法國國家緊急狀態(tài)的成因、爭議及措施

任華

2015年11月13日，在巴黎恐怖襲擊事件發(fā)生數(shù)小時后，法國宣布進(jìn)入國家緊急狀態(tài)。這是1955年4月3日法國《緊急狀態(tài)法》頒布以來實施的第四次國家緊急狀態(tài)，也是第一次因為恐怖襲擊引發(fā)的國家緊急狀態(tài)。此后，法國又多次發(fā)生恐怖襲擊，迫使法國多次延長了國家緊急狀態(tài)。直到2017年11月1日，法國才結(jié)束了已實施近兩年的國家緊急狀態(tài)。

一、2015年至2017年法國實施國家緊急狀態(tài)的成因

2015年至2017年法國實施國家緊急狀態(tài)的直接原因是《查理周刊》事件及隨后的一系列恐怖襲擊事件。2015年1月7日，兩名恐怖分子攜帶AK47步槍、霰彈槍和火箭筒等武器，闖入法國漫畫諷刺報紙《查理周刊》辦公室行兇，造成包括多名記者、漫畫家和警察在內(nèi)的12人死亡。事發(fā)之后，恐怖組織“伊斯蘭國”和“基地”組織也門分支都宣布對此負(fù)責(zé)。2015年11月13日，法國巴黎又發(fā)生連環(huán)恐怖襲擊事件，造成至少132人死亡，300多人受傷。此后，法國政府宣布進(jìn)入國家緊急狀態(tài)。但這并未阻止恐怖襲擊的繼續(xù)發(fā)生。2016年7月14日，法國南部著名的旅游城市尼斯又發(fā)生舉世震驚的恐怖襲擊事件，恐怖分子駕駛一輛滿載槍支彈藥的卡車沖進(jìn)觀看國慶煙火的人群，造成300多人傷亡。《查理周刊》事件及其后的一系列恐怖襲擊事件，不僅造成了直接的人員傷亡與經(jīng)濟(jì)損失，而且直接將法國推向了“文明對立與沖突”的前沿，使其成為宗教極端主義的直接受害者和恐怖分子的直接攻擊

對象。

法國社會的撕裂是這次國家緊急狀態(tài)實施的社會原因。作為現(xiàn)代西方社會“自由、平等、博愛”價值觀的起源國，法國實行 “多元文化主義”，即在遵守共和國價值的基礎(chǔ)上，尊重和包容各種文化的特性，但這不意味著在現(xiàn)實中，所有的文化都能夠順利地被融入到法國社會。由于諸多原因，法國“世俗主義”和“共和同化”政策使得許多穆斯林很難真正形成對法國的國家認(rèn)同和對法國公民身份的認(rèn)同。

法國穆斯林群體的邊緣化、法國主流社會的“伊斯蘭恐懼癥”、《查理周刊》事件及隨后的恐怖襲擊激化了法國不同宗教群體的矛盾，更使社會矛盾從社會經(jīng)濟(jì)層面轉(zhuǎn)移到信仰層面，而宗教極端主義則以極端的恐怖襲擊方式回應(yīng)法國。因此，面對嚴(yán)峻的國內(nèi)反恐形勢，法國不得不在2015年11月實施國家緊急狀態(tài)，并多次延長。

二、對法國國家緊急狀態(tài)的爭議

2017年10月31日起生效的《加強(qiáng)國內(nèi)安全和反恐法》賦予法國政府部門尤其是警察以更大的執(zhí)法權(quán)。但法國這次實施國家緊急狀態(tài)引發(fā)了國內(nèi)一系列的爭議，這些爭議影響了這次國家緊急狀態(tài)的實施。

第一，國家緊急狀態(tài)下的公民權(quán)利。緊急狀態(tài)的實施無疑會侵蝕到正常狀態(tài)下的公民權(quán)利。在國家緊急狀態(tài)下，警察在信息存儲設(shè)備扣押、視頻監(jiān)控以及技術(shù)偵查等領(lǐng)域的權(quán)力均與保障公民個人權(quán)利之間有較大的沖突，勢必引發(fā)較大爭議，甚至觸動憲法紅線，引發(fā)違憲審查機(jī)制。2015年7月24日，法國頒布的《情報法》允許情報部門保存潛在嫌疑人的通信數(shù)據(jù)長達(dá)五年（之前是一年），竊聽和電子監(jiān)視的范圍已經(jīng)超出了嫌疑人本身，而將其家人和朋友包括在內(nèi)，還授權(quán)使用鍵盤記錄器和其他軟件來監(jiān)控和記錄計算機(jī)的使用。2016年7月14日，尼斯巴士底獄日慶?；顒悠陂g發(fā)生恐怖襲擊后，雖然國家緊急狀態(tài)再次延長，但重新評估了數(shù)據(jù)扣押法。此后新批準(zhǔn)的國家緊急狀態(tài)規(guī)定法國警方可以扣押手機(jī)和硬盤等財產(chǎn)，但條件是證明與犯罪或恐怖陰謀有重大關(guān)聯(lián)。

同時，在國家緊急狀態(tài)實施期間，對公民住所無擔(dān)保搜查的廣泛使用也引起了人們的關(guān)注。據(jù)相關(guān)資料顯示，“在截至2016年2月3日法國警察記錄的3289項搜查中，只有28項與恐怖主義有關(guān)的罪行被記錄在案，其中5項被移交給巴黎的反恐檢察官，其余23項涉及為恐怖主義行為辯護(hù)或煽動恐怖主義行為的罪行”。因此，在國家緊急狀態(tài)下，公民權(quán)利遭受侵蝕的狀況是十分明顯的。

第二，對憲法能否完全地保障法國人公民權(quán)利的爭論。2015年11月13日巴塔克蘭恐怖襲擊事件后，時任法國總統(tǒng)奧朗德提出將緊急條款憲法化的建議引發(fā)了辯論。根據(jù)2008年修改的《法蘭西第五共和國憲法》（1958年頒布）第16條第一款（如果共和國的機(jī)構(gòu)、國家的獨立、領(lǐng)土的完整或履行其國際承諾受到嚴(yán)重和直接的威脅，如果憲法公共當(dāng)局的正常運作受到干擾，共和國總統(tǒng)應(yīng)采取在與總理、議會主席和憲法委員會正式協(xié)商后，根據(jù)這些情況采取的措施）和第36條（戒嚴(yán)令應(yīng)由部長會議頒布。只有議會才可批準(zhǔn)延長12天）的規(guī)定，這些憲法條款都不適用。因此，他建議修改憲法以便撤銷被判犯有恐怖主義罪的法國國民的國籍，之前憲法規(guī)定不足以應(yīng)對所經(jīng)歷的各類恐怖襲擊。通過將緊急狀態(tài)納入憲法，后者的性質(zhì)可能會被逆轉(zhuǎn)：憲法不再是正式承認(rèn)權(quán)利的場所，而是限制權(quán)利的場所。其潛在的結(jié)果可能是正式承認(rèn)政府的全能性，特別是其警察部門的全能性。因此，在2017年10月18日，法國議會最終否決了憲法修正案項目，但通過了一項打擊恐怖主義的普通法，該法于2017年11月1日暫停緊急措施后生效。

第三，對國家緊急狀態(tài)下警察面臨風(fēng)險的爭議。法國警察是國家緊急狀態(tài)的主要承擔(dān)者和實施者，他們也因此成為恐怖襲擊的主要對象和社會矛盾的集中點。在國家緊急狀態(tài)下，警察的主要任務(wù)是宵禁和封鎖。但這兩項工作都是長時間、高負(fù)荷的安保任務(wù)，同時，還要隨時直接面對潛在的恐怖分子的報復(fù)性攻擊?！恫槔碇芸肥录蟮牡诙旌偷谌欤屠栌职l(fā)生了數(shù)起恐怖襲擊事件。此后兩年內(nèi)，法國警察一直處于這種高強(qiáng)度的工作狀態(tài)。2017年6月6日，在巴黎圣母院廣場上巡邏的三名警察遭遇恐怖分子的襲擊。據(jù)法國內(nèi)政部的資料，2017年有60多名安保人員（警察與憲兵）自殺，這是法國歷史上安保人員自殺人數(shù)最多的一年。國家緊急狀態(tài)多次延長，在國內(nèi)也遭到了人權(quán)組織和政治反對力量的批評，他們認(rèn)為警察在國家緊急狀態(tài)下的工作壓力和人身風(fēng)險大幅度增加，但是工作條件和待遇卻沒有得到相應(yīng)的改善，由此產(chǎn)生了“憤怒警察之妻”“憤怒士兵妻子”等民間組織，這些組織要求提高警察的待遇。

三、法國國家緊急狀態(tài)的主要措施

法國的《緊急狀態(tài)法》是在1955年4月3日頒布的，共14條。該法對緊急狀態(tài)的產(chǎn)生、宣布、期限、緊急權(quán)、處罰以及軍事法庭審判范圍都作了較為具體的規(guī)定。但新的《加強(qiáng)國內(nèi)安全和反恐法》增強(qiáng)了法國警察在多方面的權(quán)力，同時授權(quán)警察可以采取多方面的新措施。

第一，新的《加強(qiáng)國內(nèi)安全和反恐法》強(qiáng)化了對社會的行政管制范圍與力度，擴(kuò)大法國政府在治安管理上的權(quán)限（這些工作主要由警察完成），主要表現(xiàn)在逮捕、搜查和進(jìn)一步限制行動自由，以及關(guān)閉社會集會或禮拜場所等方面。

從法律角度來看，法國在實施國家緊急狀態(tài)期間，允許警察享有不限于未經(jīng)法官批準(zhǔn)進(jìn)行入室搜查和軟禁人員、搜集和監(jiān)測從潛在嫌疑人獲得的信息以及封鎖網(wǎng)站和防止公眾集會重大自由的權(quán)力。同時，法國各省省長可以直接授權(quán)司法警官或者下屬的司法警員在公共道路上進(jìn)行身份查明，以及對行李及車輛進(jìn)行視頻監(jiān)控或者實施搜查，而不需要獲得檢察官的指示。在國家緊急狀態(tài)下，警察還被賦予了重復(fù)搜索的權(quán)力，即如果搜索顯示另一個地點可能有嫌疑，警察可以立即在該地點進(jìn)行搜索，而無需正式的書面搜查令。

自2015年11月以來，法國警察共執(zhí)行了4000多起突襲行動，500多人被軟禁。實施緊急狀態(tài)的兩年期間，法國警方采取了大約10000項行政措施，其中包括4444次搜房、754次拘捕、656次禁令、59個保護(hù)和安全區(qū)、39次禁止示威、29次關(guān)閉酒吧和劇院。

第二，在國家緊急狀態(tài)下，警察對可疑人員的搜查、扣押、軟禁與羈押措施也進(jìn)一步強(qiáng)化。在對可疑人員實施搜查時，警察有權(quán)對信息數(shù)據(jù)進(jìn)行扣押，警察既可以復(fù)制相關(guān)數(shù)據(jù)，也可以扣押信息存儲設(shè)備。

扣押結(jié)束后，行政職權(quán)機(jī)構(gòu)可向行政法院的緊急審理法官提出申請，要求使用扣押的信息數(shù)據(jù)。在對可疑人員的扣留方面，如果存在“重大事由可認(rèn)為某人行為可能對公共安全及秩序構(gòu)成威脅”，則警察可以在搜查現(xiàn)場當(dāng)場扣留此人，但扣留時間不得超過4小時;在對可疑人員的軟禁方面，新的法律明確規(guī)定警方每天最多可以軟禁可疑人員12小時，而且可疑人員每天最多在警察局報到三次，在軟禁措施期滿后還禁止與指定人員接觸。同時，警方還可以對特殊的罪犯（“考慮到入獄時的特殊緣由”和“某罪犯越獄或自殺可能對公共秩序或者公共輿論造成嚴(yán)重影響”）設(shè)立專門的、隔離的羈押室進(jìn)行視頻監(jiān)控。

第三，弱化司法審查，允許司法警官在犯罪預(yù)防及偵查時掌握更多的偵查手段，尤其是技術(shù)偵查手段。

自2005年以來，法國警方一直在使用IBM的計算機(jī)程序“i2分析員筆記本”（i2 Analyst's Notebook）來搜集信息和還原犯罪過程。這項技術(shù)可以快速地將嫌疑人與犯罪聯(lián)系起來，盡可能多地尋找關(guān)聯(lián)，根據(jù)重要性級別對其進(jìn)行排序和可視化。i2分析員筆記本最重要的功能之一是從多個數(shù)據(jù)集中導(dǎo)入數(shù)據(jù)，并生成可視化效果;同時，法國還設(shè)立海運乘客數(shù)據(jù)庫、修改空運乘客名單記錄制度以便與歐盟對接、允許安全部門為反恐而進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控等。這類軟件和技術(shù)使警察能夠訪問大量公共數(shù)據(jù)，同時節(jié)省資源和時間。自2015年11月國家緊急狀態(tài)實施一年內(nèi)，法國警方搜集和分析的數(shù)據(jù)超過18萬億字節(jié)。

第四，提升懲罰力度。這方面既有對個人的懲罰措施，也有對公共安全方面的懲罰措施。

在個人層面上，法國警方對判定與恐怖威脅有聯(lián)系的個人，可實施監(jiān)聽;如果是外國人在法國實施恐怖行為的，將自動驅(qū)逐;同時，對于涉嫌恐怖犯罪的未成年犯罪嫌疑人，臨時羈押期限最高可達(dá)兩年，而成年的犯罪嫌疑人，最高羈押期限可達(dá)三年;對于實施恐怖犯罪的未成年罪犯，最高監(jiān)禁刑可達(dá)30年（原為20年），而成年的罪犯，最高監(jiān)禁刑可達(dá)無期徒刑（原為30年）。

在公共安全方面，新《加強(qiáng)國內(nèi)安全和反恐法》規(guī)定各省省長在舉辦重大體育、文化及節(jié)慶活動時，如有發(fā)生恐襲的風(fēng)險，可批準(zhǔn)設(shè)立警戒區(qū);對于有“極大可能”從事恐怖活動的重大嫌疑人，內(nèi)政部長可以批準(zhǔn)有利于安全部門對其進(jìn)行監(jiān)視的措施;警方在獲得司法部門批準(zhǔn)后，可對嫌疑人住所進(jìn)行“訪問”，以及時發(fā)現(xiàn)恐怖活動苗頭;在緊急狀態(tài)期間，行政職權(quán)機(jī)構(gòu)可以不具備安全條件為由，禁止公民在公共道路上進(jìn)行游行和集會;在國家緊急狀態(tài)下，內(nèi)政部長和各部長官等行政當(dāng)局可以命令將個人軟禁，在任何時候（白天或晚上）下令進(jìn)行無正當(dāng)理由的搜查，禁止開會，解散協(xié)會，通過宵禁，并命令臨時關(guān)閉公共場所。同時，如果宣揚(yáng)仇恨、暴力言論、煽動或稱頌恐怖行為，則行政職權(quán)機(jī)構(gòu)可以關(guān)閉宗教禮拜場所，最長可達(dá)六個月。

2015年至2017年兩年的國家緊急狀態(tài)，法國挫敗32起恐襲企圖，繳獲600多件武器，其中包括近80件火箭筒、沖鋒槍等軍用武器。法國內(nèi)政部長科隆認(rèn)為取得這些成果同國家緊急狀態(tài)賦予反恐部門的行動便利直接相關(guān)。但是，在國家緊急狀態(tài)下，原有的族群與宗教對立并未完全消除，在國家緊急狀態(tài)期間，60%的請愿者因為涉嫌與“激進(jìn)伊斯蘭”有聯(lián)系而成為法國警方的監(jiān)控目標(biāo);在巴黎郊區(qū)的某些地區(qū)，特別是在那些確實發(fā)現(xiàn)激進(jìn)伊斯蘭網(wǎng)絡(luò)在運作的地區(qū)，這一比例甚至上升到90%以上。

從短期來看，為期兩年的法國國家緊急狀態(tài)在短期內(nèi)、一定程度上遏制了宗教極端主義的傳播和恐怖分子的流動，實現(xiàn)了國家緊急狀態(tài)的初衷;但從長期來看，法國社會存在不同群體之間的文化與價值觀矛盾、穆斯林群體邊緣化和所謂“伊斯蘭恐懼癥”等問題都沒有完全消除，且無較大改觀，國家緊急狀態(tài)只能成為應(yīng)對宗教極端主義和恐怖主義的應(yīng)景之作，而非長久之計。

（本文系2016年度國家社會科學(xué)基金重大項目“全球伊斯蘭極端主義研究”，編號為“16ZDA096”的階段性成果。作者為云南大學(xué)政治學(xué)博士后流動站博士后，云南大學(xué)周邊外交研究中心、國際關(guān)系研究院助理研究員）

（責(zé)任編輯：張敏嬌）