WTO“特殊與差別待遇”適用之爭及中國應(yīng)對策略

井桂珍

摘 要：自從特朗普執(zhí)政以來，對WTO多邊貿(mào)易體制表達(dá)了強(qiáng)烈不滿，要求中國、南非、印度、巴西等部分停止適用“特殊與差別待遇”規(guī)則。特殊與差別待遇規(guī)則是廣大發(fā)展中國家經(jīng)過長期的斗爭和談判中得來的，是維系發(fā)展中國家融入國際貿(mào)易體系的重要手段。對于中國而言，特殊與差別待遇具有現(xiàn)實(shí)意義，對部分產(chǎn)業(yè)有保護(hù)作用，也可以對中國參與貿(mào)易談判提供支撐。因此對中國而言，應(yīng)該堅持底線原則，繼續(xù)加大國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革，做好中長期停止適用的準(zhǔn)備。

關(guān)鍵詞：WTO;特殊與差別待遇;適用;爭議;改革

自從美國總統(tǒng)特朗普上臺以來，大力推行貿(mào)易保護(hù)主義和單邊主義政策，對以WTO為主導(dǎo)的全球多邊貿(mào)易體系極為不滿，其中“特殊與差別待遇”規(guī)則被美國政府視為是阻礙“公平貿(mào)易”的絆腳石，在多個場合要求已經(jīng)獲得高度發(fā)展的部分發(fā)展中國家“畢業(yè)”，不再享受這一待遇。美國對“特殊與差別待遇”適用的表態(tài)得到了歐盟的支持，但遭到了發(fā)展中國家的一致反對。美國之所以要求終止發(fā)展中國家享受特別與差別待遇，與其貿(mào)易保護(hù)主義政策是密切相關(guān)的。中國是WTO多邊貿(mào)易體制的受益者，在過去18年來得益于此，因此特別與差別待遇對于中國而言具有重要意義，中國應(yīng)該就美國的要求提出自己應(yīng)對之策。

一、“特殊與差別待遇”規(guī)則的演變

GATT/WTO中的“特殊與差別待遇”規(guī)則是WTO各類協(xié)議中旨在推動發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展及保護(hù)其貿(mào)易權(quán)力的條款。這些條款賦予了發(fā)展中成員在全球貿(mào)易體系中某些額外或豁免權(quán)利，要求發(fā)達(dá)國家在貿(mào)易中給予發(fā)展中國家優(yōu)惠的義務(wù)?！疤厥馀c差別待遇”規(guī)則因包含在不同的WTO條約中，在不同的時期有不同的內(nèi)容，對不同的國家也有不同的內(nèi)容。按照WTO2018年最新公布的“特殊與差別待遇”規(guī)則的內(nèi)容，發(fā)展中國家在多邊貿(mào)易中享有155條優(yōu)惠待遇，主要分為六個方面：第一，能夠增加發(fā)展中國家貿(mào)易機(jī)會的規(guī)定;第二，能夠維護(hù)發(fā)展中國家在多邊貿(mào)易體系中獲得相關(guān)權(quán)益的規(guī)定;第三，關(guān)于承諾、行動及貿(mào)易政策靈活安排的規(guī)定;第四，過渡期及敏感領(lǐng)域特殊保護(hù)的規(guī)定;第五，享有技術(shù)性援助權(quán)利的條款;第六，最不發(fā)達(dá)國家獲得特殊貿(mào)易優(yōu)惠的條款。長期以來，GATT/WTO未對發(fā)展中國家的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定，而是由各個成員在加入WTO的時候進(jìn)行自我聲明，確定是否以發(fā)展中國家的成員加入。當(dāng)前WTO164個成員國當(dāng)中，超過66%的國家自我聲明是發(fā)展中國家，這就導(dǎo)致了特殊及差別待遇在適用中產(chǎn)生很大的爭議。

二次大戰(zhàn)結(jié)束后，美國主導(dǎo)了全球多邊貿(mào)易體系的建立及締約，最惠國待遇是GATT締約時的核心原則，給予某些國家以特殊權(quán)利或待遇并不在締約設(shè)計者的考量范圍之內(nèi)，而是發(fā)展中國家在長期的多邊貿(mào)易實(shí)踐中爭取而來的。美國在1946年提交給GATT籌委會的締約草案中，并未考慮到發(fā)展中國家在全球貿(mào)易體系中的不利地位，引起了廣大發(fā)展中國家的不滿。1947年在日內(nèi)瓦締約大會上，發(fā)展中國家提出要根據(jù)自身的工業(yè)發(fā)展情況，無需經(jīng)過GATT的批準(zhǔn)來實(shí)施發(fā)展保護(hù)，主要是進(jìn)口數(shù)量限制。發(fā)展中國家的這個提案遭到了美國的反對，最終經(jīng)過妥協(xié)，美國允許部分發(fā)展中國家在進(jìn)口工業(yè)品大幅度增加的情況下，可以采取進(jìn)口限制措施，但實(shí)施該措施的時候，需要獲得其他締約方的同意。只有當(dāng)發(fā)展中國家在出現(xiàn)貿(mào)易逆差的時候，進(jìn)口限制措施無需經(jīng)過其他締約方的同意。另外，作為對價，發(fā)達(dá)國家也保留進(jìn)口限制措施的使用權(quán)。這種對價規(guī)定大大削弱了進(jìn)口限制條款對于發(fā)展中國家的現(xiàn)實(shí)價值。但該提案依然具有歷史意義，即發(fā)展中國家可以通過自身的努力使其在國際貿(mào)易處于劣勢的情況下獲得相應(yīng)的地位承認(rèn)及關(guān)注。

進(jìn)入1950年代中期之后，發(fā)展中國家出口的初級品價格波動較大且發(fā)展中國家并無定價權(quán)，導(dǎo)致了發(fā)展中國家國際貿(mào)易條件急劇惡化，亟待建立新的國際貿(mào)易規(guī)則。1964年在日內(nèi)瓦召開的聯(lián)合國首屆貿(mào)易及發(fā)展會議上，77個發(fā)展中國家聯(lián)合起來發(fā)表了《77國宣言》。在宣言中要求發(fā)達(dá)國家接受發(fā)展中國家提出的“非互惠性質(zhì)的普惠制”要求，即發(fā)達(dá)國家應(yīng)該給予發(fā)展中國家以優(yōu)惠待遇，但發(fā)展中國家可以不給予發(fā)達(dá)國家優(yōu)惠待遇。實(shí)際上，這種單方普惠制是對最惠國待遇的一種顛覆。在發(fā)展中國家的集體施壓下，1964年GATT專門就“貿(mào)易與發(fā)展”章節(jié)召開的締約會議上，承認(rèn)了發(fā)展中國家這一權(quán)利要求。在1968年聯(lián)合國第二屆貿(mào)發(fā)會議上，發(fā)達(dá)國家接受了發(fā)展中國家提出的非互惠性質(zhì)的普惠待遇，并同意在自愿原則給予發(fā)展中成員限時關(guān)稅單方優(yōu)惠。1971年GATT貿(mào)易部長會議上，認(rèn)定非互惠性質(zhì)的普惠制并不違背最惠國待遇原則。1979年GATT東京回合談判會議上，GATT締約方一致同意給予非互惠性質(zhì)普惠制以永久豁免權(quán)，發(fā)達(dá)國家承諾將會在關(guān)稅優(yōu)惠之外給予發(fā)展中成員更多的單方優(yōu)惠。

經(jīng)過發(fā)展中國家長期斗爭爭取來的非互惠性質(zhì)的普惠制是GATT時代特殊及差別待遇的核心內(nèi)容。WTO成立后，繼承了GATT關(guān)于特殊及差別待遇的全部內(nèi)容。不僅如此，還在新締結(jié)的條約中擴(kuò)大了這一規(guī)則的內(nèi)容及條款，但減少了具有實(shí)際價值的優(yōu)惠措施。在烏拉圭回合談判中，基于發(fā)展中國家的要求，在服務(wù)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)、爭端解決等協(xié)議中增加了“特殊與差別待遇”的內(nèi)容。但在實(shí)施過程中，基于市場準(zhǔn)入為前提的特殊及差別待遇條款在執(zhí)行中大打折扣，而WTO對其實(shí)施沒有執(zhí)行相關(guān)的監(jiān)督及審議，導(dǎo)致很多條款流于形式。

二、美國要求對部分發(fā)展中國家終止適用“特殊與差別待遇”的做法

（一）在WTO會議及貿(mào)易政策報告中要求終止適用

2017年12月，在WTO貿(mào)易部長會議上，美國貿(mào)易代表萊特希澤提出，中國、巴西、印度三國不能再享受特殊及差別待遇，要求對這三國終止適用特殊及差別待遇規(guī)則。2018年7月在WTO總理事會議上，美國再次指出，中國從WTO多邊貿(mào)易體系中廣獲收益，雖然貧困問題還沒有完全解決，但中國繼續(xù)認(rèn)為自己是一個發(fā)展中國家并適用特殊及差別待遇是不合時宜的。同時美國在貿(mào)易政策報告中也就這一問題繼續(xù)論述。2018年3月，美國貿(mào)易代表辦公室公布了《2018年總統(tǒng)貿(mào)易政策議程及2017年貿(mào)易報告》中指出，WTO的特殊與差別待遇規(guī)則嚴(yán)重侵害了美國公平貿(mào)易權(quán)益，WTO至今并沒有對發(fā)展中國家進(jìn)行明確的分類與界定，這就使得任何國家均可以通過自我聲明的方式來宣稱自己是發(fā)展中國家，從而在特殊與差別待遇規(guī)則中獲益。并特別指出，中國、南非、印度、巴西這些快速發(fā)展的國家享受了和欠發(fā)達(dá)國家一樣的待遇及制度安排，使得新的義務(wù)及承諾實(shí)施變得困難。

（二）通過提交專門議案要求終止適用

2019年2月，美國政府向WTO秘書處提交了一份名為《一個無差別的WTO：自我聲明導(dǎo)致多邊貿(mào)易體系邊緣化》的提案。該提案指出，部分G20、經(jīng)合組織成員國以及某些高度發(fā)展的發(fā)展中國家通過自我聲明來享受特殊及差別待遇，與該規(guī)則旨在幫助不發(fā)達(dá)國家融入全球貿(mào)易體系的初衷相悖。2019年3月，美國貿(mào)易代表辦公室又向WTO理事會提交了一份名為《總理事會決定草案：加強(qiáng)WTO協(xié)商功能的立場》，要求立即取消四類國家享受的特殊及差別待遇：一是經(jīng)合組織成員國及即將加入該組織的國家;二是20國集團(tuán)成員國;三是按照世界銀行的人均GDP標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)邁入了中等收入的國家;四是在全球貿(mào)易總額中占比5%及其以上的國家。2019年3月，美國公布了《2019年總統(tǒng)貿(mào)易政策議程及2018年貿(mào)易報告》，進(jìn)一步指出，特殊及差別待遇是WTO改革的四大核心內(nèi)容之一，必須要加速推進(jìn)這一動議的談判，重新制定特殊及差別待遇規(guī)則的內(nèi)容。并著重強(qiáng)調(diào)，中國、巴西、印度、南非等四國不能繼續(xù)以發(fā)展中國家身份享有這一待遇。為此，美國詳細(xì)列舉了過去20年來這四國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、對外貿(mào)易、扶貧等方面的數(shù)據(jù)，如果這幾國繼續(xù)通過自我聲明的方式來強(qiáng)調(diào)自身的發(fā)展中國家身份，就會導(dǎo)致WTO多邊談判機(jī)制陷入癱瘓，并要為此負(fù)責(zé)。

基于美國提出的部分國家“畢業(yè)”的要求，各方表達(dá)了自己的立場。歐盟在2018年9月發(fā)布的《WTO改革方案》中表達(dá)了對美國態(tài)度的支持，認(rèn)為當(dāng)務(wù)之急是必須重新界定發(fā)展中國家的定義，并按照此定義進(jìn)行嚴(yán)格分類，鼓勵部分高度發(fā)展的發(fā)展中國家逐步退出適用這一待遇。歐盟雖然認(rèn)為部分國家不再適用特殊與差別待遇，但同意設(shè)置一個過渡期。WTO中的發(fā)展中成員對美國提案及歐盟的態(tài)度強(qiáng)烈反對。中國、印度、南非等國家在2019年4月18日共同向WTO理事會提交了《發(fā)展中國家的特殊及差別待遇對于促進(jìn)發(fā)展及包容的意義》的報告，在該報告中通過系列的數(shù)據(jù)列舉了發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家之間的巨大差距，發(fā)展中國家通過自我聲明的方式認(rèn)定適用特殊與差別待遇具有歷史合法性。并認(rèn)為，阻礙全球多邊貿(mào)易體制發(fā)揮作用的不是特殊及差別待遇規(guī)則，而是歐美不斷推行的貿(mào)易保護(hù)主義和單邊主義，這也是導(dǎo)致多哈回合談判停滯不前的根本原因。

（三）美國政府單邊行動要求終止適用

2019年7月27日，特朗普簽署了《改革WTO發(fā)展中國家地位的備忘錄》（以下簡稱《備忘錄》），要求美國貿(mào)易代表辦公室要采取一些可能的手段來改變WTO的“不公平”，防止發(fā)展中國家在沒有經(jīng)濟(jì)及貿(mào)易指標(biāo)佐證的情況下通過自我聲明來要求使用特殊及差別待遇，并要求60天內(nèi)匯報進(jìn)展。如果在90天內(nèi)依然沒有取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展，美國將單方面不再承認(rèn)WTO體系下部分發(fā)展中國家的地位，并不支持這些國家加入經(jīng)合組織。美國的備忘錄將矛頭首先指向了文萊等石油富國，認(rèn)為這些國家人均GDP遠(yuǎn)超發(fā)達(dá)國家水平，接著又將矛頭指向中國，但與判定文萊等小型國家的指標(biāo)不同，指責(zé)中國經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)躍居全球第二，還依然聲稱自己是發(fā)展中國家。美國認(rèn)為必須改變類似于中國這樣的國家還繼續(xù)適用特殊及差別待遇，否則將會對美國帶來全球性挑戰(zhàn)。

三、“特殊及差別待遇”規(guī)則對中國的意義

中國作為全球最大的發(fā)展中國家，特殊及差別待遇對于中國的現(xiàn)實(shí)意義是不言而喻的。GATT/WTO各類協(xié)議中這一規(guī)則的條款多達(dá)155條，中國能夠真正享受只有107條，其中在2001年加入WTO的時候，在歐美國家的壓力下放棄了45條，還有3條對中國不適用，真正有意義的條款只有大約50條。

（一）技術(shù)援助作用

盡管中國能夠享受其中的107條，但真正有意義的條款只有50條。如果中國繼續(xù)放棄這50條，那么中國當(dāng)下做出的讓步遠(yuǎn)超了加入WTO時的讓步。在對中國適用的50個條款中，有22條是關(guān)于技術(shù)援助方面的規(guī)定。技術(shù)援助條款對發(fā)展中國家意義重大，技術(shù)援助條款實(shí)際上就是能力援助。發(fā)展中國家在全球貿(mào)易體系中的最大缺失就是能力不足。如果中國繼續(xù)放棄這些條款，那么就無法獲得發(fā)達(dá)國家的技術(shù)援助來促進(jìn)貿(mào)易發(fā)展，并且還需要幫助其他發(fā)展中國家來提升能力建設(shè)，這顯然超出了中國的承受能力。

（二）產(chǎn)業(yè)保護(hù)及談判支撐作用

具體而言：第一，部分條款對中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了重要的保護(hù)。最典型的就是《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中關(guān)于禁止政府補(bǔ)貼行為，但該條對通過自我聲明是發(fā)展中國家的成員并不適用。由此我國政府對服務(wù)業(yè)提供補(bǔ)貼并不違背WTO規(guī)則，這對我國服務(wù)業(yè)發(fā)展及服務(wù)貿(mào)易保護(hù)作用明顯。第二，部分條款能夠?qū)χ袊鴧⑴c多邊或雙邊貿(mào)易談判提供戰(zhàn)略支撐。如GATT1994年第36條第8款的規(guī)定，在削減或取消對發(fā)展中國家關(guān)稅及其他貿(mào)易壁壘談判中，發(fā)達(dá)國家不能期望能夠獲得對等的承諾。由此看，發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家在關(guān)稅減讓及其他貿(mào)易壁壘談判中，不需要做出對等承諾。美國要求中國必須采取對等貿(mào)易，實(shí)際上就是違背了這一條款的內(nèi)容。第三，部分條款對維護(hù)中國在WTO中的合法權(quán)利提供了支持。最典型就是在貿(mào)易爭端解決中的特殊待遇，如果爭端發(fā)生在中國與發(fā)達(dá)國家之間，中國可以自行選定一名來自于發(fā)展中國家的法官擔(dān)任專家組成員。另外發(fā)展中國家還享有磋商期延長、獲得WTO秘書處提供法律援助等權(quán)利。

（三）權(quán)利延續(xù)作用

WTO作為全球多邊貿(mào)易體系，以后會繼續(xù)推行各類新協(xié)定談判，這些新協(xié)定中同樣會設(shè)有特殊及差別待遇的條款，這些條款對中國同樣具有重要價值。比如，目前正在推進(jìn)的數(shù)字貿(mào)易談判，美國主張數(shù)據(jù)自由流動、放寬數(shù)字安全限制等。中國近些年跨境電子商務(wù)取得了巨大成就，在跨境電商貿(mào)易等方面優(yōu)勢明顯，但并不主張數(shù)據(jù)自由流動。如果以發(fā)展中國家的身份參與談判，就能夠獲得與自身發(fā)展階段一樣的權(quán)利，發(fā)達(dá)國家的主張就不能強(qiáng)加在中國身上。

四、中國應(yīng)對“特殊及差別待遇”適用爭議的策略

（一）堅守不放棄發(fā)展中國家身份的底線

在2001年加入WTO的時候，發(fā)展中國家身份是中國入世堅持的重要原則之一。雖然遭到了美國的強(qiáng)烈反對和阻撓，但獲得了絕大多數(shù)成員方的認(rèn)可，并放棄了部分特殊及差別待遇條款。在過去18年時間內(nèi)，中國堅持發(fā)展中國家的身份這一原則沒有動搖。當(dāng)前，中國面臨的外部經(jīng)濟(jì)壓力比2001年入世的時候更為嚴(yán)峻，特別是中美貿(mào)易摩擦前景不明的情況下，中國堅決不能放棄發(fā)展中國家的身份。因此，面對歐美的施壓，中國應(yīng)該與印度、南非、巴西等國家聯(lián)合起來，加強(qiáng)與歐美各國進(jìn)行對話，并將這一對話融入到WTO改革談判中。當(dāng)然，從中長期角度看，中國也應(yīng)該立足于客觀事實(shí)，在堅守底線的情況下，可以選擇放棄部分實(shí)際操作性不強(qiáng)的條款。按照國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的差異及對外貿(mào)易的優(yōu)勢，分步驟分類型停止適用，充分展示中國的大國責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

（二）反對美國的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”

自從特朗普上臺后，美國就以WTO多邊貿(mào)易體系受害者自居，將貿(mào)易逆差歸結(jié)與WTO體制的不公以及發(fā)展中國家享有的特殊及差別待遇太多。但實(shí)際上，美國一直單方面采取了很多違背WTO規(guī)則的做法。比如對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行大量的變相補(bǔ)貼;針對中國企業(yè)的投資并購，濫用安全審查權(quán);對某些在政治上與美國有沖突的國家，自行使用單邊經(jīng)濟(jì)及貿(mào)易制裁。美國的這些做法，有的是直接違背了WTO規(guī)則，有的是適用過程存在較大爭議，有的是美國以國內(nèi)法高于WTO法作為借口。不管是哪種情況，美國在過去20年的時間內(nèi)違背WTO規(guī)則的做法是客觀存在的。換言之，美國要求中國不再適用特殊及差別待遇，而其自身卻在不斷違背WTO規(guī)則，這是明顯的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”?；诖?，中國應(yīng)該聯(lián)合其他發(fā)展中國家，如印度、南非、巴西等國，聯(lián)合向WTO理事會提交議案，約束美國違規(guī)行為，從而獲得與美國進(jìn)行談判的更多話語權(quán)。

（三）明晰“特殊及差別待遇”規(guī)則內(nèi)涵及適用范圍

“特殊及差別待遇”作為具體的規(guī)則，體現(xiàn)在很多不同的條款之中。在具體規(guī)則制定方面，中國應(yīng)該聯(lián)合其他發(fā)展中國家加強(qiáng)與發(fā)達(dá)國家之間的談判，力爭做到各個條款的內(nèi)容明確，用語清晰，避免發(fā)達(dá)國家將授權(quán)性條款理解為義務(wù)性條款，將不具有約束力的條款理解為約束力條款。從可操作性的層面上看，要WTO成員一致協(xié)商來改變“特殊及差別待遇”規(guī)則表述存在一定的困難。即便是在發(fā)展中國家內(nèi)部對改規(guī)則的理解也存在不一致。因此，中國應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，聯(lián)合印度、南非等國家先加強(qiáng)與歐美日等發(fā)達(dá)國家的協(xié)商，在力爭達(dá)成共識的基礎(chǔ)上，再通過多邊貿(mào)易談判來予以確定。另外，還需要明確不同協(xié)定中具體條款的適應(yīng)范圍與對象，進(jìn)而從側(cè)面推進(jìn)對發(fā)展中國家的分類及界定，從一定程度上可以堵住美國及其他發(fā)達(dá)國家之口。

（四）推進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革

中國要繼續(xù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，釋放經(jīng)濟(jì)增長活力。客觀看，中國如果長期“不畢業(yè)”是不現(xiàn)實(shí)的，未來中國一旦邁入了高收入國家行列，特殊及差別待遇就難以適用。因此中國要做好這一準(zhǔn)備，苦練內(nèi)功。一是要繼續(xù)推進(jìn)國有企業(yè)改革，建構(gòu)更加公平的競爭環(huán)境與市場秩序;二是要加大基礎(chǔ)研究的支持力度，大力促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研的結(jié)合，提升核心技術(shù)的創(chuàng)新力;三是積極應(yīng)對老齡化，注重高科技人才培訓(xùn)，應(yīng)對老齡化后的勞動力市場壓力;四是加強(qiáng)與發(fā)達(dá)國家之間的對話與合作，積極參與新一輪多邊貿(mào)易規(guī)則談判，取得談判的主動權(quán)。

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