城市軌道交通項(xiàng)目?PPP?模式應(yīng)用研究及建議

劉智麗　于向陽(yáng)　魯放

摘 要：我國(guó)過(guò)去幾年的城市軌道交通項(xiàng)目 PPP模式實(shí)踐暴露出一些問(wèn)題，引起社會(huì)普遍質(zhì)疑。文章首先從 PPP 模式的內(nèi)涵出發(fā)，闡述正確理解該模式的 4 點(diǎn)認(rèn)識(shí);然后通過(guò)分析我國(guó)城市軌道交通建設(shè)和長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)存在巨額資金缺口的現(xiàn)實(shí)，以及 PPP 模式的融資特點(diǎn)，說(shuō)明我國(guó)城市軌道交通項(xiàng)目采用 PPP 模式的必要性和可行性，并提出科學(xué)開(kāi)展城市軌道交通 項(xiàng)目PPP 模式實(shí)踐的建議，以期為此類項(xiàng)目的實(shí)施提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：城市軌道交通;PPP 模式;融資;可行性;建議

中圖分類號(hào)：F572.88;F283

進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革、投融資體制改革不斷深化，公共領(lǐng)域的市場(chǎng)化運(yùn)作得到了國(guó)家的鼓勵(lì)和推動(dòng)。2013年，社會(huì)資本能夠通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2014年，中華人民共和國(guó)財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家發(fā)改委”）、國(guó)務(wù)院辦公廳先后出臺(tái)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）、《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金[2014]113號(hào)）、《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）、《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)）等文件。全國(guó)上下掀起了推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的熱潮。城市軌道交通項(xiàng)目也廣泛應(yīng)用了PPP模式。但這些項(xiàng)目在實(shí)際操作中存在重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)、承擔(dān)運(yùn)營(yíng)中各種風(fēng)險(xiǎn)的能力不足，以及更關(guān)注與政府補(bǔ)償博弈等問(wèn)題，引起全社會(huì)對(duì)城市軌道交通領(lǐng)域PPP模式的普遍質(zhì)疑。本文在分析城市軌道交通資金需求、PPP模式融資特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，認(rèn)為務(wù)實(shí)的PPP模式仍是未來(lái)城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

1 PPP 模式內(nèi)涵

PPP模式是指政府部門與民營(yíng)公司或私人組織通過(guò)特許權(quán)協(xié)議合作的形式，共同建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種方式，可以優(yōu)化項(xiàng)目融資，實(shí)現(xiàn)“雙贏”或“多贏”。其實(shí)質(zhì)是，在市場(chǎng)化機(jī)制不充分、不完善、不適宜的領(lǐng)域推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)和公共服務(wù)的市場(chǎng)化改革。合理有效地采用PPP模式，發(fā)揮其作用，能夠提高公共服務(wù)質(zhì)量，節(jié)約成本，減輕公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，增加商業(yè)機(jī)會(huì)，促成政府、社會(huì)資本投資者和民眾共贏。本文認(rèn)為需要從以下4個(gè)方面正確認(rèn)識(shí)PPP模式。

（1）市場(chǎng)化完善或者具有完全市場(chǎng)化可能性的領(lǐng)域應(yīng)該真正交給市場(chǎng)，PPP模式應(yīng)在市場(chǎng)化不完全的領(lǐng)域采用。過(guò)去一段時(shí)間，由于全國(guó)各地大力推動(dòng)PPP模式的應(yīng)用，地方政府出于爭(zhēng)取財(cái)政資金和銀行貸款支持的考慮，紛紛在本應(yīng)交由市場(chǎng)完成的項(xiàng)目中采用PPP模式，使得政府部門深度參與具體項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程。這是投融資體制改革的一種倒退，不應(yīng)支持和鼓勵(lì)。而2014年，歐洲13個(gè)國(guó)家的82個(gè)項(xiàng)目成功采用了PPP模式，累計(jì)融資規(guī)模187億歐元，平均單個(gè)項(xiàng)目融資2.28億歐元。上述項(xiàng)目主要集中在交通領(lǐng)域，可見(jiàn)在市場(chǎng)化不完全的交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開(kāi)展采用PPP模式的項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“PPP項(xiàng)目”）具有可操作性。

（2）社會(huì)資本作為商業(yè)性投資主體，本質(zhì)上是追求商業(yè)利益的。為構(gòu)建一個(gè)可滿足投資回報(bào)要求的融資模式，政府需要將當(dāng)?shù)氐囊恍┫∪辟Y源與PPP項(xiàng)目進(jìn)行捆綁開(kāi)發(fā)。雖然城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)盈利水平低，但其社會(huì)正外部性明顯，政府有機(jī)會(huì)為社會(huì)資本提供一定的營(yíng)利空間。

（3）發(fā)展PPP模式，應(yīng)當(dāng)讓政府專注于解決社會(huì)問(wèn)題，減輕其管理負(fù)擔(dān)，而讓擁有更多技術(shù)和知識(shí)的社會(huì)資本方提供運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)。因此，政府在為PPP項(xiàng)目選擇合作伙伴時(shí)，既要關(guān)注社會(huì)資本方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，還要關(guān)注其專業(yè)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)水平，這是城市軌道交通PPP項(xiàng)目成功實(shí)施的重要基礎(chǔ)。

（4）每個(gè)PPP項(xiàng)目都有其獨(dú)特之處，沒(méi)有兩個(gè)完全相同的PPP方案，因此PPP項(xiàng)目的交易成本很高，交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜，世界各地的實(shí)踐都顯示PPP融資不一定是最省錢的方案。國(guó)際上判斷一個(gè)公共項(xiàng)目是否適合采用PPP模式的標(biāo)準(zhǔn)通常是，其增加的成本與其提升的公共產(chǎn)品供給效率或公共服務(wù)質(zhì)量是否匹配。因此，不同于一般工程項(xiàng)目中承、發(fā)包雙方之間“零和博弈”的特征，PPP項(xiàng)目的各參與方更追求項(xiàng)目的價(jià)值增值，以達(dá)到雙贏或多贏的目標(biāo)。例如，在城市軌道交通領(lǐng)域采用PPP模式，對(duì)于地方政府，可緩解其債務(wù)壓力，降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn);對(duì)于社會(huì)資本投資者，可發(fā)揮其長(zhǎng)處，在實(shí)現(xiàn)其自身經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)?cè)鲩L(zhǎng)的同時(shí)，提高公共項(xiàng)目運(yùn)作效率及經(jīng)營(yíng)質(zhì)量。

2 PPP 模式應(yīng)用 的必要性和可行性

2.1 必要性

近年來(lái)，我國(guó)城市軌道交通發(fā)展迅速，截至2019年12月31日，我國(guó)內(nèi)地已開(kāi)通城市軌道交通線路的城市有40個(gè)，運(yùn)營(yíng)里程達(dá)到6730.27km。

城市軌道交通的全生命周期可以分為建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)維護(hù)期2 個(gè)階段。城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，資金需求巨大，據(jù)中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，2019年全國(guó)共新增運(yùn)營(yíng)線路968.77km，同比增長(zhǎng)32.94%，如按照6億元/km的投資額計(jì)算，2019年我國(guó)城市軌道交通完成建設(shè)投資額在5800億元以上。而在運(yùn)營(yíng)維護(hù)期，其資金消耗也相當(dāng)巨大，其運(yùn)營(yíng)全成本主要包括日常運(yùn)營(yíng)成本、設(shè)備大中修成本、設(shè)備更新成本、追加投資和利息。根據(jù)深圳市地鐵集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“深圳地鐵”）2017年的分析，城市軌道交通30年運(yùn)營(yíng)全成本約為建設(shè)成本的3.3～3.7倍（圖1）。

城市軌道交通的公益性決定其票價(jià)必須控制在公眾可承受的水平，不能依據(jù)市場(chǎng)規(guī)律確定，因此僅靠票務(wù)收入難以收回成本和盈利，世界上大多數(shù)城市的軌道交通運(yùn)營(yíng)都需要政府補(bǔ)貼支持。

由于城市軌道交通的發(fā)展需要大量資金做支撐，所以城市軌道交通項(xiàng)目應(yīng)采用PPP模式，推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作，積極鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，參與投資和運(yùn)營(yíng)，以此滿足城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品供應(yīng)對(duì)資金的巨大需求，并同時(shí)緩解地方政府財(cái)政支出壓力和減輕其債務(wù)負(fù)擔(dān)。

2.2 可行性

2.2.1 收益可持續(xù)

城市軌道交通的準(zhǔn)公共產(chǎn)品和“使用者付費(fèi)”屬性使城市軌道交通PPP項(xiàng)目相對(duì)于其他PPP項(xiàng)目具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。一方面，城市軌道交通作為民生項(xiàng)目，政府會(huì)為其提供可行性缺口補(bǔ)助（即當(dāng)收益低于預(yù)期時(shí)，政府會(huì)根據(jù)差額進(jìn)行補(bǔ)償），以維持城市軌道交通PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定收益。另一方面，項(xiàng)目收益為PPP項(xiàng)目的“血液系統(tǒng)”，其穩(wěn)定可持續(xù)的增長(zhǎng)可保證PPP項(xiàng)目順利實(shí)施與成功運(yùn)營(yíng)。在現(xiàn)行政策條件下，政府大力發(fā)展城市軌道交通，引導(dǎo)乘客選擇城市軌道交通出行，大客流帶來(lái)的票務(wù)收入將引起資金流動(dòng)，從而帶動(dòng)城市軌道交通行業(yè)的發(fā)展，票價(jià)的可持續(xù)收入可以更真實(shí)地反映其線路的經(jīng)營(yíng)價(jià)值，吸引更多潛在的社會(huì)投資者。

2.2.2 盈利模式多元化

城市軌道交通PPP項(xiàng)目有多種盈利模式，政府和社會(huì)資本可以采用各種方式獲得利潤(rùn)，如通過(guò)增補(bǔ)資源開(kāi)發(fā)權(quán)彌補(bǔ)收益不足，通過(guò)捆綁盈虧狀況不同的線路提高目標(biāo)利潤(rùn)等，以構(gòu)建可持續(xù)的利潤(rùn)結(jié)構(gòu)。

香港地鐵有限公司（以下簡(jiǎn)稱“香港地鐵”）所采用的“軌道+物業(yè)”盈利模式，即在城市軌道交通融資建設(shè)的同時(shí)實(shí)施沿線的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，就是典型的增補(bǔ)資源開(kāi)發(fā)權(quán)彌補(bǔ)收益不足的方式。

為吸引更多社會(huì)資本，并防止PPP項(xiàng)目出現(xiàn)暴利情況，可以將具有不同盈虧狀況的PPP項(xiàng)目進(jìn)行捆綁，實(shí)現(xiàn)“以豐養(yǎng)欠”，如捆綁客流量不同的城市軌道交通線路。

由于城市軌道交通PPP項(xiàng)目具有長(zhǎng)期性的特征，因此其成本與需求的不確定性尤為顯著，公私雙方應(yīng)當(dāng)設(shè)定最小需求或者最小收益，以保障社會(huì)資本利潤(rùn)的穩(wěn)定性，如在城市軌道交通線路投入運(yùn)營(yíng)的前幾年可以采取按照預(yù)測(cè)客流量保底或者按照車公里數(shù)保底等方式。

3 科學(xué)開(kāi)展PPP項(xiàng)目的建議

結(jié)合我國(guó)城市軌道交通實(shí)際情況，為科學(xué)開(kāi)展城市軌道交通PPP項(xiàng)目，本文給出如下建議。

3.1 完善頂層法律法規(guī)設(shè)計(jì)

目前，我國(guó)還未形成PPP模式相關(guān)的完善法律體系。國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部?jī)H是頒布了各自的指導(dǎo)意見(jiàn)，而且其中有的內(nèi)容相互矛盾。

強(qiáng)有力的法律法規(guī)不僅可以保障政府以公益性為出發(fā)點(diǎn)的初衷，同時(shí)也可以減少政府與社會(huì)資本之間由于目標(biāo)不同而產(chǎn)生的沖突。目前，由國(guó)家發(fā)改委牽頭起草的PPP模式相關(guān)法律——《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》已經(jīng)歷多次修改，有望在條件成熟時(shí)頒布。

3.2 優(yōu)化監(jiān)管體制

為實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展，一方面要尊重市場(chǎng)，由市場(chǎng)決定預(yù)期收益率，而不能由政府兜底，這需要加大市場(chǎng)開(kāi)放力度，給社會(huì)資本更多的參與機(jī)會(huì);另一方面，政府應(yīng)完善監(jiān)管體制，進(jìn)一步規(guī)范地方債務(wù)管理。必須做到雙管齊下，標(biāo)本兼治。

中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)以來(lái)，我國(guó)正在逐步清理影子銀行等問(wèn)題。同時(shí)，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)和財(cái)政部相繼出臺(tái)了PPP項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化政策，在加強(qiáng)2項(xiàng)評(píng)估（即財(cái)政可承受能力評(píng)估和物有所值評(píng)價(jià)）的基礎(chǔ)上強(qiáng)化10%的支出紅線標(biāo)準(zhǔn)，以建立健全PPP項(xiàng)目財(cái)政支出監(jiān)測(cè)體系。這些舉措對(duì)防范不規(guī)范PPP項(xiàng)目帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)有重要作用。

3.3 選擇優(yōu)秀的社會(huì)資本投資者

城市軌道交通行業(yè)專業(yè)性強(qiáng)，社會(huì)資本投資者的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)對(duì)于PPP項(xiàng)目的成敗至關(guān)重要。因此一定要選擇產(chǎn)業(yè)鏈中的優(yōu)秀企業(yè)，比如工程建設(shè)施工龍頭企業(yè)中國(guó)鐵建股份有限公司、中國(guó)中鐵股份有限公司，車輛制造領(lǐng)軍企業(yè)中國(guó)中車集團(tuán)有限公司，或者專業(yè)從事運(yùn)營(yíng)維保工作的神州高鐵技術(shù)股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱“神州高鐵”）等企業(yè)。這些專業(yè)化企業(yè)在線路建設(shè)、車輛采購(gòu)、設(shè)備采購(gòu)等方面具有豐富經(jīng)驗(yàn)，可提高項(xiàng)目的盈利能力，確保為線路提供長(zhǎng)期、優(yōu)質(zhì)的運(yùn)營(yíng)管理綜合服務(wù)。而且，優(yōu)秀企業(yè)可在經(jīng)營(yíng)管理中實(shí)現(xiàn)用工模式的優(yōu)化，并通過(guò)優(yōu)化運(yùn)輸組織、升級(jí)技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)等措施節(jié)能降耗，合理控制成本。例如，神州高鐵推出的檢修機(jī)器人等智能運(yùn)維裝備可有效降低成本。

3.4 實(shí)施票價(jià)浮動(dòng)機(jī)制

目前，大多數(shù)城市軌道交通的收入僅靠票務(wù)維系，但由于城市軌道交通具有公益性、高成本的特征，票務(wù)收入不能覆蓋如此大的資金缺口。為鼓勵(lì)社會(huì)資本投資，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，確保投資的可持續(xù)性，城市軌道交通公司必須建立浮動(dòng)票價(jià)機(jī)制，使票價(jià)與居民收入水平、物價(jià)水平及勞動(dòng)生產(chǎn)率等因素掛鉤。例如，表1展示了香港地鐵票價(jià)浮動(dòng)機(jī)制的實(shí)施情況。從表1可以看出，香港地鐵實(shí)行票價(jià)浮動(dòng)機(jī)制以來(lái)還沒(méi)有出現(xiàn)票價(jià)下調(diào)的情況。

3.5 推進(jìn) TOD 和“軌道+物業(yè)”模式

城市軌道交通項(xiàng)目具有建設(shè)周期長(zhǎng)、投資大、相關(guān)技術(shù)復(fù)雜、質(zhì)量要求高的特點(diǎn)。在城市軌道交通PPP項(xiàng)目開(kāi)展之前，政府應(yīng)制定完善的城市軌道交通發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)“面向消費(fèi)者”（TOD）與“軌道+物業(yè)”模式的應(yīng)用，建立合理的盈利機(jī)制，使地鐵沿線增值收益流向政府財(cái)政和特許經(jīng)營(yíng)公司。

3.6 增強(qiáng)契約意識(shí)

PPP項(xiàng)目是基于政府和社會(huì)資本所簽訂的合同開(kāi)展活動(dòng)，參與各方都必須有契約精神，嚴(yán)格按照合同履行，才能保證項(xiàng)目順利推進(jìn)。過(guò)去，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共領(lǐng)域中一直處于主導(dǎo)地位，是項(xiàng)目投資主體，處于強(qiáng)勢(shì)地位，因此會(huì)出現(xiàn)由于政府無(wú)法兌現(xiàn)承諾而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗、合作雙方利益受損的情況。為實(shí)現(xiàn)PPP模式的健康發(fā)展，政府必須改變傳統(tǒng)定位，從領(lǐng)導(dǎo)方轉(zhuǎn)變成合作方，從公共產(chǎn)品的唯一提供者轉(zhuǎn)變成項(xiàng)目的監(jiān)督者，這也是PPP模式健康發(fā)展的關(guān)鍵要素之一。

4 結(jié)語(yǔ)

城市軌道交通作為民生基礎(chǔ)工程，運(yùn)營(yíng)歷史跨越百年。考慮到城市軌道交通項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)、回報(bào)慢等特點(diǎn)，其建設(shè)和長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)需要巨額資金，完全依靠政府補(bǔ)貼的可能性很小，本文認(rèn)為PPP模式仍然是城市軌道交通項(xiàng)目吸引社會(huì)資本、建好用好基礎(chǔ)設(shè)施的重要方式，應(yīng)在總結(jié)過(guò)去經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，建立完善法律法規(guī)體系，引進(jìn)有經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)的社會(huì)資本，以保障城市軌道交通健康可持續(xù)發(fā)展。

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收稿日期 2019-10-19

責(zé)任編輯 蘇靖棋

Research and suggestion on PPP mode application of urban rail transit projects

Liu Zhili， Yu Xiangyang， Lu Fang

Abstract： Some problems have occurred in the PPP mode practice of urban rail transit projects in China in the past few years， having aroused widespread social doubts. Starting from the connotation of PPP mode， this paper expounds four understandings of this mode. By analyzing the reality of huge capital shortage in the construction and long-term operation of urban rail transit in China， and the financing characteristics of PPP mode， it explains the necessity and feasibility of using PPP mode in urban rail transit projects in China， and puts forward the PPP mode of scientific development of urban rail transit projects. The practical suggestions are expected to provide reference for the implementation of such projects.

Keywords： urban rail transit， PPP model， financing， feasibility， suggestions

作者簡(jiǎn)介：劉智麗（1977—），女，副教授