人劉輝發(fā)起，獲縣信用聯(lián)社授信800萬元，成立半年就為農(nóng)戶和小微企業(yè)擔(dān)保貸款22筆，擔(dān)保金額130萬元，成了建在“農(nóng)民家門口的擔(dān)保公司”。通過這種多層級的融資擔(dān)保體系的建立，有效破解了農(nóng)村“放貸難、貸款難”問題。

二、金融支持扶貧開發(fā)的難點(diǎn)

（一）金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)分布無法滿足農(nóng)村金融扶貧需求

工、農(nóng)、中、建、交五大國有行只在大部分縣設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級只有農(nóng)行有機(jī)構(gòu)，而村一級四大行基本沒有營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，農(nóng)村信貸業(yè)務(wù)占比小，扶貧參與度明顯較低。郵儲銀行、農(nóng)信社、農(nóng)商行、農(nóng)合行、村鎮(zhèn)銀行等金融機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的網(wǎng)點(diǎn)雖然較多，但受貸存比控制和自身效益的約束，可貸資金有限，扶貧力度相對較弱。

比如，在新晃縣，五大國有銀行設(shè)有分支機(jī)構(gòu)的只有中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行和中國建設(shè)銀行，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級只有中國郵政儲蓄銀行有機(jī)構(gòu)，而村一級沒有營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)。信用社是金融支持扶貧的主力軍，但其服務(wù)能力有限，無法滿足多樣化、多層次的金融服務(wù)需求。目前，新晃縣只有農(nóng)村商業(yè)銀行一家對貧困戶開展小額信貸工作，扶貧參與度低、力度弱，農(nóng)村信貸業(yè)務(wù)占比小且其自身規(guī)模小，無法提供足額資金支持。

（二）金融產(chǎn)品供給與農(nóng)村貧困資金需求不適應(yīng)

目前，懷化市施行金融支持扶貧的產(chǎn)品和服務(wù)比較單一，使得金融資源無法在扶貧進(jìn)程中發(fā)揮更大的作用。除了國家確定的貧困地區(qū)搬遷貸款外，金融機(jī)構(gòu)主要通過小額貸款來實(shí)施金融扶貧，且農(nóng)村保險(xiǎn)品種過少，農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)供給市場的主體偏少。如新晃縣農(nóng)村商業(yè)銀行對精準(zhǔn)扶貧戶推出扶貧小額信用貸款和創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款等產(chǎn)品，而金融機(jī)構(gòu)扶貧貸款項(xiàng)目趨同致使金融隱性風(fēng)險(xiǎn)增加。

（三）金融扶貧的風(fēng)險(xiǎn)和成本高

懷化市建檔立卡貧困戶絕大多數(shù)文化程度低，信用觀念、意識淡薄，容易違約;很多貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，大多數(shù)村莊以農(nóng)戶分散種養(yǎng)為主，品種單一，市場風(fēng)險(xiǎn)高，貧困戶收入渠道窄，缺乏穩(wěn)定的還款來源;傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營受不可控的氣候變化影響大，干旱、洪澇等災(zāi)害破壞性強(qiáng)，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展滯后;傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品的需求價(jià)格彈性小，盈利水平低，貧困農(nóng)戶收入微薄。

單筆貸款金額小、扶貧對象貸款筆數(shù)多的特點(diǎn)導(dǎo)致銀行的低利潤回報(bào)，而商業(yè)銀行為大小客戶的貸前調(diào)查、貸款審查和貸款發(fā)放支付相同的費(fèi)用，因此商業(yè)銀行往往更偏向于選擇具有政府背景的大型企業(yè)來提供貸款。

這些不利因素都增加了金融扶貧的風(fēng)險(xiǎn)和成本。

三、政策建議

（一）加大政策支持構(gòu)建多元金融扶貧機(jī)制

加大政策引導(dǎo)和市場準(zhǔn)入力度，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，完善新設(shè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及分支網(wǎng)點(diǎn)在貧困地區(qū)的政策優(yōu)惠和扶持政策，落實(shí)定向費(fèi)用補(bǔ)貼及政府對金融機(jī)構(gòu)開業(yè)設(shè)點(diǎn)獎(jiǎng)勵(lì)政策。實(shí)施財(cái)政貼息政策，對貧困人口實(shí)行貼息貸款。完善貸款機(jī)制，將貧困戶、龍頭企業(yè)和專業(yè)合作社等人員和機(jī)構(gòu)納入貼息范圍，促進(jìn)扶貧資金流動(dòng)。鼓勵(lì)村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等新型金融主體進(jìn)行扶貧。對扶貧貸款發(fā)放達(dá)到一定比例并取得良好效果的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施降低準(zhǔn)備金要求的政策，并在再貸款政策中給予一定的利率優(yōu)惠。擴(kuò)大基層自主經(jīng)營權(quán)，發(fā)展涉農(nóng)保險(xiǎn)、建檔立卡貧困戶重疾險(xiǎn)、意外傷害保險(xiǎn)等，由政府給與保費(fèi)補(bǔ)貼。

（二）創(chuàng)新金融產(chǎn)品并完善金融服務(wù)體系

加大涉農(nóng)金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，加大對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的金融支持力度，創(chuàng)新開展農(nóng)機(jī)具抵押、林權(quán)抵押、存貨、農(nóng)業(yè)訂單及應(yīng)收賬款質(zhì)押等信貸業(yè)務(wù)，穩(wěn)步開展小微企業(yè)“銀稅貸”業(yè)務(wù)。擴(kuò)寬融資渠道，簡化擔(dān)保貸款流程，降低貸款難度;創(chuàng)新金融發(fā)展機(jī)制，立足地方特色促進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新;不斷優(yōu)化貸款產(chǎn)品設(shè)計(jì)，合理設(shè)定貸款期限、利率、還款方式和貸審流程。在保險(xiǎn)方面，應(yīng)引導(dǎo)和鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場，增加自然災(zāi)害和養(yǎng)殖風(fēng)險(xiǎn)等險(xiǎn)種，并分擔(dān)產(chǎn)業(yè)波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）加強(qiáng)扶貧信息與金融機(jī)構(gòu)共享從而防范扶貧信貸風(fēng)險(xiǎn)

政府扶貧部門建檔立卡的扶貧信息要與金融機(jī)構(gòu)互聯(lián)互通，保證金融機(jī)構(gòu)能夠?qū)崟r(shí)獲取貧困“三農(nóng)”的基本信息。金融機(jī)構(gòu)可根據(jù)貧困農(nóng)戶建檔立卡信息，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)自動(dòng)信用評級授信，并與人民銀行征信系統(tǒng)緊密結(jié)合，創(chuàng)新便利金融產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)“一次授信，隨貸隨用，循環(huán)使用”的金融扶貧模式。構(gòu)建信用擔(dān)保體系，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)可采取“兩權(quán)抵押+農(nóng)戶聯(lián)?！薄ⅰ皟蓹?quán)抵押+公司擔(dān)?！钡确绞剑婪缎刨J風(fēng)險(xiǎn)。建立貸款逾期風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下辦理續(xù)貸和展期。建立信貸風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制，由政府出資設(shè)立扶貧貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金或擔(dān)保機(jī)構(gòu)，通過信用増級切實(shí)緩解擔(dān)保難、貸款難問題。（作者單位：懷化學(xué)院商學(xué)院）

基金：湖南省社科基金西部項(xiàng)目 （14YBX010），懷化學(xué)院一般科研項(xiàng)目（HHUY2014-10）