基層央行視角下國(guó)庫(kù)制度建設(shè)中存在問(wèn)題及優(yōu)化建議

董曉倩

摘要： 國(guó)庫(kù)制度是國(guó)庫(kù)辦理各項(xiàng)業(yè)務(wù)、監(jiān)督管理的重要依據(jù)，經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，我國(guó)國(guó)庫(kù)制度建設(shè)逐步豐富完善。本文從基層央行角度出發(fā)，指出當(dāng)前國(guó)庫(kù)制度建設(shè)中存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞： 國(guó)庫(kù)制度? 信息化? 國(guó)庫(kù)監(jiān)管

一、國(guó)庫(kù)制度建設(shè)的基本情況

1985年國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》，確立了中國(guó)人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)體制，人民銀行開(kāi)始建立起一系列包含國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算、國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理、國(guó)債管理以及行政處罰等的國(guó)庫(kù)法律法規(guī)制度體系。

（一）人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的法律法規(guī)體系已建立形成

1994年由全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、1995年由全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》，以法律形式明確了人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》規(guī)定：“在執(zhí)行任務(wù)中，必須認(rèn)真貫徹國(guó)家的方針、政策和財(cái)經(jīng)制度，發(fā)揮國(guó)庫(kù)的促進(jìn)和監(jiān)督作用”以及國(guó)庫(kù)的六項(xiàng)職責(zé)、六項(xiàng)權(quán)限。

（二）國(guó)庫(kù)規(guī)章和規(guī)范性文件完善了國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算、監(jiān)督管理等的制度依據(jù)

2001年中國(guó)人民銀行1號(hào)令《商業(yè)銀行、信用社代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)管理辦法》中，詳細(xì)規(guī)定了對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理。2001年財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)文的《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》，規(guī)范了“對(duì)代理財(cái)政支付清算業(yè)務(wù)的監(jiān)管作用”;2005年中國(guó)人民銀行印發(fā)的《商業(yè)銀行、信用社代理支庫(kù)業(yè)務(wù)審批工作規(guī)程（暫行）》，制定了對(duì)代理支庫(kù)監(jiān)督檢查;2012年中國(guó)人民銀行印發(fā)的《國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理基本規(guī)定》，明確了對(duì)內(nèi)對(duì)外的監(jiān)督管理。

（三）基層國(guó)庫(kù)制度建設(shè)不斷豐富完善

近年來(lái)，隨著人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)不斷深入，基層央行在認(rèn)真貫徹執(zhí)行人民銀行總行各項(xiàng)規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地實(shí)際業(yè)務(wù)發(fā)展需要，逐漸建立起適合當(dāng)?shù)貥I(yè)務(wù)的一系列規(guī)章制度、操作手冊(cè)和內(nèi)控制度等。此外，對(duì)于各地的創(chuàng)新業(yè)務(wù)，基層央行根據(jù)已有國(guó)庫(kù)規(guī)章制度為基礎(chǔ)，建立完善業(yè)務(wù)操作執(zhí)行依據(jù)，從而做到業(yè)務(wù)有法可依、有章可循。

二、當(dāng)前國(guó)庫(kù)制度建設(shè)中存在的問(wèn)題

（一）制度約束相對(duì)滯后，內(nèi)控制度建立和風(fēng)險(xiǎn)管理與系統(tǒng)功能不能同步

現(xiàn)行的國(guó)庫(kù)制度多數(shù)都是針對(duì)紙質(zhì)處理業(yè)務(wù)情況制定的，隨著國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)信息化程度的提高，國(guó)庫(kù)集中支付、繳稅、退稅等業(yè)務(wù)都實(shí)現(xiàn)了國(guó)庫(kù)綜合前置系統(tǒng)憑證傳遞、電子化操作，國(guó)庫(kù)內(nèi)控制度和風(fēng)險(xiǎn)管理往往在系統(tǒng)建立運(yùn)行后才陸續(xù)出臺(tái)，跟不上系統(tǒng)建立的步伐?！额A(yù)算法實(shí)施條例》仍未修訂，國(guó)庫(kù)制度有效供給不足，缺乏支持和引領(lǐng)創(chuàng)新發(fā)展，也缺乏防范各類業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，導(dǎo)致制度約束和系統(tǒng)管理存在盲區(qū)，可能會(huì)引發(fā)制度風(fēng)險(xiǎn)。

（二）現(xiàn)有監(jiān)管制度導(dǎo)致國(guó)庫(kù)監(jiān)管覆蓋面不全

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和財(cái)稅改革體制不斷深入，國(guó)庫(kù)信息化建設(shè)水平不斷提高，對(duì)監(jiān)管的方式和效率也提出相應(yīng)要求，但是現(xiàn)行國(guó)庫(kù)監(jiān)督制度相對(duì)落后，主要依據(jù)是《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作的通知》（銀發(fā)〔1998〕494號(hào)），國(guó)庫(kù)監(jiān)督覆蓋面與業(yè)務(wù)電子化匹配不充分，現(xiàn)有的監(jiān)管辦法不能滿足現(xiàn)階段國(guó)庫(kù)監(jiān)管要求。例如，現(xiàn)行的國(guó)庫(kù)集中支付模式，即商業(yè)銀行代理先行墊支資金、再與國(guó)庫(kù)清算資金的模式，其優(yōu)點(diǎn)是財(cái)政資金支付迅速、到賬快，缺點(diǎn)是缺乏必要的監(jiān)督，商業(yè)銀行只負(fù)責(zé)支付，對(duì)支付的合理、合規(guī)性無(wú)法起到監(jiān)督作用，而向國(guó)庫(kù)清算時(shí)，監(jiān)督是滯后的，并且監(jiān)督的內(nèi)容和范圍有限，只能判斷是否在庫(kù)款余額以內(nèi)、是否在額度以內(nèi)，其他事項(xiàng)則無(wú)法監(jiān)督。

（三）國(guó)庫(kù)創(chuàng)新業(yè)務(wù)制度保障不健全

近年來(lái)，隨著國(guó)庫(kù)服務(wù)領(lǐng)域的不斷拓展，服務(wù)手段的日漸豐富，國(guó)庫(kù)創(chuàng)新業(yè)務(wù)逐漸增加，國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)電子覆蓋面也不斷擴(kuò)大，如社?；稹⒐?huì)經(jīng)費(fèi)征繳及國(guó)庫(kù)直接支付等業(yè)務(wù)在全國(guó)各級(jí)國(guó)庫(kù)中普遍開(kāi)展，減稅降費(fèi)政策下留抵退稅、小微企業(yè)批量退庫(kù)等業(yè)務(wù)逐漸出現(xiàn)。但此類國(guó)庫(kù)創(chuàng)新或電子化業(yè)務(wù)的主要操作依據(jù)仍是在非電子化條件下制定的相關(guān)制度。各地國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)創(chuàng)新的內(nèi)容、做法不一，總行對(duì)這些業(yè)務(wù)未下發(fā)統(tǒng)一的規(guī)章，基層國(guó)庫(kù)只能自行摸索制定業(yè)務(wù)管理和操作規(guī)程，導(dǎo)致創(chuàng)新業(yè)務(wù)的操作流程、會(huì)計(jì)核算手續(xù)不統(tǒng)一，甚至可能存在漏洞，不利于創(chuàng)新業(yè)務(wù)的順利開(kāi)展。

（四）內(nèi)控制度較多，與外部門(mén)聯(lián)合管理制度較少

隨著國(guó)庫(kù)信息化的發(fā)展，國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)信息化涉及不同的聯(lián)網(wǎng)單位即參與者，包括財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、商業(yè)銀行以及軟件開(kāi)發(fā)維護(hù)公司等眾多單位，但目前人民銀行還沒(méi)有與相關(guān)聯(lián)網(wǎng)單位共同制定一套財(cái)稅關(guān)庫(kù)銀的聯(lián)合監(jiān)管制度或監(jiān)管指引，用于統(tǒng)一規(guī)范參與單位的業(yè)務(wù)操作與管理?，F(xiàn)行國(guó)庫(kù)制度中除《商業(yè)銀行、信用社代理國(guó)庫(kù)管理辦法》（中國(guó)人民銀行令〔2001〕1號(hào)）對(duì)商業(yè)銀行國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的經(jīng)收行為進(jìn)行監(jiān)管與處罰外，并沒(méi)有其他制度對(duì)財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)等征收機(jī)關(guān)收納、劃繳、支撥行為進(jìn)行監(jiān)督，且《商業(yè)銀行、信用社代理國(guó)庫(kù)管理辦法》是基于當(dāng)時(shí)手工操作條件下制訂的，已不能適應(yīng)國(guó)庫(kù)信息化的發(fā)展要求。

三、國(guó)庫(kù)制度建設(shè)的意見(jiàn)建議

（一）建立健全各項(xiàng)制度，及時(shí)規(guī)范系統(tǒng)操作流程

按照“制度全覆蓋、操作無(wú)盲區(qū)”的原則，對(duì)各項(xiàng)內(nèi)控制度和業(yè)務(wù)操作規(guī)程定期進(jìn)行梳理排查，查漏補(bǔ)缺，清理各項(xiàng)制度中與實(shí)際業(yè)務(wù)不相符的內(nèi)容，使國(guó)庫(kù)制度覆蓋國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)處理的各環(huán)節(jié)，進(jìn)一步建立健全適應(yīng)新形勢(shì)、涵蓋新業(yè)務(wù)，具有較強(qiáng)操作性的國(guó)庫(kù)制度體系，規(guī)范國(guó)庫(kù)資金運(yùn)行。

（二）健全國(guó)庫(kù)監(jiān)管制度體系，提升國(guó)庫(kù)全面履職水平

針對(duì)目前國(guó)庫(kù)監(jiān)管乏力的情況，結(jié)合國(guó)庫(kù)信息化發(fā)展趨勢(shì)，研究制定提升國(guó)庫(kù)全面履職的規(guī)章制度，分類別細(xì)化對(duì)財(cái)政、征收機(jī)關(guān)、代理銀行等部門(mén)監(jiān)督手續(xù)，明確在監(jiān)督預(yù)算收支業(yè)務(wù)處理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問(wèn)題的責(zé)任劃分，使國(guó)庫(kù)監(jiān)管依法有據(jù)開(kāi)展。

（三）建立國(guó)庫(kù)信息化系統(tǒng)管理制度，填補(bǔ)制度“真空”

建議出臺(tái)基于國(guó)庫(kù)信息化條件下的總體制度綱要，從國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)相關(guān)的數(shù)據(jù)庫(kù)管理、網(wǎng)絡(luò)安全、業(yè)務(wù)應(yīng)用、系統(tǒng)維護(hù)和病毒防治、應(yīng)急管理、災(zāi)備系統(tǒng)建設(shè)等方面，建立一套完備的系統(tǒng)管理制度來(lái)規(guī)范國(guó)庫(kù)軟硬件的管理，以保證用于國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)操作的軟件系統(tǒng)、硬件設(shè)備等的正常狀態(tài)及安全運(yùn)行，并在國(guó)庫(kù)信息化基本制度的框架下根據(jù)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)種類的不同特點(diǎn)制定相關(guān)的操作規(guī)程，用以規(guī)范和控制信息化條件下國(guó)庫(kù)系統(tǒng)使用人員的行為，對(duì)具體業(yè)務(wù)的開(kāi)展起到指導(dǎo)和引領(lǐng)作用。

（四）推進(jìn)國(guó)庫(kù)立法工作建設(shè)

推進(jìn)國(guó)庫(kù)與相關(guān)聯(lián)網(wǎng)單位共同制定一套財(cái)稅關(guān)庫(kù)銀的聯(lián)合監(jiān)管制度或監(jiān)管指引，明確國(guó)庫(kù)發(fā)揮監(jiān)督職能的方式、方法、操作流程，分類別細(xì)化對(duì)財(cái)政、征收機(jī)關(guān)、代理銀行等部門(mén)監(jiān)督手續(xù)，財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、代理銀行等在國(guó)庫(kù)收支業(yè)務(wù)及國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理中所承擔(dān)的責(zé)任，構(gòu)建各行其事、各負(fù)其責(zé)、相互協(xié)作、相互監(jiān)督、管理高效、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的新型經(jīng)理國(guó)庫(kù)體制，為構(gòu)建現(xiàn)代化國(guó)庫(kù)新常態(tài)提供制度保障。

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作者單位：中國(guó)人民銀行南通市中心支行