論高校實行會計委派制的必要性及完善措施

謝昕　楊梅

【摘要】? 隨著高校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的日益復雜化，許多高校對原來高度集中的財務管理模式進行了改革，高校會計委派制應運而生，在加強二級單位財務監(jiān)管、防范財務風險等方面發(fā)揮了重要作用，但也存在一些問題。文章分析了高校實行會計委派制的必要性，指出存在的問題，并提出了針對性的建議和完善措施。

【關鍵詞】? ?高校;會計委派制;必要性;措施

【中圖分類號】? F233? 【文獻標識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2020）08-0091-03

一、緒論

近年來，隨著科教興國和人才強國戰(zhàn)略的實施，教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位進一步提升，國家對高等教育經(jīng)費投入的力度也在不斷加大，我國高等教育事業(yè)取得了長足發(fā)展，辦學規(guī)模不斷擴大。另外，我國高校管理體制也發(fā)生了重大變革，高校之間的聯(lián)合兼并、一校多區(qū)、跨地區(qū)辦學等辦學方式不斷涌現(xiàn)，高校辦學形式日趨多樣化。高校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)也日益復雜化，除了學院（系）和科研院所等教學科研部門、服務于教學科研的管理部門外，還有實行獨立核算的后勤部門，以及為了彌補辦學經(jīng)費不足而出資興辦的校辦產(chǎn)業(yè)公司。高校辦學經(jīng)費的來源逐漸多元化，除了國家財政撥款，學費、辦班費、科研協(xié)作費、社會捐贈等已成為當前高校辦學經(jīng)費的重要來源。在不斷變化的社會環(huán)境下，高校原有的高度集中的財務管理模式已經(jīng)不再適應時代發(fā)展的要求，許多高校不斷探索建立與社會環(huán)境相適應的集中與分級管理相結(jié)合的財務管理模式。高校會計委派制也是在這樣的背景下產(chǎn)生的。

會計委派制是指高校代表所有者，對其下級直屬單位或獨立部門委派會計人員，代其實施會計核算和監(jiān)督，以確保會計信息真實可靠、經(jīng)濟活動和經(jīng)營行為在合理可控范圍內(nèi)的一種管理制度。高校實行會計委派制有利于加強對二級單位的管理，提高其會計信息質(zhì)量，防止會計信息失真;有利于加強高校國有資產(chǎn)管理，防止國有資產(chǎn)流失;有利于完善內(nèi)部控制制度，加強全過程會計監(jiān)督，防范財務風險;有利于提高會計人員的綜合素質(zhì)，為高校儲備財務后備人才。

目前，我國高校實行的財務核算模式大致分為兩種：一種是“會計集中”模式，另一種是“會計派駐”模式?！皶嫾小蹦Ｊ降奶攸c是全校設立統(tǒng)一核算的會計核算中心，全部資金支付、業(yè)務核算都直接匯總到會計核算中心辦理，如清華大學、中國人民大學等高校;“會計派駐”模式的特點是在校級設立統(tǒng)一的會計核算中心，同時在二級單位設置派駐會計對經(jīng)濟業(yè)務原始憑據(jù)進行初審整理，再集中向會計核算中心匯總辦理，如北京大學本部、浙江大學、華東師范大學等高校。本文討論的是“會計集中”核算模式下的會計委派問題。

二、高校實行會計委派制的必要性

（一）高校實行會計委派制的制度依據(jù)

1997年會計委派制在我國開始試點，相關部門先后多次通過通知、意見等不同文件形式對會計委派制做了強調(diào)。2000年9月7日由財政部和監(jiān)察部共同簽發(fā)的《關于試行會計委派制度工作的意見》（財會[2000]12號），明確要求在財政撥款的事業(yè)單位及有政府授權(quán)收費或罰沒職能的事業(yè)單位，繼續(xù)試行會計委派制度。

對于在高校實行會計委派制度，教育部和財政部也是多次發(fā)文予以強調(diào)。2004年，教育部、財政部下發(fā)的《關于進一步加強直屬高校資金安全管理的若干意見》（教財[2004]38號）第八條再次對高校二級單位實行會計委派制做了強調(diào);2007年，財政部、教育部下發(fā)了《關于“十一五”期間進一步加強高等學校財務管理工作的若干意見》（教財[2007]1號）第十條規(guī)定，高等學校應對二級單位實行會計委派制，加強財務管理與監(jiān)督。

（二）高校實行會計委派制的現(xiàn)實意義

1.有利于保證二級單位的會計信息真實、完整，防止會計信息失真。當前高校內(nèi)部會計信息失真的現(xiàn)象已不容忽視，實行會計委派制后，一方面，委派會計人員在受派單位能夠了解和掌握實際情況，從會計核算上保證會計信息的真實和完整;另一方面，由于委派會計人員的人事和工資等關系仍在派出單位——學校財務部門，因此可以保持相對的獨立性，依法行使管理和監(jiān)督職能，避免外界干預，防止會計信息失真。

2.有利于加強高校國有資產(chǎn)管理。長期以來，高校國有資產(chǎn)管理工作薄弱，普遍存在賬實不符的現(xiàn)象。會計委派制明確了委派人員與受派單位的關系，明確了各層級管理的經(jīng)濟責任，委派會計人員對受派單位國有資產(chǎn)的購置、驗收、入賬、報廢、處置等全過程實施監(jiān)督管理，保證固定資產(chǎn)能夠及時入賬;到了年底還要與資產(chǎn)管理部門進行對賬，保證賬賬、賬實相符。因此，高校實行會計委派制是加強高校國有資產(chǎn)管理的一項重要舉措。

3.有利于完善內(nèi)部控制制度，加強會計事前、事中、事后全過程監(jiān)督，防范財務風險。高校管理部門和二級單位之間的信息不對稱，可能會使二級單位的權(quán)力無限膨脹，產(chǎn)生“內(nèi)部人控制”問題。高校實行會計委派制后，由委派會計人員負責受派單位的會計日常核算工作，能夠使高校真實、全面地掌握受派單位的財務運行情況，有利于加強會計事前、事中、事后的全過程監(jiān)督。

4.有利于從源頭上預防腐敗。實行會計委派制后，委派會計人員和受派單位保持著利益上的相對獨立性，受派單位的領導無法隨意干擾委派會計人員依法行使會計管理和監(jiān)督職能，從而有利于國家財經(jīng)政策、法律法規(guī)的執(zhí)行，從源頭上防止了腐敗現(xiàn)象的滋生。

5.有利于提高委派會計人員的綜合素質(zhì)，為高校儲備財務后備人才。隨著社會環(huán)境和高校內(nèi)部會計環(huán)境的不斷變化，高校對于具備綜合素質(zhì)的會計人才需求越來越大。高校實行會計委派制后，對于委派會計人員來說是一次崗位輪換，會促使其為了適應新的崗位而不斷學習，提高業(yè)務能力水平。同時，通過在受派單位幾年的鍛煉，委派會計人員的組織協(xié)調(diào)能力、溝通能力、政策把控能力等綜合素質(zhì)也可以得到一定程度的提高。因此，實行會計委派制也是高校培養(yǎng)財務后備人才的一條重要途徑。

三、高校實行會計委派制存在的問題

高校實行會計委派制，在諸多方面發(fā)揮了重要作用。但是，從十幾年的運行情況來看，也面臨著一些亟待解決的問題。主要表現(xiàn)在：

（一）在會計委派的范圍和委派會計人員的選擇上，隨意性較大

當前，我國很多高校在二級單位實行了會計委派制。在會計委派的范圍上，高校的做法各不相同：有的僅對校內(nèi)二級非法人獨立核算單位進行會計委派;有的對校內(nèi)二級非法人獨立核算單位和具有法人資格的校辦企業(yè)進行會計委派;有的根據(jù)二級單位的規(guī)模和會計業(yè)務量的大小進行會計委派;等等。以北京科技大學為例，其對管莊校區(qū)、后勤集團、天工大廈、國家科學中心、體育館、基礎教育中心等二級單位實行了會計委派，其中管莊校區(qū)和后勤集團屬于校內(nèi)二級非法人獨立核算單位，天工大廈屬于具有法人資格的校辦企業(yè)，而國家科學中心、體育館和基礎教育中心都是非獨立核算的普通二級單位。

在會計人員的選派上，往往會出現(xiàn)因人派崗而不是因崗選人的情況。比如，有的是在機構(gòu)改革調(diào)整后，個別科級干部在學校財務部門內(nèi)部不好安排工作而委派到二級單位;有的是會計人員在科員崗位上的時間久了，為了職務晉升的需要而委派到二級單位;還有的是學校強制性的委派，使得委派會計人員的工作積極性大打折扣，甚至會出現(xiàn)抵觸情緒。

（二）委派會計人員的整體綜合素質(zhì)不高，存在較大的會計道德風險

會計人員要想勝任會計委派工作，不僅要有全面的業(yè)務能力，還要具有良好的職業(yè)道德;不僅要有獨立分析、解決問題的能力，還要具有良好的溝通協(xié)調(diào)能力;不僅要有較強的管理能力，還要具有一定的大局觀念。由于種種原因，高校里具備上述能力的高素質(zhì)會計人員較為稀少，適合作為委派會計人員的高水平會計人才短缺。

（三）對委派會計人員的關注、管理、監(jiān)督力度不夠

派出單位將會計人員委派到二級單位，往往和派出單位有一定的物理距離，客觀上造成了對委派會計人員的管理和監(jiān)督有一定的不便。同時從主觀上看，派出單位往往是“重委派，輕管理”，對委派會計人員的后續(xù)管理、監(jiān)督?jīng)]有跟上。以北京某高校為例，有的委派會計人員派出8年才輪換，而有的委派會計人員派出2—3年就開始輪換。對于長時間沒有輪換的委派會計人員，在實際工作中可能會出現(xiàn)“不求有功，但求無過”的消極應付心態(tài)。另外，一些委派會計人員還存在在受派單位違規(guī)領取獎金等問題。如果和受派單位在經(jīng)濟利益上有著千絲萬縷的聯(lián)系，則委派會計人員在實際監(jiān)督工作中很難保持獨立性。

（四）受限于既有的行政管理體制，對受派單位的會計監(jiān)督效果不明顯

從理論上講，委派會計人員的編制、人事關系和工資關系仍在學校財務部門，因此其可以保持相對的獨立性，依法行使管理和監(jiān)督職能，但在實際中其監(jiān)督力量比較薄弱。這主要是因為：當前高校行政化色彩較濃，由下級監(jiān)督上級或者是同級互相監(jiān)督，會顯得力不從心。以北京科技大學為例，委派會計人員是學校財務處與組織部聯(lián)合下文任命的，行政級別都是科級，到了受派單位（行政級別基本上都是正處級），并不能參加受派單位的黨政聯(lián)席會議，因此很難去監(jiān)督受派單位可能存在的不法行為。

四、完善高校會計委派制的措施和建議

針對高校在實行會計委派制中出現(xiàn)的問題，本文建議從以下幾方面著手加以解決：

（一）科學、合理地確定會計委派的范圍

我國許多高校規(guī)模較大，下屬的二級單位龐雜，總結(jié)來說大致可以劃分為四種類型：（1）非獨立法人、非獨立核算的二級單位。如：下屬學院、研究院和黨政管理部門等。（2）非獨立法人、獨立核算的二級單位。如：尚未實行后勤社會化改制的后勤服務集團、分校區(qū)、附屬中小學、校醫(yī)院等。（3）獨立事業(yè)法人或社團法人的二級單位。如：學校工會、教育基金會等。（4）獨立企業(yè)法人的二級單位。如：獨立學院、校辦產(chǎn)業(yè)、實行社會化管理的后勤集團等。

在以上四種類型中，對于類型（1），應根據(jù)其選擇的會計核算模式自行確定，如實行“會計集中”核算模式的高校就不用再實行會計委派制;對于類型（2），為了加強對其的財務監(jiān)管、防范財務風險，應該實行會計委派制;對于類型（3）和類型（4），不宜實行會計委派制，因為《公司法》和《會計法》等法律明確規(guī)定此類二級單位作為一個法人實體，擁有相應的權(quán)利，包括管理權(quán)、人事權(quán)等，高校無權(quán)剝奪其用人自主權(quán)。

（二）從學校制度層面加強對會計委派人員的選派、授權(quán)、管理和監(jiān)督

高校應及時出臺符合本校實際情況的《會計委派管理辦法》等文件，并嚴格執(zhí)行，為會計委派制的實施提供強有力的制度保障。具體內(nèi)容包括：

1.委派會計人員的選擇標準和程序。為了能夠使委派會計人員的作用得到充分發(fā)揮，應該采用公開競聘的方式，選撥愿意從事會計委派工作、業(yè)務全面、原則性強、清正廉潔、敢于擔當?shù)臅嬋藛T。這項工作僅僅依靠學校財務部門來做是不夠的，應該從學校層面成立由財務部門、人事部門、組織部門等人員組成的選撥工作小組。

2.委派會計人員的任命和授權(quán)。當前，高校的委派會計人員基本上都是由學校財務部門派出的，級別至多是正科級。建議授予委派會計人員更大的權(quán)力：一是委派會計人員由學校層面來任命，將當前委派會計人員的級別由科級提高到副處級;二是委派會計人員在業(yè)務關系上接受學校財務部門的指導，在行政關系上，由校財經(jīng)領導小組或?？倳嫀熤苯宇I導。當遇到特別重大的問題，在向?qū)W校財務部門匯報工作的同時，也可以直接向?？倳嫀熁蛐Ｘ斀?jīng)領導小組匯報工作。

3.明確委派會計人員的權(quán)利和責任。為了使委派會計人員在受派單位順利開展工作，必須明確委派會計人員的權(quán)利和職責，做到有權(quán)必有責，責權(quán)必對等。委派會計人員的主要權(quán)利包括參與擬訂受派單位的財務會計規(guī)章制度、檢查各項財務收支情況、審核單位財務報告、參與受派單位的經(jīng)濟決策等方面內(nèi)容。委派會計人員的主要職責包括服從受派單位的工作安排、遵守受派單位的各項規(guī)章制度、監(jiān)督受派單位國有資產(chǎn)完整性并對國有資產(chǎn)流失承擔相應責任、監(jiān)督受派單位的財務收支活動并對財務報告的真實性、完整性、合法性負責、監(jiān)督受派單位執(zhí)行國家財經(jīng)法規(guī)情況并對違反國家財經(jīng)法規(guī)的行為立即上報領導等方面內(nèi)容。

4.委派會計人員的管理。對于委派會計人員的日常管理主要包括監(jiān)督、考核、激勵等幾個方面。（1）監(jiān)督。委派會計人員在監(jiān)督受派單位的同時，也應接受他人監(jiān)督。監(jiān)督的內(nèi)容應該包括委派會計人員在工作期間是否按照相關法律法規(guī)、規(guī)章制度盡職盡責，是否和受派單位有影響其獨立性的經(jīng)濟關系。監(jiān)督形式可以考慮以學校審計部門定期或不定期對受派單位的財務工作進行專項審計為主。（2）考核。委派會計人員的考核內(nèi)容主要從“德、能、勤、績、廉”五個方面進行。鑒于委派會計人員工作的特殊性，為了保證考核的客觀、公正，本文建議，“德”“勤”兩方面內(nèi)容由受派單位根據(jù)其在受派單位的日常工作表現(xiàn)來評定，“能”“績”“廉”三方面由學校財務部門和審計部門根據(jù)審計結(jié)果等綜合評定。（3）激勵。考核終了，應比照事前制定的考核標準，對委派會計人員進行獎懲。對于工作表現(xiàn)好的，予以精神和物質(zhì)上的獎勵;對于工作表現(xiàn)不好的，視其情況，給予誡勉談話、扣減績效獎勵、免職等懲罰。只有獎罰分明，才能充分調(diào)動委派會計人員的工作積極性。

（三）加強對委派會計人員的關懷

對于許多有委派工作經(jīng)歷的會計人員來說，在派出單位和受派單位兩邊都很難找到歸屬感。受派單位認為其是外單位派來的，屬于“外人”;派出單位則認為其已經(jīng)被派出了，遇到問題會主動匯報或自行溝通解決，對其主動關注不足。高?？梢詮囊韵聨追矫嫒胧郑阂皇且笪蓵嬋藛T不定期回派出單位學習、培訓和匯報工作。一方面，會計具有知識更新速度較快的特點，學習、培訓可以使委派會計人員及時更新知識，提高勝任工作的能力。此外，委派會計人員可以將在受派單位工作中遇到的問題及時向領導匯報，不僅可以充分發(fā)揮其監(jiān)督作用，而且可以使委派會計人員從內(nèi)心感覺到一種支持的力量。另一方面，不定期回到派出單位，本身也是委派會計人員和同事進行情感交流的一個過程。二是定期交流輪崗。從委派會計人員的角度來說，多年在同一個崗位上工作，容易形成慣性思維，產(chǎn)生倦怠情緒，不利于委派會計人員的成長，也不利于會計監(jiān)督職能的發(fā)揮。對于交流、輪崗的時間，本文建議3—4年輪崗一次比較合適。

總之，我國高校實行會計委派制是十分有必要的，對于在實際工作中遇到的問題，應該積極面對，通過建立健全制度、加強管理等辦法逐一解決，使高校的財務工作穩(wěn)定、健康發(fā)展。

【主要參考文獻】

[1] 潘恒飛.大學科技園實行會計委派制存在的問題及對策[J].商業(yè)會計，2017，（10）.

[2] 王守軍，曲大成，查道林，武雷.我國高校財務報告主體邊界的研究[J].教育財會研究，2013，（03）.

[3] 曹光遠.完善會計委派制度的有效途徑——以教育部直屬高校為例[J].北京科技大學學報（社會科學版），2014，（01）.

[4] 劉宏英.淺析高校會計委派制中會計人員的定位思考——以西北農(nóng)林科技大學為例[J].經(jīng)濟研究導刊，2015，（23）.

[5] 李萍.高?！皶嬇神v”模式的實施效果及后續(xù)管理研究——以北京大學為例[J].財政監(jiān)督，2016，（10）.

[6] 林琴珍，孫思惟，黃振勝.新形勢下高校后勤財務管理模式的轉(zhuǎn)變及思路[J].商業(yè)會計，2019，（01）.