黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接與協(xié)調(diào)探討

摘 要：關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)還存在較多問題，由于二者之間缺乏工作協(xié)調(diào)機制，且黨內(nèi)法規(guī)的法律性意識不強，主要表現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)不規(guī)范，缺乏審查性法規(guī)以及機制不健全等問題。在實施期間出現(xiàn)碎片化、表面化和選擇性等弊端。所以必須建立黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的協(xié)調(diào)銜接機制，并且認(rèn)識到黨內(nèi)法規(guī)制度的體系，建立基本原則，以此促進黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接和協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);國家法律;銜接;協(xié)調(diào)

對于黨規(guī)與國法銜接與協(xié)調(diào)問題來說，不僅存在于我國，已經(jīng)成為世界各個國家所面臨的難題。然而，中國是由中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政，因此導(dǎo)致該問題具有個性特點。在黨的十九大會議報告后，明顯突出了黨內(nèi)法規(guī)和國家法律銜接和協(xié)調(diào)問題的重要性，必須深入進行探究和討論。從調(diào)節(jié)生產(chǎn)關(guān)系角度分析，能夠為國家治理以及現(xiàn)代化發(fā)展提供重要理論基礎(chǔ)，還能夠推動民主社會與法治社會的建設(shè)，最終實現(xiàn)和諧社會。

一、黨內(nèi)法規(guī)存在的法律性不足問題

當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)與政府法制部門、立法部門之間缺乏協(xié)調(diào)溝通機制，且法律性不足問題比較突出，主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）黨內(nèi)法規(guī)結(jié)構(gòu)缺乏規(guī)范性

國家法律規(guī)范性主要體現(xiàn)在以假定、行為模式和相應(yīng)后果為主的條款結(jié)構(gòu)，按照黨內(nèi)法規(guī)條文所示，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容采用條款方式表達(dá)。此條規(guī)定表明了黨內(nèi)法規(guī)采用條款結(jié)構(gòu)表現(xiàn)形式，屬于黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范性的體現(xiàn)與要求。相比于國家法律來說，黨內(nèi)法規(guī)所應(yīng)用的結(jié)構(gòu)形式不具備規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性，且此種典型條款內(nèi)容比較少見。大部分黨內(nèi)法規(guī)停留在政策層面，且多數(shù)條款體現(xiàn)為指引性、號召性等規(guī)范，沒有規(guī)定具體的行為規(guī)則。部分黨內(nèi)法規(guī)只是限定了黨組織和黨員的權(quán)利與義務(wù)，不具備相應(yīng)的責(zé)任要素，從而影響了黨內(nèi)法規(guī)的完整性，在落實和執(zhí)行期間缺乏保障性措施。

（二）缺乏程序性黨內(nèi)法規(guī)

黨內(nèi)法規(guī)所制定的內(nèi)容比較注重實體結(jié)構(gòu)，忽視程序結(jié)構(gòu)的重要性。過多關(guān)注義務(wù)和權(quán)利等實體內(nèi)容，卻沒有考慮到程序性規(guī)定，包括義務(wù)承擔(dān)和權(quán)利行使等，且極度缺乏獨立的程序性黨內(nèi)法規(guī)。按照現(xiàn)代法理學(xué)理論可知，程序性規(guī)定能夠為實現(xiàn)實體性規(guī)定制定相應(yīng)的操作步驟，且程序正義與實體的重要性相等，屬于正義的維度。所以黨內(nèi)法規(guī)的實體性與程序性規(guī)范，可以有效維護黨內(nèi)法規(guī)的有效實施，避免對黨內(nèi)法規(guī)制度體系功能造成影響。

（三）缺乏健全的實施機制

在制定黨內(nèi)法規(guī)時，只是將其作為黨規(guī)之治的邏輯，后續(xù)環(huán)節(jié)是實施黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)鍵因素。所以在黨內(nèi)法規(guī)制定期間，必須確定實施機構(gòu)，并且準(zhǔn)確劃定機構(gòu)的職責(zé)與義務(wù)，確保其能夠盡職盡責(zé)。在實施期間，還應(yīng)當(dāng)檢查和評估黨內(nèi)法規(guī)實施效果，及時處理存在的問題，并且進行黨內(nèi)法規(guī)的修正與廢止處理，按照黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容，嚴(yán)肅處理破壞黨內(nèi)法規(guī)實施的行為。

（四）缺乏審查性黨內(nèi)法規(guī)

為了確保黨內(nèi)法規(guī)的體系化實施，需要確保黨內(nèi)法規(guī)的自治性和協(xié)調(diào)性，防止出現(xiàn)相互抵牾問題。所以，必須制定審查性黨內(nèi)法規(guī)，并且建立獨立的審查機構(gòu)，對黨內(nèi)法規(guī)制定到實施的全過程進行審查，保證黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容不會與國家法律相抵觸。在審議通過黨內(nèi)法規(guī)后，審查機構(gòu)或者黨組織成員發(fā)現(xiàn)存在問題時，則應(yīng)當(dāng)啟動審查程序?qū)h內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容進行審查，并且將審查結(jié)果技術(shù)反饋給審查申請人，并且向社會公開。

二、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)銜接的有效途徑

（一）確保黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)性

對于黨內(nèi)法規(guī)協(xié)調(diào)性問題來說，需要注重協(xié)調(diào)和銜接制度體系，這樣能夠為國家法律的協(xié)調(diào)奠定重要基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)建立一套完整的黨內(nèi)法規(guī)體系，確保內(nèi)容科學(xué)性、內(nèi)部一致性。由于國家法律比較成熟， 因此黨內(nèi)法規(guī)在確保協(xié)調(diào)性的同時，可以借鑒和學(xué)習(xí)國家法律體系。在黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)應(yīng)當(dāng)突出黨章的主體地位，體系內(nèi)的其他規(guī)范效力應(yīng)當(dāng)?shù)陀邳h章。此外，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)具備位階高低之分，按照不同主體可以將其劃分為不同類別。

在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)期間，注重自體協(xié)調(diào)性，可以不斷完善黨內(nèi)法規(guī)體系，并且實現(xiàn)黨內(nèi)法治的要求。由于黨內(nèi)法規(guī)屬于規(guī)范體系，應(yīng)當(dāng)必須確保內(nèi)部的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。其次，在協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系時，考慮到國家法律之上因素，確保國家法律的優(yōu)先性。所以維護黨內(nèi)法規(guī)的自體協(xié)調(diào)性具備重要作用，注重黨內(nèi)法規(guī)的審查與評估，從根本上加強立法質(zhì)量，將黨章作為金字塔頂端，其他黨內(nèi)法規(guī)位于金字塔的不同位置，這樣能夠避免黨內(nèi)法規(guī)與黨章之間存在矛盾沖突。

（二）黨內(nèi)法規(guī)制定過程注入合法性審查

在處理黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系時，必須注重國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)的問題。在保證黨內(nèi)法規(guī)協(xié)調(diào)性的同時，還應(yīng)當(dāng)防止其出現(xiàn)合法性障礙問題。通過應(yīng)用合法性審查，能夠?qū)崿F(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的雙重效用，并且將合法性審查貫徹到黨內(nèi)法規(guī)的各個環(huán)節(jié)。

首先，在規(guī)劃期間，應(yīng)當(dāng)防止黨內(nèi)法規(guī)發(fā)生合法性障礙問題。因此必須將合法性審查融入到黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃環(huán)節(jié)。比如，不同通過黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范社會公共事務(wù)管理。在黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃階段，還應(yīng)當(dāng)注重協(xié)調(diào)雙體。因此必須注重合法性審查，制定黨內(nèi)法規(guī)，并且確保其與國家法律規(guī)劃高度統(tǒng)一，以此降低黨內(nèi)法規(guī)合法性障礙問題。

其次，黨內(nèi)法規(guī)制定階段。應(yīng)當(dāng)規(guī)定合法性自審等內(nèi)容，在制定黨內(nèi)法規(guī)時，合法性審查的重點在于審批和備案，審批屬于事前審查，備案屬于事后審查，通過上述規(guī)定能夠保障黨內(nèi)法規(guī)的合法性。針對黨內(nèi)法規(guī)審批問題來說，應(yīng)當(dāng)由相關(guān)機構(gòu)進行初審，之后由審議批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn)。然而從當(dāng)前所實行的規(guī)定來看，需要按照相關(guān)意見進行修正。審核機構(gòu)在提出相關(guān)整改意見時，當(dāng)制定主體不采納時，則可以出現(xiàn)被緩辦和退回問題，這樣就會導(dǎo)致存在合法性障礙的黨內(nèi)法規(guī)被實行。所以在審批階段進行合法性審查時，應(yīng)當(dāng)確保審核機構(gòu)全面落實自身職責(zé)，排除規(guī)定中的影響因素，提升審查環(huán)節(jié)的合法性有效性。針對通過審批備案的黨內(nèi)法規(guī)來說，也應(yīng)當(dāng)注重合法性審查。針對沒有在規(guī)定時間內(nèi)報送的黨內(nèi)法規(guī)，極易影響備案的合法性自審效果。

黨內(nèi)法規(guī)合法性自審屬于國家法律協(xié)調(diào)的重要內(nèi)容，盡管屬于自我審查，但是必須考慮到國家法律，因此對于法律專業(yè)知識的要求比較高，能夠保障功能的實現(xiàn)。因此，還需要進一步分析和討論提升黨內(nèi)法規(guī)合法性自審的專業(yè)水平。

（三）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的動態(tài)配合

按照我國當(dāng)前發(fā)展情況能夠看出，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律都形成了獨立體系，為了確保二者在國家法治體系中良好運行，必須通過連接機制支撐。黨中央對于立法工作的審查與決定，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃環(huán)節(jié)，處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與自主立法關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)必須建立在法律程序性規(guī)定上，并且將黨的政治問題轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎▎栴}，以此實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)與銜接目標(biāo)。

首先，注重制定階段的配合。在協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律時，應(yīng)當(dāng)防止出現(xiàn)由于體系自閉性所致不銜接問題。注重制定階段的協(xié)調(diào)與溝通，建立相關(guān)機制，以此促進黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的交流，注重規(guī)劃協(xié)調(diào)性，以此確保黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的歸家一致性。

其次，注重實施過程的配合。在制定和發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)之后，就開始落實和實行。需要注意的是，黨內(nèi)法規(guī)在實施期間存在滯后性和僵硬性問題，不管是對于黨內(nèi)法規(guī)還是國家法律來說，都需要在制度設(shè)計期間考慮到實施效果問題。注重修改與廢止的通報機制，該機制要求國家法律運行期間，當(dāng)出現(xiàn)修改或者廢止問題時，主體之間應(yīng)當(dāng)通報。在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律自體評估期間，當(dāng)發(fā)現(xiàn)不協(xié)調(diào)問題時，則應(yīng)當(dāng)啟動通報協(xié)商機制，就具體問題進行溝通和協(xié)商。

三、結(jié)語

綜上所述，在處理黨內(nèi)法規(guī)所存在的問題時，能夠有效實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度的一體化發(fā)展，還能夠建立和完善于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)機制，補充黨內(nèi)法規(guī)所存在的不足問題，防止出現(xiàn)“木桶理論”效應(yīng)。此外，還應(yīng)當(dāng)對接黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，并且進行優(yōu)化組合，從根本上處理二者之間存在的運行協(xié)調(diào)與銜接障礙問題，充分發(fā)揮出法治建設(shè)的同向合力。

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作者簡介：王宏飛（1980.12- ），男，河南通許人，講師，中共鶴壁市委黨校法學(xué)部，研究方向：法學(xué)。