美國國家緊急狀態(tài)面面觀

劉英慧

2020年3月14日，為應對新冠肺炎疫情，美國總統(tǒng)特朗普在白宮簽署政府撥款法案，同時宣布美國進入全國緊急狀態(tài)。

歷史上，美國歷屆總統(tǒng)共宣布了59次“國家緊急狀態(tài)”，其中32個“國家緊急狀態(tài)”還有效， 小布什在任時曾13次宣布“國家緊急狀態(tài)”，而奧巴馬在任時也有12次。美國多數(shù)宣布“國家緊急狀態(tài)”主要是針對敵對外部勢力，措施包括凍結(jié)資產(chǎn)、出口管制等，幾次有代表性的是針對生化武器擴散、“9·11”恐怖襲擊。因為公眾健康原因宣布緊急狀態(tài)的次數(shù)鳳毛麟角，最近的一次還是2009年暴發(fā)的H1N1流感疫情。

值得注意的是，自特朗普宣布“國家緊急狀態(tài)”來緩解疫情危機已過去數(shù)周，美國本土疫情壓力卻有增無減。迫于紐約州政府和民眾壓力，特朗普又在2020年3月20日宣布紐約州因新冠肺炎疫情進入重大災難狀態(tài)，并會向當?shù)靥峁獙σ咔榫葷Y金。這些殘酷的數(shù)據(jù)和現(xiàn)實早已客觀上表明特朗普和美國聯(lián)邦政府宣布“國家緊急狀態(tài)”的效果明顯小于實際預期，對國家和人民抗擊疫情的幫助異常有限。

筆者認為，宣布“國家緊急狀態(tài)”產(chǎn)生的實際效果雷聲大雨點小的原因與以下兩點有關：一是特朗普和美國政府對自己國內(nèi)發(fā)達醫(yī)療體系和救助措施的盲目自信;二是美國政府民眾動員能力和手段的固化和單一。更可怕的是，頻繁宣布“國家緊急狀態(tài)”這種“狼來了”的政治策略，雖然能暫時釋放大量聯(lián)邦政府資金，但本質(zhì)上卻并不能在短時間內(nèi)提高美國國內(nèi)民眾對新冠肺炎傳播性和危險性的認識。

法律依據(jù)

美國的政府緊急狀態(tài)起源于1976年時任美國總統(tǒng)福特簽署的《全國緊急狀態(tài)法》。在該法中，規(guī)定了美國總統(tǒng)宣布國家進入緊急狀態(tài)下?lián)碛械闹辽?36項緊急權力，涉及生產(chǎn)方式調(diào)控、向國外派兵、實行國內(nèi)戒嚴、管制企業(yè)運營等，甚至可以在一定條件下重新使用化學和生物武器。

早在《全國緊急狀態(tài)法》頒布之前，美國歷屆總統(tǒng)就有過宣布國家處于緊急狀態(tài)的先例。如1933年，時任美國總統(tǒng)羅斯福為了應對世界經(jīng)濟危機和經(jīng)濟大蕭條，宣布國家處于緊急狀態(tài)。憑借緊急狀態(tài)法授予的權力，制定了《全國產(chǎn)業(yè)復興法》，對于經(jīng)濟生產(chǎn)方式、企業(yè)運營等進行了部署。1950年，時任美國總統(tǒng)杜魯門為了應對朝鮮戰(zhàn)爭，宣布全國處于緊急狀態(tài)，通過成立國防動員局，對物資生產(chǎn)、國內(nèi)物價等進行管制，對國內(nèi)局勢進行管控。

雖然該法從未規(guī)定總統(tǒng)到底應該在何種條件下，可以宣布緊急狀態(tài)，但實際上，美國總統(tǒng)在歷史上曾多次宣布全國緊急狀態(tài)。美國法學家和政治學家曾多次為總統(tǒng)實行緊急狀態(tài)尋找依據(jù)，并聲稱總統(tǒng)的宣布緊急狀態(tài)權來源于1787年美國憲法的第1條第8款、第9款以及第2條第1、第2款，即憲法對于戰(zhàn)爭權、行政權和人身保護令的相關規(guī)定。而在美國憲法中同時規(guī)定，總統(tǒng)為美國三軍和民兵的總司令，因此在法律上合理化了總統(tǒng)作為總司令的行政權力。

應用案例

雖然歷史上的美國緊急狀態(tài)大多與本國軍事或國家危機有關，但實際上，美國《全國緊急狀態(tài)法》最大的作用是對總統(tǒng)進行更多的權力授予。自該法宣布之后，歷屆總統(tǒng)至少53次宣布國家進入緊急狀態(tài)，而多數(shù)緊急狀態(tài)至今依然有效。例如1979年伊朗發(fā)生伊斯蘭革命，伊朗扣留了美國52名人質(zhì)。在人質(zhì)危機發(fā)生之后，時任美國總統(tǒng)卡特宣布國家進入緊急狀態(tài)。1990年8月，時任美國總統(tǒng)老布什發(fā)布12722號行政命令，宣布全國緊急狀態(tài)令，以對付來自“伊拉克的威脅”。再比如2001年9月，美國遭遇恐怖襲擊。時任美國總統(tǒng)小布什發(fā)布了全國緊急狀態(tài)令，該緊急狀態(tài)令確定了應對恐怖主義威脅應采取的相關舉措。后來被時任美國總統(tǒng)奧巴馬延期六次，成為目前美國進行反恐戰(zhàn)爭以及海外派兵打擊恐怖分子的法律依據(jù)。

不同聲音

《全國緊急狀態(tài)法》設立之初也制定了國會對總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)的平衡機制。美國立國基本原則“分權制衡”的一個機制，便是立法權對行政權的制約，而國會代表的立法權對總統(tǒng)代表的行政權的重要制約途徑之一，就是通過審批政府預算。

縱觀美國《全國緊急狀態(tài)法》發(fā)展之路，歷屆總統(tǒng)都會衡量國會的壓力以及聽取智囊團隊對既有法律尤其是美國憲法的解讀，以決定自己是否需要啟動全國緊急狀態(tài)。但是該法的各類細則卻更側(cè)重于授予總統(tǒng)在特殊狀態(tài)或國家危機下，可以繞過國會作出決定的權力。其法律依據(jù)依然來自憲法，根據(jù)《全國緊急狀態(tài)法》，國會兩院可以通過各自簡單多數(shù)來形成聯(lián)合決議，從而反對總統(tǒng)的聲明。同樣，總統(tǒng)可以使用否決權拒絕這一聯(lián)合決議，那么接下來國會只有通過三分之二多數(shù)來否決總統(tǒng)的否決。

早在2019年美國政府停擺初期，特朗普便不斷放話，會考慮宣布美國進入“國家緊急狀態(tài)”，以繞過國會，單方面行使修建隔離墻的權力。特朗普執(zhí)意要修筑邊境墻，但又遭遇國會干預，宣布緊急狀態(tài)便成了他的撒手锏之一。果不其然，2019年2月15日，特朗普宣布進入“國家緊急狀態(tài)”，這意味著特朗普可在未經(jīng)國會的允許下，動用80億美元資金用于修建邊境墻。這筆錢遠高于國會拒絕給予他的57億美元。隨后，眾議院議長佩洛西與參議院少數(shù)黨領袖舒默立即發(fā)表聯(lián)合聲明，譴責特朗普的這一決定嚴重違反美國憲法。

負面影響

美國憲法規(guī)定緊急狀態(tài)通常只在戰(zhàn)爭、國防危機和國家遭遇緊急危機時出現(xiàn)。那么，非法移民成為美國最嚴重的危機，影響到美國的安全了嗎？美國國內(nèi)的意見并不一致。反而是特朗普的競選承諾，讓邊境墻的修筑成為必須要做的事情之一。而下一步，特朗普宣布國家緊急狀態(tài)可能會被美國不少政治精英指責違憲，甚至付諸司法裁決。但這樣的裁決，又將是曠日持久的事情了。

因此，盡管“國家緊急狀態(tài)”的初衷意味著國家正面臨特別重大突發(fā)事件，需要國家機關緊急出面，采取特殊措施來解決、緩解危機，然而回顧過去美國幾十年的歷史，美國總統(tǒng)動輒以國家安全為名宣布“國家緊急狀態(tài)”，以“維護美國利益與安全”。但與此同時，美國的“國家緊急狀態(tài)”對本國公民的個人權利或他國國家利益、公民權利構成危害，成為一種“非正常狀態(tài)”，讓美國社會或國際社會難以適從。正如特朗普通過宣布“國家緊急狀態(tài)”來繞過國會支配預算，直接引發(fā)了美國民眾對造成憲法危機的擔憂。

出現(xiàn)這種擔憂的根本原因，正是《全國緊急狀態(tài)法》未充分規(guī)定啟動緊急狀態(tài)的條件，直接造成美國國內(nèi)緊急狀態(tài)的法律機制并不健全。憲法的模糊性以及緊急狀態(tài)相關法律的豐富性與復雜性，導致有些緊急狀態(tài)處于一種不正常狀態(tài)，使得特朗普多次有機可乘，即便面對不同聲音，也執(zhí)意讓該法逐漸演變成為美國總統(tǒng)和政府實現(xiàn)經(jīng)濟和政治目的的重要工具之一。

（責任編輯：古靜）