鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視閾下都市農(nóng)郊縣生態(tài)治理探頤

[摘要]生態(tài)宜居是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的生態(tài)價值維度，縣域生態(tài)圈是都市生態(tài)圈的重要基石，為探究縣域生態(tài)治理的現(xiàn)狀及進階路徑，回應(yīng)生態(tài)資源優(yōu)勢和經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢的轉(zhuǎn)換性問題，提供縣域生態(tài)環(huán)境保護和發(fā)展的框架和啟示，通過S市農(nóng)郊A縣的案例分析，調(diào)查研究縣域生態(tài)治理的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)隱匿著生態(tài)治理內(nèi)生動力弱化、生態(tài)治理綜合效益損耗、生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理失效、生態(tài)治理制度失能多重現(xiàn)實困境。鑒于此，應(yīng)該增強生態(tài)治理自適性，提升生態(tài)治理轉(zhuǎn)換收益，嵌入市場運行機制，推進環(huán)境協(xié)同治理，優(yōu)化生態(tài)考核制度。調(diào)查研究縣域生態(tài)治理的現(xiàn)狀及進階路徑不僅是建設(shè)美麗中國的內(nèi)在要求，也是推進縣域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的客觀需要。

[關(guān)鍵詞]縣域;生態(tài)治理;現(xiàn)狀;困境;路徑

[中圖分類號]X321 [文獻標(biāo)識碼]A? ? ? ? ?[文章編號]1009—0274（2020）02—0081—06

[作者簡介]王巍，男，滁州市委黨校教師，碩士，研究方向：政治學(xué)。

黨的十九大報告明確提出要按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄笸七M鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略逐成為解決新時代“三農(nóng)”問題的總抓手和根本遵循，成為建設(shè)社會主義新農(nóng)村的必由之路。[1]而“生態(tài)宜居”是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的價值維度，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的生態(tài)要求?？h域生態(tài)環(huán)境作為市域生態(tài)圈的基本單元，其生態(tài)環(huán)境質(zhì)量直接關(guān)系到區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，其生態(tài)價值內(nèi)嵌于區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟社會價值鏈之中并影響著區(qū)域環(huán)境協(xié)調(diào)性的生成。以S市農(nóng)郊A縣為分析藍本（選取S市農(nóng)郊A縣作為分析樣本是因為該縣人口容量小產(chǎn)業(yè)分層不明顯且經(jīng)濟發(fā)展較弱但生態(tài)資源豐富，生態(tài)資源優(yōu)勢向經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢轉(zhuǎn)換能力存在可開發(fā)性，生態(tài)保護開發(fā)和經(jīng)濟發(fā)展之間存在“間距”和“脫節(jié)”，因而具有一定縣域典型特征和類域色彩），探究縣域生態(tài)治理的現(xiàn)狀，剖析潛在困境，提出生態(tài)治理的進階路徑，不僅有助于回應(yīng)生態(tài)資源優(yōu)勢和經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢的轉(zhuǎn)換性問題，也有助于提供縣域生態(tài)環(huán)境保護和發(fā)展的框架和啟示。

一、S市農(nóng)郊A縣的概況

A縣位于S市西部，地處S市西控區(qū)域空間，轄2街道6鎮(zhèn)4鄉(xiāng)，有104個行政村、34個社區(qū)，總?cè)丝?7.8萬人，其中農(nóng)業(yè)人口13.78萬人，城鎮(zhèn)人口14.02萬人，幅員面積578平方公里，一二三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為16︰49.7︰34.3，2019年農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和服務(wù)業(yè)占GDP比值為62%，是以涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的郊縣。近年來，S市農(nóng)郊A縣貫徹落實“改革創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型升級”的總體戰(zhàn)略，圍繞“綠色發(fā)展、生態(tài)立縣”的功能定位，持續(xù)實施綠色發(fā)展戰(zhàn)略，推進縣域經(jīng)濟社會平穩(wěn)可持續(xù)發(fā)展。2019年全縣地區(qū)生產(chǎn)總值為156億元，年均增速 12.4%，增速高于全市平均水平。一般公共預(yù)算收入為 8.2億元，是 2010 年的 4.2 倍。人均 GDP 為6264 美元，是2010 年的 2.2 倍。2019年S市農(nóng)郊A縣深入實施現(xiàn)代農(nóng)業(yè)優(yōu)化工程，創(chuàng)新“四位一體”農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈質(zhì)量安全監(jiān)管模式和耕地質(zhì)量提升“5+1”綜合服務(wù)體系，全面實施農(nóng)業(yè)品牌戰(zhàn)略，推動三品提升、三產(chǎn)融合。S市農(nóng)郊A縣的雀舌、獼猴桃、柑橘榮獲國家地理標(biāo)志產(chǎn)品和地理標(biāo)志證明商標(biāo)。生態(tài)工業(yè)加速發(fā)展，機械制造、生物和綠色食品成為三大支柱產(chǎn)業(yè)，比重占全縣規(guī)模工業(yè)總產(chǎn)值的 55%?，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)提檔升級，商業(yè)中心和商業(yè)綜合體加速建設(shè)，西部茶都電子商務(wù)交易中心、中食肉類交易平臺、爽購網(wǎng)三大電商平臺正式投用，鄉(xiāng)村休閑觀光旅游蓬勃發(fā)展。2019年S市農(nóng)郊A縣編制組織實施《生態(tài)縣建設(shè)規(guī)劃》和《生態(tài)人居環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》，建成市級生態(tài)村 32 個、生態(tài)家園 3000 個，先后榮獲“國家生態(tài)文明建設(shè)示范縣”“國家級生態(tài)示范區(qū)”“全國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范縣”“國家地標(biāo)產(chǎn)品保護示范區(qū)”“國家出口農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全示范區(qū)”“國家有機產(chǎn)品認(rèn)證示范區(qū)”“省級生態(tài)縣”等榮譽稱號。

二、S市農(nóng)郊A縣生態(tài)治理的重要舉措

（一）加強生態(tài)資源保護，夯實生態(tài)基礎(chǔ)

S市農(nóng)郊A縣嚴(yán)守生態(tài)保護紅線，切實加強森林、水源等核心資源保護，進一步鞏固生態(tài)基礎(chǔ)。首先，加強生態(tài)敏感區(qū)域保護，加強湖域和水庫周邊濕地保護，推進森林資源保護，加強山體保護，構(gòu)建以山體、防護林為主體的生態(tài)屏障。其次，全面開展荒山造林和疏林地補植，嚴(yán)禁蠶食和破壞山體和防護林。強化封山育林工作，禁止經(jīng)濟林種植和開發(fā)建設(shè)活動，保護生態(tài)公益林。同時，健全森林防火安全體系，加大森林保護執(zhí)法力度。再次，規(guī)范建設(shè)飲用水源地標(biāo)志標(biāo)識，建立水源地水質(zhì)監(jiān)控預(yù)警系統(tǒng)，加強水源涵養(yǎng)林建設(shè)，健全飲用水水源評估及信息公開制度，實施嚴(yán)格的飲用水源保護區(qū)管理制度，加強生態(tài)湖濱帶和水源涵養(yǎng)林等生態(tài)隔離帶的建設(shè)與保護，對主要入湖河道、河口進行綜合治理，實施生態(tài)恢復(fù)。

（二）推進污染綜合治理，提升環(huán)境質(zhì)量

S市農(nóng)郊A縣加快污染物減排由總量控制向環(huán)境質(zhì)量改善轉(zhuǎn)變，由污染源末端治理向全過程防治轉(zhuǎn)變，切實加強土壤、大氣、水污染綜合治理，有效改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。首先，強化土壤污染治理力度，開展土壤污染詳查，科學(xué)劃定農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量類別，對農(nóng)用地實施分類管理，實施建設(shè)用地準(zhǔn)入管理，加強對未污染土壤保護，開展土壤污染治理與修復(fù)。其次，強化水污染防治力度，強化工業(yè)廢水污染防治和管理，嚴(yán)格入河湖排污口的監(jiān)督管理，加強城鄉(xiāng)污水處理設(shè)施、生活污水收集系統(tǒng)建設(shè)。加快實施河流廊道建設(shè)、河湖濕地節(jié)點改造、流域水環(huán)境綜合治理，重點推進重要河流重點流域水污染治理工作。再次，強化大氣污染防治力度，加強工業(yè)廢氣、燃煤污染治理，實施清潔能源改造，加強揚塵污染治理，嚴(yán)格控制城市揚塵，嚴(yán)格執(zhí)行機動車環(huán)保定期檢查制度，進一步提升燃油質(zhì)量，加大餐飲油煙污染控制，實施空氣質(zhì)量動態(tài)管控，加強區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作，完善重污染天氣應(yīng)急預(yù)案。

（三）促進生產(chǎn)方式綠色化，提高生產(chǎn)效益

S市農(nóng)郊A縣圍繞新發(fā)展理念，以“綠色化+”為路徑，把生態(tài)治理納入特色發(fā)展核心價值體系，著力轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，加大創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型力度，有效激發(fā)市場創(chuàng)造活力、發(fā)展內(nèi)生動力、創(chuàng)新主體活力，推動形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展的新方式。著力發(fā)展科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染少的產(chǎn)業(yè)，深化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力實施“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略，培育新經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)形態(tài)，打造產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，促進產(chǎn)業(yè)融合，著力推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高端化、產(chǎn)業(yè)功能融合化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展聚集化、市場和資源國際化、資源利用低碳化。

（四）推進城鄉(xiāng)增綠補綠，塑造人居魅力

S市農(nóng)郊A縣構(gòu)建公園、廣場綠地、社區(qū)綠地、街心公園、行道帶綠化等城鎮(zhèn)生態(tài)綠地網(wǎng)絡(luò)，打造“連點成廊”“織廊成網(wǎng)”的城鎮(zhèn)綠化景觀形態(tài)。首先，大力實施城區(qū)綠化。加快居住小區(qū)、交通節(jié)點小森林、小公園、小街景打造，積極推進臨街單位拆墻透綠，加快城市綠化帶、片林和重點地段的綠化美化，增加城市綠化總量，提升城市形象。其次，建設(shè)秀美村莊，深入開展造林增綠建設(shè)活動，加強村落、農(nóng)村集中居住點公共綠地建設(shè)，推進以農(nóng)村庭院為重點的林盤整治工作。再次，大力建設(shè)綠色通道，選擇速生、常綠、遮陰效果好的鄉(xiāng)土樹種作為主要樹種，完成中心城區(qū)主次干道和省道、縣道及其岔道的道路綠化，使每條道路都成為綠色通道和生態(tài)長廊。

（五）建立全民參與機制，共建生態(tài)文明

S市農(nóng)郊A縣積極加強生態(tài)環(huán)境教育，樹立綠色低碳發(fā)展理念，培養(yǎng)生態(tài)文明生活方式，樹立良好的生態(tài)文明社會風(fēng)尚。首先，開展多層次的生態(tài)文明教育。加強中小學(xué)生生態(tài)文明教育，鼓勵中小學(xué)開辦各種形式的生態(tài)文明教育課堂。同時積極培育公眾參與意識，支持民主黨派、工青婦、社會團體開展生態(tài)文明公益活動。其次，開展多元化生態(tài)文明宣傳。以政府為主導(dǎo)建設(shè)生態(tài)文明網(wǎng)站和APP推廣平臺，形成覆蓋面廣、滲透性高的信息交流平臺。開展“低碳制造進企業(yè)”“綠色建筑進工地”“低碳知識進校園”“低碳出行”“碳匯造林”“低碳旅游”等綠色低碳主題活動，引導(dǎo)居民培養(yǎng)低碳生活方式和消費模式，共建共享綠色低碳生活。再次，培育綠色生活方式，有效引導(dǎo)公眾購買節(jié)能與新能源汽車、高能效家電、節(jié)水型器具等節(jié)能環(huán)保低碳產(chǎn)品，開展綠色低碳出行活動。同時做好綠色政府采購，建立節(jié)能產(chǎn)品政府采購清單管理制度，加大新能源公交車推廣應(yīng)用力度。此外，引導(dǎo)企業(yè)了解市場需求，通過政策保障、財稅優(yōu)惠、商業(yè)政策鼓勵企業(yè)開發(fā)生產(chǎn)適合市場的綠色產(chǎn)品，并建立綠色通道，推動企業(yè)實施生產(chǎn)設(shè)備、工藝綠色升級改造。

三、S市農(nóng)郊A縣生態(tài)治理隱匿的多重現(xiàn)實困境

（一）生態(tài)治理內(nèi)生動力弱化

生態(tài)治理是一項系統(tǒng)性工程，不僅需要政府資源的持續(xù)投入，也需要社會資本的主動“跟進”，更需要市場主體的積極“入場”。但是在當(dāng)前S市農(nóng)郊A縣，政府在生態(tài)治理方面投入的資源較多，2019年占資源總投入的87%以上，而其他市場力量對縣域生態(tài)治理的資源投入相對不足，參與生態(tài)治理的積極性和主動性較弱。以“生產(chǎn)方式綠色化”改造升級為例，縣政府通過政策優(yōu)惠、財稅減免、商業(yè)激勵等舉措（每年專門撥付500萬財政資金）引導(dǎo)企業(yè)進行生產(chǎn)工藝和生產(chǎn)技術(shù)革新，但是總計只有32%的企業(yè)做出正向回應(yīng)，市場回應(yīng)度不足，改造升級推進遲緩。究其原因在于，第一，政府的技術(shù)改造升級項目與市場需求不匹配，政府并沒有對企業(yè)需求進行精細化調(diào)研分析，改造項目存在市場脫嵌性;第二，政府的技術(shù)改造項目的風(fēng)險收益大于企業(yè)現(xiàn)階段可獲得的實際收益，企業(yè)的遠期預(yù)期不高。生態(tài)治理參與主體的逐漸單一化導(dǎo)致生態(tài)治理異化為政府的“一家之事”，這樣不僅會致使生態(tài)治理被政府意志過度捆綁，引發(fā)過度行政化問題，而且會弱化生態(tài)治理的內(nèi)生動力，削弱生態(tài)治理的可持續(xù)性和“自洽性”。

（二）生態(tài)治理綜合效益損耗

縣域生態(tài)治理活動應(yīng)該考慮治理成本和效益產(chǎn)出問題，尤其對于財政收入能力不足的經(jīng)濟弱縣而言，更應(yīng)該獲得較高的效費比，即以較小的資源投入實現(xiàn)既定的生態(tài)治理目標(biāo)，獲得較高的耦合收益。但是在現(xiàn)階段的S市農(nóng)郊A縣，政府的資源投入不少，近5年平均每年財政收入的20%用于生態(tài)治理支出，但是生態(tài)治理的“產(chǎn)出”效益不高，生態(tài)治理的“溢出”效應(yīng)不強，生態(tài)治理的經(jīng)濟社會收益欠損，生態(tài)治理的外部收益空間較小，綜合效益存在過程性損耗。以“城鎮(zhèn)綠化景觀”和“生態(tài)品牌打造”項目為例，盡管縣政府每年花費數(shù)億元用于構(gòu)建城鎮(zhèn)生態(tài)綠地網(wǎng)絡(luò)，打造生態(tài)旅游、田園綜合體、獼猴桃等特色品牌，但是街區(qū)公園、廣場綠地、社區(qū)綠地的使用率并不高，有高達42.6%的公園、綠地空置，經(jīng)濟和社會效益欠損，同時生態(tài)品牌價值并沒有隨著投入成本的增加而逐年增長，近5年年均品牌價值增長率僅為3.6%，2017年甚至出現(xiàn)增長停滯，生態(tài)產(chǎn)業(yè)對縣域經(jīng)濟的貢獻率不足20%。究其原因在于縣政府在扭曲政績觀的沖動下采取“模式移植”“景觀仿造”和“品牌鎖定”方式追求形式化的生態(tài)“收益”，生態(tài)“收益”向?qū)嶋H經(jīng)濟社會收益轉(zhuǎn)化過程存在效益虧欠，生態(tài)價值鏈—經(jīng)濟價值鏈—社會價值鏈之間存在“斷裂性”和多向傳導(dǎo)缺失。長此以往，不僅會導(dǎo)致生態(tài)治理與生態(tài)建設(shè)目標(biāo)“脫節(jié)”，生態(tài)治理與生態(tài)效益“脫鉤”，生態(tài)治理與生態(tài)本底“脫嵌”，衍生效益損耗問題，而且會對縣域金融安全帶來風(fēng)險和挑戰(zhàn)。

（三）生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理失效

生態(tài)環(huán)境治理是一項系統(tǒng)集成性程度高的工程，涉及水、大氣、土壤等方方面面，需要多個政府職能部門協(xié)同合作、綜合治理。雖然S市農(nóng)郊A縣成立了生態(tài)治理局，深化了環(huán)境執(zhí)法體制改革，建立了環(huán)境綜合執(zhí)法隊伍，推進了土壤、大氣、水污染綜合治理。但是，仍然面臨兩個問題：第一，土壤、大氣、水污染防治項目帶有行政“發(fā)包制”特征和“項目制”色彩，通過剛性的“任務(wù)分解清單”將單個項目任務(wù)按職能身份進行拆分和再拆分，實行任務(wù)“包干”到部門和具體責(zé)任人，這樣用任務(wù)的交疊性、議題的撕裂性、責(zé)任的分散性代替了任務(wù)的統(tǒng)合性、議題的集聚性和責(zé)任的關(guān)聯(lián)性，最終導(dǎo)致環(huán)境治理理念、環(huán)境治理項目和環(huán)境治理過程的碎片化;[2]第二，政府和社會力量在土壤、大氣、水污染治理方面協(xié)同性缺失，政府的環(huán)境治理項目信息不公開或半公開，信息發(fā)布遲滯，治污決策較為封閉，社會環(huán)保組織和公眾參與渠道較少，參與度不足。據(jù)統(tǒng)計，每年舉辦的治污聽證會不超過3次，同時環(huán)保督察缺少社會公眾監(jiān)督，環(huán)保部門污染舉報途徑流于形式，對公眾的治污訴求回應(yīng)不及時，2019年只有43%反映的環(huán)保問題得到有效回應(yīng)并解決。污染治理的碎片化和社會力量（在治污）的主體“不在場”是生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理失效的現(xiàn)實“映射”和“寫照”。

（四）生態(tài)治理制度失能

在既定制度框架內(nèi)各行為主體實際收益的類屬和量值是異質(zhì)化和非均衡的，這就促使各行為主體對制度的“反饋”（行動）呈現(xiàn)差異化特征，采取差異化“策略”進行隱性博弈而實現(xiàn)（既定制度結(jié)構(gòu)下的）最優(yōu)解。就當(dāng)前S市農(nóng)郊A縣而言，受政府官員任期制和年度考核制的雙重影響，當(dāng)生態(tài)治理指標(biāo)納入考核體系后，政府官員會采取既定時間段內(nèi)（任期內(nèi)）能獲得最大政績收益的最優(yōu)解，而非采取遠期（長期）才可獲得較高社會經(jīng)濟綜合效益的最優(yōu)解，于是短期舉措效果和長期發(fā)展目標(biāo)分離、官員政績收益和制度收益分化成為邏輯結(jié)果。[3]同時，受政府官員換任和目標(biāo)結(jié)構(gòu)調(diào)適的影響，既定生態(tài)環(huán)境政策的延續(xù)性會遭受行政力量的“周期性擾斷”，表現(xiàn)為“推倒重來”或“新官不理舊賬”，例如在縣域內(nèi)不同政府官員任期內(nèi)出現(xiàn)部分綠道、廊道多次調(diào)整重建，部分公園道路多次重復(fù)建設(shè)，部分樹植草植布局多次調(diào)整改變。此外，雖然縣政府部門進行了機構(gòu)重組和職能整合，但是整合后的職能部門仍然存在內(nèi)部子部門間的利益博弈，如整合后的環(huán)境綜合執(zhí)法部門，不同的執(zhí)法子系統(tǒng)會根據(jù)利益格局（財權(quán)、事權(quán)和責(zé)任的分配）對執(zhí)法“任務(wù)”采取“理性策略”，呈現(xiàn)執(zhí)法主體的“風(fēng)險選擇”和“趨利避害”行為，對既定執(zhí)法制度和政策作出“選擇性執(zhí)行”，進而消弭執(zhí)法合力和協(xié)同性，衍生相互推諉塞責(zé)和出工不出力問題?？傮w而言，在既定制度結(jié)構(gòu)下不同行為主體的博弈策略和理性趨利會導(dǎo)致制度執(zhí)行的“跑偏”和制度落實的“異化”，從而衍生制度失能問題。

四、S市農(nóng)郊A縣生態(tài)治理的進階路徑

（一）增強生態(tài)治理自適性

生態(tài)治理應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，聚焦生態(tài)問題，靶向發(fā)力，精準(zhǔn)施策，講求因時、因地、因勢制宜，增強生態(tài)治理的自洽性與適應(yīng)性。S市農(nóng)郊A縣應(yīng)該以塑造適應(yīng)性生態(tài)景觀體系為抓手，開展實地調(diào)研評估，優(yōu)化生態(tài)景觀塑造決策機制，將專家論證、公眾聽證、合法性審查納入決策機制，提高精準(zhǔn)化、科學(xué)化、民主化決策水平。在進行生態(tài)景觀適應(yīng)性改造時應(yīng)該依據(jù)山勢、地勢、水勢等自然地理條件和人文資源，根據(jù)實際自然和人文環(huán)境因勢利導(dǎo)、因勢改造，有效依托本土生態(tài)本底，挖掘本土生態(tài)優(yōu)勢，打造本土特色景觀，杜絕“模式移植”和“景觀仿造”，降低改造成本，有效提升生態(tài)景觀的自適性。例如可依托臨溪河流域歷史人文資源，因勢打造田園文創(chuàng)公園、非遺文化公園、禪修文化公園;依托長秋山體風(fēng)貌，因勢打造巖石地質(zhì)景觀;依托清水河流域生態(tài)資源，因勢打造休閑公園、濕地公園、康養(yǎng)公園;依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，因勢打造特色田園綜合體和川西林盤景觀;依托城區(qū)縱橫水道，因勢打造綠水環(huán)道，構(gòu)建城區(qū)綠色網(wǎng)絡(luò)和生態(tài)綠脈。

（二）提升生態(tài)治理轉(zhuǎn)換收益

面對生態(tài)治理綜合效益損耗問題，S市農(nóng)郊A縣應(yīng)該構(gòu)建“四湖兩河兩丘一屏障”的生態(tài)安全格局，有效實施“一片、兩帶、多點”生態(tài)紅線保護工程，推進生態(tài)紅線勘界定標(biāo)，強化生態(tài)保護紅線剛性約束，有效推進生態(tài)紅線保護區(qū)建設(shè)，修復(fù)縣域自然生態(tài)系統(tǒng)，為都市發(fā)展提供生態(tài)服務(wù)功能，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟和社會發(fā)展有機互促，增強生態(tài)價值鏈—經(jīng)濟價值鏈—社會價值鏈的多向傳導(dǎo)性，提升生態(tài)治理的溢出效益和衍生收益。同時，明確S市農(nóng)郊A縣主體功能區(qū)劃分，構(gòu)建縣域主體功能區(qū)制度，完善生態(tài)功能區(qū)空間規(guī)劃，統(tǒng)籌縣域產(chǎn)業(yè)布局、人口分布、資源利用、環(huán)境保護和城鎮(zhèn)化格局，使生態(tài)空間增益社會經(jīng)濟空間功能，提升工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)布局的空間耦合收益。此外，以有機種養(yǎng)為基礎(chǔ)，進一步發(fā)展生態(tài)產(chǎn)品精深加工和廢棄資源規(guī)?；倮?，形成農(nóng)工復(fù)合型循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展新模式，以有效延展生態(tài)價值鏈，提高生態(tài)優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢轉(zhuǎn)化能力和發(fā)展效益（效費比）。例如在有效調(diào)研企業(yè)（技術(shù)革新）訴求的基礎(chǔ)上適時推進工業(yè)（農(nóng)業(yè)）園區(qū)循環(huán)化改造，提供精準(zhǔn)化、個性化、系統(tǒng)化改造方案，有序推進能源梯級利用、水資源循環(huán)利用、廢物交換利用，促使生產(chǎn)工藝綠色化、生產(chǎn)過程清潔化，實現(xiàn)企業(yè)循環(huán)式生產(chǎn)、園區(qū)循環(huán)式發(fā)展、產(chǎn)業(yè)循環(huán)式組合，提升生態(tài)經(jīng)濟綜合效益。

（三）嵌入市場運行機制

生態(tài)治理需要市場機制的有效“助推”和市場主體的“在場”。S市農(nóng)郊A縣應(yīng)該嵌入市場運行機制，促進生態(tài)保護市場化運作。首要是有序推進環(huán)境信用體系建設(shè)，完善企業(yè)環(huán)境信用評價機制，將企業(yè)的環(huán)境信用評級與土地租讓、稅費減免、財政補貼掛鉤，對環(huán)境信用高的企業(yè)給予資金和政策支持，對環(huán)境信用低的企業(yè)進行資金和政策“收緊”，有效助推企業(yè)環(huán)境信用“有價資產(chǎn)化”，從而強化企業(yè)參與生態(tài)治理的內(nèi)生動機。同時，開展技改項目商業(yè)保險試點，將“生產(chǎn)方式綠色化”等改造項目納入商業(yè)保險“籃子”，并依托縣域內(nèi)中德中小企業(yè)合作區(qū)的大數(shù)據(jù)平臺進行改造風(fēng)險評估，以最大限度地削弱企業(yè)的風(fēng)險顧慮，降低交易成本和不確定性，提高技術(shù)改造項目的可預(yù)期度。另外，還應(yīng)加快編制碳排放清單，對縣域內(nèi)生產(chǎn)生活各領(lǐng)域的溫室氣體排放量進行估算，開展碳評工作，并建立碳資產(chǎn)管理制度，推進碳交易市場建設(shè)。這樣以市場機制為依托，以利益機制為中介，以信用機制為保障有效增強市場主體參與（生態(tài)治理）的動機和能動性，助推生態(tài)治理進程。

（四）推進環(huán)境協(xié)同治理

面對生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理失效困境，S市農(nóng)郊A縣應(yīng)該成立跨職能部門的事務(wù)性綜合協(xié)調(diào)工作小組，通過常態(tài)化、制度化、程序化的跨部門聯(lián)席會議，就土壤、大氣、水污染防治項目進行經(jīng)常性磋商，共同協(xié)商防治原則，共同商討防治辦法，共同研究防治制度。以任務(wù)的統(tǒng)籌性代替職能的分散性，從而有效助推政府部門事務(wù)性職能整合和任務(wù)統(tǒng)籌，實現(xiàn)政府部門有效協(xié)作，破除環(huán)境治理任務(wù)的交疊性、議題的撕裂性和責(zé)任的分散性。另外，嚴(yán)格環(huán)境風(fēng)險管控，建立環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治制度，設(shè)立日常環(huán)境群眾監(jiān)督員并充分賦權(quán)，拓寬日常群眾參與治理渠道，構(gòu)建群眾監(jiān)督網(wǎng)格化機制，完善治污信息發(fā)布制度，建立“兩微一端”信息發(fā)布平臺，形成環(huán)境污染—群眾反饋—部門執(zhí)法—信息發(fā)布—群眾監(jiān)督鏈條;或者與第三方環(huán)保團體開展合作，建立第三方環(huán)保評估、參與環(huán)境執(zhí)法、監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法、測評執(zhí)法效果制度，完善政府—社會多方聯(lián)動機制，實現(xiàn)跨部門跨區(qū)域跨主體的環(huán)境污染綜合治理協(xié)作。

（五）優(yōu)化生態(tài)考核制度

規(guī)避生態(tài)治理制度下的隱性博弈問題，可從生態(tài)考核制度的優(yōu)化入手。S市農(nóng)郊A縣應(yīng)該實施企業(yè)剛性生態(tài)考核制度，建立工業(yè)（農(nóng)業(yè)）園區(qū)退出機制，制定園區(qū)企業(yè)土地集約利用指標(biāo)（標(biāo)準(zhǔn)），對土地集約利用度低、環(huán)境污染重、能源消耗高的企業(yè)實行用地退出或撤并轉(zhuǎn)型，用土地集約利用的硬指標(biāo)倒逼企業(yè)優(yōu)化土地使用方式，挖掘內(nèi)部低效用地潛力，提高土地集約利用水平，促進土地利用方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。用生態(tài)考核倒逼機制促進企業(yè)主動作為，主動踐行生產(chǎn)節(jié)約化要求，強化企業(yè)的生態(tài)責(zé)任感，提高企業(yè)生態(tài)治理的參與度和內(nèi)在動力。此外，實行差異化目標(biāo)考核辦法，在把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等生態(tài)治理指標(biāo)納入政府官員經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)考核體系的同時建立依據(jù)“事項或項目”而非固化時間段（任期）的彈性考核辦法，增加第三方評價和群眾評價，豐富評價維度。另外，還應(yīng)編制自然資源資產(chǎn)負債表，建立政府官員在非固化時間段內(nèi)的資源消耗和環(huán)境容量上限制度，對政府官員開展自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計，并完善責(zé)任追究制度，建立政府官員生態(tài)治理終身問責(zé)制和終身追究制，以最大限度地弱化政府官員的“短視”行為和阻滯公共利益的“異化”，增益生態(tài)治理的自穩(wěn)性和延續(xù)性。同時，探索建立環(huán)境綜合執(zhí)法部門基于執(zhí)法效果的一體化考核機制，由上級行政部門、社會第三方和群眾依據(jù)環(huán)境執(zhí)法效果進行評價，考核評價低所有執(zhí)法子部門將被追責(zé)（并與年終績效獎金掛鉤），考核評價高所有執(zhí)法子部門將被獎賞（并依據(jù)工作業(yè)績給予等額激勵）。通過利益分配的再調(diào)整強化執(zhí)法子系統(tǒng)的“共同體意識”，促使其更關(guān)注“共同收益”而非“絕對收益”，從而規(guī)避執(zhí)法子系統(tǒng)的“非合作”策略，壓縮執(zhí)法子系統(tǒng)基于“私利”的博弈空間，助推執(zhí)法部門的有機協(xié)同和制度的有效落實。

五、結(jié)論

“生態(tài)宜居”是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在價值維度，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的生態(tài)要義?？h域生態(tài)環(huán)境作為市域生態(tài)圈的基本單元，其生態(tài)環(huán)境質(zhì)量直接關(guān)系到區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。以S市農(nóng)郊A縣為分析藍本，通過分析縣域生態(tài)治理的具體舉措和現(xiàn)狀，可以發(fā)現(xiàn)其中隱匿著多重現(xiàn)實困境：生態(tài)治理內(nèi)生動力弱化、生態(tài)治理綜合效益損耗、生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理失效、生態(tài)治理制度失能。為有效破解生態(tài)治理的困境，應(yīng)該增強生態(tài)治理自適性，提升生態(tài)治理轉(zhuǎn)換收益，嵌入市場運行機制，推進環(huán)境協(xié)同治理，優(yōu)化生態(tài)考核制度。研究縣域生態(tài)治理的現(xiàn)狀，剖析潛在困境，并提出生態(tài)治理的進階路徑，不僅有助于回應(yīng)生態(tài)資源優(yōu)勢和經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢的轉(zhuǎn)換性問題，也有助于提供縣域生態(tài)環(huán)境保護和發(fā)展的框架和啟示。

參考文獻：

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責(zé)任編輯：彭銀春