如何建立中央統(tǒng)籌公共養(yǎng)老金

胡乃軍

我國現(xiàn)行“三支柱”的養(yǎng)老金制度體系，第一支柱包括城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度、機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度三大制度，是政府主導的基本養(yǎng)老保險制度;第二支柱包括企業(yè)年金和職業(yè)年金，由企業(yè)和單位主導采取自愿的方式;第三支柱為個人主導的個人自愿參加的稅延養(yǎng)老金制度，包括商業(yè)養(yǎng)老保險和個人養(yǎng)老儲蓄計劃。

從1997-2018年，經(jīng)過多年的改革和制度變遷，我國建立了基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人補充養(yǎng)老金，以滿足不同階段和群體的養(yǎng)老保障需求，但是仍然存在結(jié)構(gòu)性缺陷。在公共養(yǎng)老金繳費率偏高的情況下，企業(yè)負擔較重，加上相關政策和制度還不太完善的情況下，作為第二支柱的企業(yè)年金發(fā)展緩慢，個人養(yǎng)老金計劃啟動不久、個人儲蓄不足、稅延性商業(yè)保險市場混亂，社會統(tǒng)籌和個人賬戶混賬管理，個人賬戶資金被統(tǒng)籌賬戶透支，形成空賬，導致養(yǎng)老保險體系結(jié)構(gòu)嚴重失衡。

現(xiàn)行養(yǎng)老金制度體系下，公共養(yǎng)老金一頭獨大，承擔養(yǎng)老保障的主要壓力和負擔，但是在人口急速老齡化的趨勢下，公共養(yǎng)老金充足性和可持續(xù)性的問題突出，根據(jù)人力資源和社會保障部統(tǒng)計公報顯示，截止到2018年，全年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收入51168億元，基金支出44645億元。年末城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余50901億元，根據(jù)《中國養(yǎng)老金精算報告2019-2050年》預測指出，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金當期結(jié)余將在2028年出現(xiàn)赤字并不斷擴大，到2050年當期結(jié)余為-16.73億元，而在更長的未來，隨著深度老齡社會的到來，養(yǎng)老金缺口還將進一步擴大。

除此之外由于基礎養(yǎng)老金尚未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，養(yǎng)老保險區(qū)域差異還將進一步加大，雖然2018年7月國家已經(jīng)出臺和實施了基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，但是其調(diào)劑能力有限，各省份養(yǎng)老保險基金支付能力和累計結(jié)余差異仍然明顯。

從學理上來看，公共養(yǎng)老金應該具有統(tǒng)一性的屬性，包括統(tǒng)一制度、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一管理，以中央政府為責任主體在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌，為參保勞動者提供均等的公共物品，作為一項國家制度安排，要保證制度的公平性，保障參保人年老退出勞動市場后的基本生活和融入社會的能力。提升基礎養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，實質(zhì)上是要確?；攫B(yǎng)老保險金的公共物品屬性。目前我國養(yǎng)老保險地方統(tǒng)籌格局之下，基本養(yǎng)老保險金待遇在不同地區(qū)和群體之間呈現(xiàn)非均衡的狀態(tài)，特別是不同地區(qū)的養(yǎng)老保險差異明顯，人口結(jié)構(gòu)年輕經(jīng)濟效益好的省份，養(yǎng)老金待遇好，企業(yè)繳費負擔輕，而勞動力流出省份養(yǎng)老保險財務狀況很不樂觀，只能依靠政府財政補貼和高繳費負擔來維持收支平衡。

例如東北老工業(yè)基地退休職工多，養(yǎng)老負擔重，企業(yè)要按照工資總額的20%繳納基本養(yǎng)老保險;而廣東省是勞動力主要流入省份，退休人員少，養(yǎng)老負擔輕，企業(yè)繳費負擔較輕為工資總額的14%。公共養(yǎng)老金作為保證職工平等權益和完善勞動力市場的基礎性制度，正在固化地方利益格局，形成養(yǎng)老保險制度的惡性循環(huán)。

如何建立中央統(tǒng)籌公共養(yǎng)老金

一、要完善公共養(yǎng)老金供給機制

由于存在市場失靈問題，公共物品和有益物品應由政府提供，基本養(yǎng)老保險金作為一種公共物品，其供給責任主體是政府?；攫B(yǎng)老保險金應在全國統(tǒng)一的制度安排下，保證其供給有效和分配公平，但在現(xiàn)實中較低的統(tǒng)籌層次決定了地方政府基于自身利益的考量，扭曲統(tǒng)一的供給機制，公共養(yǎng)老金在同一地區(qū)內(nèi)分配不均，不同地區(qū)之間差異明顯。提高統(tǒng)籌層次，公共養(yǎng)老金可以在全國范圍內(nèi)統(tǒng)收統(tǒng)支，中央政府直接承擔供給責任，在統(tǒng)一的制度體系內(nèi)，為所有勞動者提供基本養(yǎng)老金。

二、破除壁壘，降低養(yǎng)老保險制度交易成本

勞動力的流動要求養(yǎng)老保險關系具有可攜帶性，能夠順利實現(xiàn)轉(zhuǎn)移接續(xù)。我國現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險制度存在依人群設計和地區(qū)分割的問題，由于制度和統(tǒng)籌層次的壁壘，參保勞動力在區(qū)域間流動過程中造成養(yǎng)老保險權益流動性損失，也可以稱作養(yǎng)老保險制度的交易成本。全國統(tǒng)籌后的公共養(yǎng)老金，在統(tǒng)一的制度安排下，縮小不同地區(qū)養(yǎng)老保險待遇差異，同時完善供給機制，合理劃分中央與地方政府之間的責任，統(tǒng)一制度安排，降低勞動者在流動過程中的信息成本和談判成本。增強了勞動者養(yǎng)老保險權益的可攜帶性，能夠有效降低制度的交易成本，促進勞動力在各地區(qū)之間平滑流動。

三、提高公共養(yǎng)老金投資管理效率

在較低的統(tǒng)籌層次下，所謂的公共養(yǎng)老金在各省份自己的行政轄區(qū)內(nèi)進行統(tǒng)籌調(diào)劑，大部分省份實行現(xiàn)收現(xiàn)付的管理模式，累計結(jié)余資金投資運作能力弱，目前僅有17個?。▍^(qū)、市）與全國社保基金簽署委托投資協(xié)議，共有7062億元到賬投資運營，人社部統(tǒng)計公報顯示，截止到2018年末全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存50901億元。根據(jù)《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告》公布的利息收入等信息綜合分析，中國基本養(yǎng)老保險基金的投資收益基本維持在2%左右，而在2000-2015年間的年均通貨膨脹率約為2.35%，同時期全國社會保障儲備基金年均收益率達到8.82%，反差之下表明基本養(yǎng)老金貶值明顯。

雖然有投資穩(wěn)健性和投資市場不成熟等諸多因素的影響，但總體上結(jié)余基金運作管理效率低下，在地方統(tǒng)籌格局下仍有很多小規(guī)模的養(yǎng)老基金躺在賬面上造成隱性損失。在當前養(yǎng)老壓力下，維持公共養(yǎng)老金的支付能力，除了要擴大征繳面、完善財政補貼機制，還要依靠基金的投資運作收益，通過全國統(tǒng)籌，將分散的基金統(tǒng)一到中央一級，進行集中管理和運作，提高基金整體抗風險能力，實現(xiàn)公共養(yǎng)老金保值增值。

四、完善頂層制度設計，體現(xiàn)中央政府責任

加快推進全國統(tǒng)籌，建立中央政府統(tǒng)籌的公共養(yǎng)老金，堅持老人老制度、新人創(chuàng)新;全覆蓋、?；镜脑瓌t。在統(tǒng)一制度下夯實公共養(yǎng)老金、建立養(yǎng)老金稅，由國家稅務機構(gòu)統(tǒng)一征收，根據(jù)全國平均工資水平統(tǒng)一繳費和待遇，消除不同群體和地區(qū)之間的差異，公共養(yǎng)老金作為一種公共物品，由國家生產(chǎn)、中央政府承擔兜底責任，解除國民后顧之憂，讓所有勞動者都能夠享受一份分配公平、待遇適度、長期可持續(xù)的養(yǎng)老金。（本文作者系中國科學院大學副教授;文章來源：《北大金融評論》）