改革中的向上避責(zé)現(xiàn)象透視

鄧大才

為什么有的改革會(huì)出現(xiàn)層層避責(zé)現(xiàn)象;上級(jí)明知下級(jí)盤算，為何還要接盤？學(xué)者鄧大才在《理論探討》進(jìn)行了分析。

在?中國(guó)，地方實(shí)施某項(xiàng)改革具有政治風(fēng)險(xiǎn)，也獲得政治收益。風(fēng)險(xiǎn)偏好的改革者也會(huì)利用程序、規(guī)則和機(jī)制分散風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，以追求政治收益最大化，風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任最小化。中國(guó)地方改革中，不僅有上級(jí)向下級(jí)轉(zhuǎn)移責(zé)任的現(xiàn)象，也存在下級(jí)向上級(jí)逐層轉(zhuǎn)嫁責(zé)任。本文以縣級(jí)政府為例進(jìn)行探討。（編者注：本文主要討論的是極少涉及多頭部門、全局工作的，由某局能組織實(shí)施的單項(xiàng)工作的改革。）

逐級(jí)研究的過(guò)程，也是下級(jí)避責(zé)的過(guò)程

首先是改革方案撰寫。不論何人提出具體改革動(dòng)議后，改革方案最后均由業(yè)務(wù)主管部門及其業(yè)務(wù)股室撰寫。接受任務(wù)后，他們就會(huì)外出考察學(xué)習(xí)，同時(shí)在本地進(jìn)行調(diào)查研究，征求不同人士看法建議，然后撰寫方案。方案形成后，經(jīng)分管副局長(zhǎng)研究、修改報(bào)送，局長(zhǎng)認(rèn)為合適，就召開(kāi)局黨組會(huì)或辦公會(huì)研究，在局層面形成改革方案。

其次是分管領(lǐng)導(dǎo)專題研究，這是第一次向上轉(zhuǎn)嫁責(zé)任。分管副縣長(zhǎng)召開(kāi)專題會(huì)議討論改革方案。參與者包括主管局的局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)，以及相關(guān)業(yè)務(wù)股室、相關(guān)部門的分管領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部代表，甚至還有企業(yè)和村莊的代表。在副縣長(zhǎng)主持下完善方案。之后會(huì)再次征求意見(jiàn)。

業(yè)務(wù)局將方案報(bào)給分管副縣長(zhǎng)就完成了改革責(zé)任的第一次轉(zhuǎn)嫁，即主要責(zé)任從局長(zhǎng)轉(zhuǎn)嫁到了副縣長(zhǎng)。副縣長(zhǎng)愿意承擔(dān)責(zé)任，就可以專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組、或批示以該局文件的名義實(shí)施，如不愿，也會(huì)將縣長(zhǎng)拉入責(zé)任鏈條。

于是，分管副縣長(zhǎng)向縣長(zhǎng)匯報(bào)，請(qǐng)求將專項(xiàng)改革轉(zhuǎn)為縣政府的改革工作。如果縣長(zhǎng)不同意，則改革方案到此為止。如果縣長(zhǎng)認(rèn)為改革工作重要，就召開(kāi)政府常務(wù)會(huì)研究決定。會(huì)上領(lǐng)導(dǎo)和部門進(jìn)一步討論方案，縣長(zhǎng)也會(huì)將自己的意見(jiàn)和要求融入方案中。

如果縣長(zhǎng)愿意承擔(dān)改革責(zé)任，方案就可以縣政府名義下發(fā)和實(shí)施，由分管副縣長(zhǎng)落實(shí)。這樣責(zé)任就在縣長(zhǎng)和副縣長(zhǎng)之間分擔(dān)，同時(shí)參加政府常務(wù)會(huì)的相關(guān)副縣長(zhǎng)也承擔(dān)連帶責(zé)任。隨著政府常務(wù)會(huì)議的召開(kāi)，副縣長(zhǎng)成功將改革的責(zé)任向上轉(zhuǎn)嫁給縣長(zhǎng)，同時(shí)擴(kuò)大到政府常務(wù)會(huì)相關(guān)人員。如果縣長(zhǎng)不愿意承擔(dān)主要責(zé)任，則會(huì)向縣委書記匯報(bào)。

縣長(zhǎng)向縣委書記匯報(bào)專項(xiàng)改革后，如果書記不同意納入縣委中心工作，責(zé)任轉(zhuǎn)嫁就此結(jié)束。如果縣委書記同意，則有兩種選擇：一是以深改小組的名義推動(dòng)改革;二是以縣委常委會(huì)的名義推動(dòng)改革。深改組會(huì)議上，與改革相關(guān)的常委、縣長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)及相關(guān)部門發(fā)表意見(jiàn)，縣委書記將自己的改革建議和要求融入改革方案，并以小組名義實(shí)施改革。如此，縣委書記、縣長(zhǎng)和分管副縣長(zhǎng)共同擔(dān)責(zé)，同時(shí)參與深改小組的常委、其他副縣長(zhǎng)也承擔(dān)一定的連帶責(zé)任，當(dāng)然縣委書記的責(zé)任更大。

縣委書記還可以召開(kāi)縣委常委會(huì)研究改革。如此推動(dòng)工作的力度最大，壓力最大。所有常委都參加會(huì)議并表態(tài)，都會(huì)有一定的連帶責(zé)任，改革責(zé)任進(jìn)一步分散。

上級(jí)為何仍要接盤？

其實(shí)，在每一個(gè)決策點(diǎn)，如局長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)、縣長(zhǎng)等都可以直接拍板決定在本層級(jí)實(shí)施改革。他們的避責(zé)，導(dǎo)致權(quán)力結(jié)構(gòu)、責(zé)任結(jié)構(gòu)的改變以及改革利益的重新分配。如果改革成功，下位決策者必須與上位決策者以及相關(guān)責(zé)任主體分享改革收益。下位決策者在避責(zé)的同時(shí)也會(huì)釋放部分控制權(quán)，甚至?xí)⒏母镏鲗?dǎo)權(quán)拱手相讓，他們可能從改革的主導(dǎo)者變成執(zhí)行者、邊緣者。盡管如此，他們?nèi)赃x擇向上避責(zé)，主要有如下四個(gè)方面的原因：

不愿承擔(dān)主要責(zé)任。雖然工作改革成功，首倡者、操盤手的政治收益更大，會(huì)得到更多表?yè)P(yáng)或重用。但其風(fēng)險(xiǎn)大，責(zé)任也更大。于是，下位決策者理性選擇，將責(zé)任向上轉(zhuǎn)嫁，在保障安全的基礎(chǔ)上追求政治收益最大化，責(zé)任最小化。

希望高位者推動(dòng)順利改革。如果縣委書記介入，這項(xiàng)工作會(huì)減少許多掣肘，改革推動(dòng)力會(huì)更大，改革成功的可能性更大。

讓更多的官員或部門成為改革相關(guān)者，有助于減少改革阻力，形成合力。

向上避責(zé)的收益耗散有限。下位決策者可以利用自己實(shí)施改革的機(jī)會(huì)，收回釋放的權(quán)力，最小化改革收益耗散。在這樣的情況下，向上避責(zé)可能“百益而無(wú)一害”。

那么，既然上位決策者已知道下級(jí)的盤算以及自己將承擔(dān)的責(zé)任，為什么還要承接呢？首先是改革創(chuàng)新發(fā)展的政績(jī)需要。如果下級(jí)的工作能為全國(guó)、全省或全系統(tǒng)提供可推廣的方案，這也是為上位決策者創(chuàng)造了新的政績(jī)。

其次是責(zé)任控制、調(diào)整、共擔(dān)機(jī)制。部分上位決策者自認(rèn)為對(duì)改革能有效控制，即使改革失敗了，也可以通過(guò)調(diào)整責(zé)任機(jī)制讓某些“替罪羊”承擔(dān)責(zé)任。

此外，上位決策者同意接盤改革方案，還試圖借此調(diào)動(dòng)下級(jí)、相關(guān)者改革和工作的積極性。

從表面上看，逐層反向避責(zé)是下位決策者向上位決策者轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，實(shí)質(zhì)上還是下位決策者向上位決策者尋找權(quán)力庇護(hù)的過(guò)程。所以，逐層反向避責(zé)的實(shí)質(zhì)，是責(zé)任轉(zhuǎn)嫁與權(quán)力庇護(hù)雙向互動(dòng)的過(guò)程。

在中國(guó)我們經(jīng)?？梢钥吹竭@種情況，各種工作中，下位決策者總是希望或者期待上位決策者參與，即使召開(kāi)一個(gè)會(huì)議也希望領(lǐng)導(dǎo)參加。這主要有兩種考慮：一是可以轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，同時(shí)轉(zhuǎn)讓利益，釋放權(quán)力;二是可以利用上位決策者的權(quán)力推動(dòng)改革，如果改革失敗，還可以受其權(quán)力庇護(hù)?？梢?jiàn)，逐層向上避責(zé)的基本邏輯依然是集權(quán)體制的權(quán)力邏輯。

逐層向上避責(zé)如果能夠成功，就可以使改革高位實(shí)施，順利推進(jìn)，還可以與相關(guān)利益者達(dá)成共識(shí)、形成改革合力，但其也存在局限。在這個(gè)鏈條中，如果一個(gè)環(huán)節(jié)的領(lǐng)導(dǎo)不愿意承接下級(jí)轉(zhuǎn)嫁的責(zé)任，改革就難以高位推進(jìn)。另外，這一鏈條也可能扼殺很多的改革機(jī)會(huì)。

如果要讓下位決策者有改革激勵(lì)，就必須合理劃分權(quán)責(zé)，避免權(quán)力超載或者責(zé)任超載，建立起權(quán)責(zé)對(duì)等、激勵(lì)相容的權(quán)力、責(zé)任體系，調(diào)動(dòng)各級(jí)決策者的改革創(chuàng)新積極性。（作者為華中師范大學(xué)教授）