新時(shí)代中國(guó)油氣開(kāi)采財(cái)稅收入制度改革的方向

王育寶，胡芳肖

(1.西安交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院，陜西 西安 710061；2.西安交通大學(xué) 陜西經(jīng)濟(jì)研究中心，陜西 西安 710061；3.西安交通大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院，陜西 西安 710049)

油氣資源是國(guó)家重要戰(zhàn)略資源。從19世紀(jì)末油氣資源商業(yè)化開(kāi)采以來(lái)，國(guó)際社會(huì)就圍繞油氣開(kāi)采收益的獲取和分配問(wèn)題展開(kāi)了討論。此后，根據(jù)油氣開(kāi)采中出現(xiàn)的開(kāi)采地“富裕的貧困”和“荷蘭病”現(xiàn)象，學(xué)者從最初的以油氣稅制變遷分析為主轉(zhuǎn)向研究油氣開(kāi)采稅制的理論基礎(chǔ)、稅費(fèi)結(jié)構(gòu)、不確定情況下稅費(fèi)征繳標(biāo)準(zhǔn)、量化方法、征繳透明度、問(wèn)責(zé)制以及稅制改革經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，努力為建立全面、客觀、中性油氣財(cái)稅收入制度出謀獻(xiàn)策[1]。目前，世界主要油氣生產(chǎn)國(guó)財(cái)稅收入制度不斷完善，取得了較好成效。

中國(guó)大規(guī)模油氣開(kāi)采引發(fā)相關(guān)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題和對(duì)礦區(qū)居民生產(chǎn)生活造成影響的時(shí)間較短，但由于存在礦權(quán)與地權(quán)沖突、開(kāi)采中財(cái)稅收入工具界定不清晰、稅費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)不明確、忽視礦地居民收入保障等問(wèn)題[2-3],影響礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展和新時(shí)代生態(tài)文明社會(huì)建設(shè)。因此，本文總結(jié)借鑒了世界主要油氣生產(chǎn)國(guó)油氣開(kāi)采財(cái)稅收入制度的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出中國(guó)深化油氣財(cái)稅收入制度改革的方向,以期建立充分保障我國(guó)油氣開(kāi)采中利益相關(guān)者權(quán)益的油氣財(cái)稅制度體系。

一、地權(quán)與油氣產(chǎn)權(quán)安排及油氣開(kāi)采財(cái)稅收入制度

油氣開(kāi)采財(cái)稅收入分配制度是調(diào)整油氣生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中諸多經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律法規(guī)、管理體制的總和，是一套由稅法、土地管理法、石油法、天然氣法、投資法和政策等組成的復(fù)雜體系。礦產(chǎn)資源權(quán)益及其收益分配不但與地權(quán)和礦權(quán)密切聯(lián)系，而且各國(guó)不同的地權(quán)和礦權(quán)結(jié)構(gòu)，形成了各具特色的油氣開(kāi)采財(cái)稅收入及分配制度。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，世界油氣生產(chǎn)國(guó)主要形成了油氣資源國(guó)家所有、以所得稅和權(quán)利金為主要收入工具的特許權(quán)制和合同制兩類油氣開(kāi)采財(cái)稅收入制度。

(一)地權(quán)與油氣資源產(chǎn)權(quán)安排

開(kāi)采油氣資源必然要使(占)用土地。根據(jù)油氣資源賦存于土地之下和土地產(chǎn)權(quán)與礦權(quán)結(jié)合程度不同，油氣產(chǎn)權(quán)分為地下權(quán)與地表權(quán)“完全結(jié)合”“有限結(jié)合”和“完全分離”三種[4]。這三種安排各有利弊，但政府在土地使(占)用補(bǔ)償、油氣勘探開(kāi)采收益分配等方面，通過(guò)制定和完善相應(yīng)法律法規(guī)、出臺(tái)政策等，均對(duì)克服利益相關(guān)者矛盾和沖突發(fā)揮著重要作用，但也存在一定局限。如礦權(quán)國(guó)有化、油氣國(guó)有企業(yè)壟斷開(kāi)采等[5-6]，會(huì)降低開(kāi)采收益分配的透明度，減少土地所有者的收益，引發(fā)土地所有者與開(kāi)采者的利益紛爭(zhēng)。因此，建立合理的礦權(quán)與地權(quán)關(guān)系，對(duì)化解企業(yè)、政府與開(kāi)采地居民利益沖突就很重要。

(二)油氣開(kāi)采財(cái)稅收入制度比較分析

目前，全球形成了1 000多種油氣開(kāi)采財(cái)稅收入制度[7]。根據(jù)開(kāi)采者獲得礦業(yè)權(quán)方式的不同，這些制度可歸為特許權(quán)制和合同制兩大類。特許權(quán)制是法律允許私人擁有其私有土地下儲(chǔ)藏的油氣所有權(quán)，油氣所有者可將礦上土地所有權(quán)和礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓給開(kāi)采者，開(kāi)采者通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式取得特定區(qū)塊及地下油氣資源，一定期限內(nèi)擁有該區(qū)塊生產(chǎn)專營(yíng)權(quán)、管理權(quán)以及獲益權(quán)，并向所有者和政府繳納礦區(qū)使用費(fèi)、所得稅等。美國(guó)、英國(guó)、巴西等是此類比較典型的國(guó)家。合同制是政府保有油氣所有權(quán)，開(kāi)采者通過(guò)與政府協(xié)商，分別以產(chǎn)量分成合同(PSCs)和風(fēng)險(xiǎn)服務(wù)合同(RSCs)獲得油氣產(chǎn)量或其銷售收入分成。產(chǎn)量分成合同將總產(chǎn)值分為成本油和利潤(rùn)油，其中礦區(qū)使用費(fèi)、利潤(rùn)油及所得稅是政府收益的主要來(lái)源，政府對(duì)開(kāi)采者進(jìn)行管理和監(jiān)督[8]；風(fēng)險(xiǎn)服務(wù)合同下，政府擁有勘探、開(kāi)采資源的成果，開(kāi)采者依合同獲得現(xiàn)金報(bào)酬，收回成本。此類主要在伊朗、哈薩克斯坦等國(guó)實(shí)施。兩大制度均重視保護(hù)土地所有者的利益，并在此基礎(chǔ)上通過(guò)財(cái)稅工具的有效組合激勵(lì)企業(yè)開(kāi)采，協(xié)調(diào)開(kāi)采中中央、地方、企業(yè)和開(kāi)采地居民之間的利益關(guān)系，力爭(zhēng)油氣開(kāi)采有序進(jìn)行，財(cái)稅征收科學(xué)合理[9]。兩者的區(qū)別主要在于對(duì)油氣所有權(quán)處置上：在特許權(quán)制下，開(kāi)采者可獲得油氣所有權(quán)，而合同制下則不行，同時(shí)在稅費(fèi)類型、結(jié)構(gòu)方面也有差異(詳見(jiàn)表1)[10]。

資料來(lái)源 ：作者根據(jù)參考文獻(xiàn)[4，12，17]等整理

此外，在國(guó)際社會(huì)中，法律穩(wěn)定、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分且能合理保護(hù)投資者利益、礦權(quán)與地權(quán)一致的國(guó)家或地區(qū)，主要采取特許權(quán)制；而法律法規(guī)、市場(chǎng)機(jī)制不健全、管理能力相對(duì)較低的國(guó)家或地區(qū)，產(chǎn)量分成合同采用最多[11]。當(dāng)然，各國(guó)油氣財(cái)稅收入制度也是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)際油氣價(jià)格波動(dòng)等因素變化而變化。如2014—2016年，由于國(guó)際油價(jià)大幅下跌，油氣生產(chǎn)國(guó)收入嚴(yán)重下滑，僅歐佩克收入同期就下跌至3 410億美元，減少50%以上。自2015年開(kāi)始，為應(yīng)對(duì)收入減少，北美、中東、中亞和非洲等地區(qū)的國(guó)家積極改革財(cái)稅制度，以保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展[12]。

不管土地的所有權(quán)或使用權(quán)歸誰(shuí)，充分補(bǔ)償油氣開(kāi)發(fā)利用中土地所有者或使用者是非常重要的。因?yàn)橹挥薪o予其土地流轉(zhuǎn)合理補(bǔ)償，建立市場(chǎng)化油氣礦權(quán)和土地流轉(zhuǎn)權(quán)統(tǒng)一的油氣財(cái)稅收入分配制度，油氣開(kāi)采中利益沖突才能避免。中國(guó)油氣開(kāi)采存在地權(quán)與礦權(quán)不統(tǒng)一、國(guó)企壟斷開(kāi)采、土地使用權(quán)人(開(kāi)采區(qū)居民)補(bǔ)償不足、中央與地方、地方與企業(yè)以及開(kāi)采地居民間的利益矛盾和沖突不時(shí)產(chǎn)生等問(wèn)題。本文總結(jié)分析國(guó)外做法，以期對(duì)中國(guó)推進(jìn)油氣資源稅費(fèi)制度改革、建立以市場(chǎng)為基礎(chǔ)、合理收繳和分配油氣收益制度提供重要借鑒。

二、世界主要油氣生產(chǎn)國(guó)油氣開(kāi)采財(cái)稅收入的結(jié)構(gòu)比較

油氣開(kāi)采財(cái)稅收入工具多種多樣。根據(jù)來(lái)源不同，可分為稅收收入和非稅收入兩類。各國(guó)財(cái)稅制度的差異造成其稅費(fèi)收入工具的差異?？茖W(xué)合理的稅制安排，對(duì)調(diào)動(dòng)企業(yè)開(kāi)采積極性、保護(hù)資源所有權(quán)人利益和維護(hù)開(kāi)采地居民資源環(huán)境權(quán)益有重要作用。

(一)稅收結(jié)構(gòu)

油氣開(kāi)采稅收收入，包括一般稅和特殊稅。一般稅是指油氣開(kāi)采企業(yè)和其他企業(yè)都必須繳納的稅，主要包括所得稅、增值稅、關(guān)稅等，但適用的稅率有些對(duì)油氣企業(yè)有特殊規(guī)定；特殊稅則是基于油氣資源特殊性形成的企業(yè)需額外繳納的稅，最典型的是資源租金稅、超額附加利潤(rùn)稅、暴利稅等。國(guó)家不同，其稅收結(jié)構(gòu)、征收標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)稅負(fù)也不完全相同(詳見(jiàn)圖1)。

1.一般稅比較

(1)企業(yè)所得稅。企業(yè)所得稅是國(guó)家對(duì)企業(yè)所得征收的稅。繳稅時(shí)，企業(yè)從實(shí)際稅負(fù)出發(fā)，考慮的主要是抵扣條款、激勵(lì)機(jī)制以及本國(guó)與開(kāi)采國(guó)的稅收協(xié)調(diào)等。許多國(guó)家對(duì)其油氣企業(yè)的國(guó)外收入征稅，但卻提供外國(guó)稅收抵免。油氣企業(yè)希望本國(guó)與所在國(guó)所得稅制相協(xié)調(diào)，使其在國(guó)外獲得的利潤(rùn)享受較高扣繳稅款。開(kāi)采企業(yè)適用該稅的特殊性還體現(xiàn)在稅收“圍欄”(Ring-fencing)規(guī)定上[13]。英國(guó)對(duì)同一企業(yè)在不同開(kāi)采項(xiàng)目間設(shè)置稅收“圍欄”，將每個(gè)項(xiàng)目作為一個(gè)納稅實(shí)體獨(dú)立核算并納稅，用以防止企業(yè)將虧損項(xiàng)目的支出和損失與其他盈利項(xiàng)目的收入合并核算，少繳稅款[14-15]。俄羅斯雖沒(méi)采用“圍欄”，但卻規(guī)定了項(xiàng)目間的相互彌補(bǔ)制度，即只有年收入1 000億盧布的企業(yè)才適用。哈薩克斯坦則降低所得稅，由2008年的30%下調(diào)至2011年的15%。除聯(lián)邦政府對(duì)開(kāi)采企業(yè)征收35%的企業(yè)所得稅外，美國(guó)不同州還加征州企業(yè)所得稅。如阿拉斯加就對(duì)年凈收入超過(guò)9萬(wàn)美元的油氣企業(yè)加征9.4%的州企業(yè)所得稅，但州政府提供20%的資本支出優(yōu)惠。中國(guó)政府沒(méi)將每個(gè)開(kāi)采項(xiàng)目獨(dú)立對(duì)待，沒(méi)設(shè)“圍欄”，與國(guó)外也缺乏協(xié)調(diào)，并且政府還給企業(yè)提供稅收優(yōu)惠。僅2011年，中國(guó)石油、中國(guó)石化從中央政府獲得的所得稅優(yōu)惠分別就達(dá)127.93億元、18.25億元。中國(guó)油氣企業(yè)所得稅負(fù)擔(dān)過(guò)低[16]，所得稅沒(méi)能真實(shí)反映不同油田的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況，亟待改進(jìn)(詳見(jiàn)表2)。

(2)增值稅。世界上設(shè)置增值稅的油氣生產(chǎn)國(guó)很少，且主要征收消費(fèi)型增值稅。如考慮到油氣勘探、開(kāi)采風(fēng)險(xiǎn)大、采掘后增值額難確定等現(xiàn)實(shí)，美國(guó)、英國(guó)等對(duì)油氣企業(yè)免征增值稅，芬蘭、俄羅斯、阿根廷以及美國(guó)的一些州，如加利福尼亞州等則設(shè)置消費(fèi)型增值稅，稅率分別為瑞典25%、芬蘭22%、阿根廷21%、哈薩克斯坦12%、俄羅斯18%、印尼4%～33%、美國(guó)加州7.25%等，但對(duì)石油勘探開(kāi)采勞務(wù)免征；俄羅斯、哈薩克斯坦對(duì)原油、天然氣和天然氣凝析物出口實(shí)行0%增值稅優(yōu)惠，加拿大各省稅率從5%～15%不等[17]。增值稅計(jì)征辦法，除芬蘭采用含稅價(jià)格計(jì)算外，其它均按不含稅價(jià)格計(jì)征。中國(guó)2009年開(kāi)始實(shí)行消費(fèi)型增值稅，并對(duì)開(kāi)采油氣提供的生產(chǎn)性勞務(wù)征收增值稅。由于在應(yīng)納稅額中不允許扣除外購(gòu)固定資產(chǎn)價(jià)款包括的進(jìn)項(xiàng)稅額，造成油氣企業(yè)稅負(fù)過(guò)重，后續(xù)發(fā)展資金短缺[11]。2019年4月以前，中國(guó)增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率為17%，但實(shí)際稅率普遍高于國(guó)外[18]。

表2 世界主要油氣生產(chǎn)國(guó)油氣開(kāi)采企業(yè)所得稅征收標(biāo)準(zhǔn)比較

資料來(lái)源：作者根據(jù)參考文獻(xiàn)[13，15，17]整理

(3)出口關(guān)稅。關(guān)稅是油氣生產(chǎn)國(guó)或增加國(guó)家收益、或限制油氣出口而采取的措施。在國(guó)際油價(jià)變化劇烈情況下，出于保護(hù)資源和防止財(cái)稅收入大起大落，俄羅斯和中亞等油氣出口國(guó)會(huì)及時(shí)對(duì)油價(jià)重新評(píng)估，確定油氣出口稅率。俄羅斯原油出口關(guān)稅稅率一般隨地中海與鹿特丹市場(chǎng)上每月的烏拉爾油價(jià)(Urals price)變動(dòng)：烏拉爾油價(jià)越高，關(guān)稅水平也越高。從2019年開(kāi)始，上面提到的出口關(guān)稅稅率要乘上調(diào)整系數(shù)，2019—2023年的調(diào)整系數(shù)分別為0.833、0.667、0.5、0.333、0.167,2024年以后為0；天然氣適用30%的出口關(guān)稅，而液化天然氣使用零稅率[17]。哈薩克斯坦對(duì)原油征收從1%到33%的出口關(guān)稅：當(dāng)國(guó)際油價(jià)低于US$19/bbl時(shí)，適用1%稅率，大于US$40/bbl時(shí)，適用最高稅率；2015年時(shí)，采用從量征收，為US$60/t[19-20]。阿根廷原油出口關(guān)稅是離岸價(jià)格的5%～15%。2007年8月1日起，中國(guó)僅對(duì)中外合作海洋石油的外國(guó)合同者加征5%的出口關(guān)稅，在此之前均免稅。中國(guó)油氣對(duì)外依存度很大，限制油氣出口很關(guān)鍵。相較其他國(guó)家，該稅率很低。

此外，油氣企業(yè)也需繳納一定數(shù)量的地方稅。如在中國(guó)，油氣企業(yè)需交納城鄉(xiāng)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加等。這些間接稅各國(guó)也是不同的。

2.特殊稅比較

為激勵(lì)企業(yè)勘探、開(kāi)采風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，促使油田挖潛提效，保障油氣供應(yīng)，協(xié)調(diào)開(kāi)采中利益相關(guān)者的責(zé)任和權(quán)益，世界油氣主要生產(chǎn)國(guó)對(duì)油氣開(kāi)采企業(yè)還征收了包括資源租金稅(RRT)、累進(jìn)利得稅(PPT)、暴利稅在內(nèi)的特殊稅，實(shí)現(xiàn)公平稅負(fù)。

(1)資源租金稅(resource rent tax,RRT)?；陧?xiàng)目資源租這一概念，類似于現(xiàn)金流稅，是對(duì)企業(yè)以項(xiàng)目為基礎(chǔ)的超額利潤(rùn)追加納稅，只有當(dāng)累計(jì)現(xiàn)金流為正時(shí)才征收。這里的超額利潤(rùn)是指項(xiàng)目運(yùn)作中扣除所有資本和經(jīng)營(yíng)支出(但不包括利息)后的項(xiàng)目利潤(rùn)。只有當(dāng)累積的負(fù)的現(xiàn)金流被收入完全抵消了才可征稅。英、美沿海地區(qū)和挪威應(yīng)用該體制，東帝汶、澳大利亞的西澳洲也在使用。西澳洲海上油氣開(kāi)發(fā)RRT稅率為0%～40%，稅基為達(dá)到柵欄收益率后的項(xiàng)目?jī)羲?扣除累計(jì)開(kāi)發(fā)支出和一般項(xiàng)目支出后的所得)，不征收權(quán)利金(陸上只征收權(quán)利金，不征收RRT)；尼日利亞石油開(kāi)采租約有生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性兩種，RRT征收標(biāo)準(zhǔn)分別為US$10/km2和US$20/km2；坦桑尼亞將其植入開(kāi)采合約但未征[17]。RRT的優(yōu)點(diǎn)，一是不會(huì)扭曲投資決策，優(yōu)于權(quán)利金或常規(guī)的利得稅等工具；二是可自動(dòng)提供稅收制度的穩(wěn)定性等。

(2)累進(jìn)利得稅(progressive profit tax,PPT)。PPT是對(duì)利潤(rùn)相對(duì)豐厚項(xiàng)目的征稅，通常對(duì)超過(guò)一定水平的利潤(rùn)使用較高稅率。這一水平根據(jù)資本存量確定。一旦利潤(rùn)占資本存量的比重超過(guò)一個(gè)確定閾值，超過(guò)閾值的利潤(rùn)就要納稅。英國(guó)、加拿大、印尼、巴西、澳大利亞、南非以及哈薩克斯坦等國(guó)采用。1975年，英國(guó)稱 “石油收入稅”(Petroleum Revenue Tax)，提出從各個(gè)油田產(chǎn)生的利潤(rùn)中征收。它引進(jìn)了一個(gè)安全網(wǎng)，只是在油田累計(jì)收入超過(guò)支出時(shí)才會(huì)征收，而對(duì)開(kāi)采早期缺乏贏利的油田不征[21]。1993年至2015年12月底，英國(guó)石油收入稅的稅率一直維持在 50%；2016年1月，英國(guó)政府將稅率調(diào)整為35%；2016年3月初，宣布取消征收石油收入稅，目前稅率為0[15]。巴西企業(yè)應(yīng)稅利潤(rùn)低于BRL24 000時(shí)，應(yīng)納稅額為名義收入的15%，超過(guò)該值則為25%；哈薩克斯坦稱超額利得稅(Excess profit tax,EPT)，以內(nèi)部收益率(IRR)為基礎(chǔ)，針對(duì)企業(yè)稅后收入減去費(fèi)用按年度繳納，稅率取決于項(xiàng)目累積的總收入與總支出的比率(也稱R因子)，實(shí)行0%-60%的累進(jìn)稅率[13]，計(jì)稅基數(shù)是開(kāi)采企業(yè)超過(guò)扣除費(fèi)用25%后的凈收益部分。2005年1月1日，哈薩克斯坦生效的《稅收法案》引進(jìn)了觸發(fā)點(diǎn)(2018年沒(méi)提及觸發(fā)點(diǎn))，一旦累積收人和累積支出比率超過(guò)1.2，便啟動(dòng)EPT[20]。PPT和RRT的區(qū)別在于，PPT沒(méi)考慮貨幣的時(shí)間價(jià)值或投資者的要求回報(bào)。在生產(chǎn)共享合同中，R因子經(jīng)常被看作是政府和合同者之間分配利潤(rùn)油的途徑[22]。

(3)暴利稅(WPT)。暴利稅也稱石油特別收益金。它不以政府提供服務(wù)為對(duì)價(jià)，是政府憑借國(guó)家權(quán)力對(duì)礦業(yè)權(quán)人因開(kāi)采優(yōu)質(zhì)、高品位或優(yōu)越區(qū)位油氣資源所產(chǎn)生超額利潤(rùn)減去平均利潤(rùn)后的差額征收的稅，反映國(guó)家和礦業(yè)權(quán)人的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，具級(jí)差地租性質(zhì)，是臨時(shí)性礦業(yè)稅制。20世紀(jì)80年代初，面對(duì)全球油價(jià)大漲和企業(yè)暴利，美國(guó)率先頒布《石油暴利稅法》，開(kāi)征該稅。在其后征收的8年內(nèi)，美國(guó)政府稅收不增反凈減少約400億美元；1988年后，因油價(jià)下跌、國(guó)稅局管理成本過(guò)高等被取消[23-24]。2007年，厄瓜多爾對(duì)外國(guó)石油企業(yè)加征99%的暴利稅。2008年3月，委內(nèi)瑞納開(kāi)征暴利稅；2011年，頒布新《特殊收益金法令》，將起征點(diǎn)由US $70/bbl下調(diào)至US $40/bbl，稅率調(diào)高至95%。中國(guó)針對(duì)油價(jià)持續(xù)上漲，而政府收入增加不明顯情況，從2006年3月起，也開(kāi)征特別收益金，收益金實(shí)行五級(jí)超額累進(jìn)從價(jià)定率計(jì)征，并納入中央財(cái)政預(yù)算管理，用于補(bǔ)貼弱勢(shì)群體和公益性行業(yè)。同時(shí)，中國(guó)受油氣公司彌補(bǔ)資源稅改革“倒逼”影響，起征點(diǎn)從2006年的US $40/bbl分別提高到2011年的US $55/bbl、2015年的US $65/bbl。暴利稅雖會(huì)增加中央收入，但會(huì)打擊企業(yè)開(kāi)采積極性，應(yīng)慎重啟用。

(二)非稅收入結(jié)構(gòu)

油氣開(kāi)采非稅收入主要包括權(quán)利金、礦地租金和紅利、資源耗竭補(bǔ)貼和產(chǎn)量分成等。這些從本質(zhì)上講都是由油氣資源的所有權(quán)產(chǎn)生的，各國(guó)也各具特色。中國(guó)收繳標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低[11]。

1.權(quán)利金

權(quán)利金是所有者(出租人)對(duì)開(kāi)采者(承租人)開(kāi)采油氣資源收取的費(fèi)用，優(yōu)先從開(kāi)采收入中扣除。權(quán)利金絕大部分交給國(guó)家。世界主要生產(chǎn)國(guó)為鼓勵(lì)最大數(shù)量油氣開(kāi)采，防止采富棄貧，根據(jù)礦床質(zhì)量，權(quán)利金通常按不同比率征收，主要有固定比率和滑動(dòng)比率兩種計(jì)算方法。前者一般是產(chǎn)量(或銷售收入)的10%～20%；后者主要由R系數(shù)即累計(jì)收入與成本的比值決定，R系數(shù)越大，征收率越高。凈進(jìn)口國(guó)一般有較低的權(quán)利金要求，凈出口國(guó)則較高。澳大利亞、挪威等國(guó)不收權(quán)利金。從2003年開(kāi)始，英國(guó)取消收取權(quán)利金。哈薩克斯坦、俄羅斯將其稱為礦產(chǎn)開(kāi)采稅(Mineral extraction tax,MET),其費(fèi)率取決于油氣產(chǎn)量是在國(guó)內(nèi)消費(fèi)，還是出口，費(fèi)率隨產(chǎn)量的增加而上升。中國(guó)僅對(duì)海上中外合作項(xiàng)目，青海、西藏及新疆的陸上PSCs項(xiàng)目按產(chǎn)值的0%～12.5%收取權(quán)利金，其他情況按銷售收入征收資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)(詳見(jiàn)表3)。由于資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)性質(zhì)上和權(quán)利金一樣，因而合并三者為資源稅征收是中國(guó)全面深化改革的重要方向。

2.礦地租金和紅利

礦地租金，也稱礦業(yè)權(quán)租金。它是采礦企業(yè)向土地所有者支付的土地使用費(fèi)，一般按采礦使用的土地面積計(jì)算，按年繳納，其單位繳納額根據(jù)采礦階段以及使用年限決定。租金有勘探租金和生產(chǎn)租金之分。各國(guó)對(duì)礦地租金一般先確定一個(gè)較低的單位數(shù)額，目的是為防止投資者占用土地而不進(jìn)行勘查或開(kāi)采。一般來(lái)說(shuō)，開(kāi)采階段的礦地租金高于勘查階段的，而隨著使用年限的增加繳納費(fèi)用越高[25]。油氣礦地使用不僅更多表現(xiàn)為臨時(shí)占地而非永久占地，用地分散，而且開(kāi)采對(duì)礦區(qū)居民生產(chǎn)生活影響較大，因此租金也較高。挪威是世界上油氣礦地租金最高的國(guó)家，達(dá)NOK 30 000/km2(約US $5 000/km2)。美國(guó)阿拉斯加僅第一年租金就為US $247/km2，以后逐年遞增。尼日利亞只有NGN 200/km2[17]。礦地租金類似于中國(guó)征收的探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)。中國(guó)雖處于中下水平，但是中國(guó)的礦地租金是對(duì)資源勘查勞動(dòng)成果的補(bǔ)償，是為避免國(guó)家地質(zhì)勘查所形成的國(guó)有資產(chǎn)流失。這和礦地租金的本意有巨大出入，亟需調(diào)整。

表3 世界主要油氣生產(chǎn)國(guó)油氣權(quán)利金征收費(fèi)率比較

資料來(lái)源：作者根據(jù)參考文獻(xiàn)[17，31]整理

① MCI(monthly calculation index)指每月的計(jì)算系數(shù)，相當(dāng)于一定量的哈薩克斯坦貨幣(KZT)。2015年1月1日時(shí)，MCI 1相當(dāng)于KZT 1982，2016年1月1日時(shí)，MCI 1相當(dāng)于KZT 2121。

紅利是礦業(yè)權(quán)招標(biāo)、拍賣中獲得勘探或開(kāi)采許可的中標(biāo)人向資源所有權(quán)人一次性支付的金額，反映所有者的部分財(cái)產(chǎn)收益。繳納紅利有助于國(guó)家在項(xiàng)目早期就獲得部分收入。油氣紅利一般分為簽約紅利、生產(chǎn)紅利和社會(huì)紅利三類。巴基斯坦征收三種紅利但以社會(huì)紅利為主；哈薩克斯坦、印尼和澳大利亞等國(guó)征收前兩種紅利。有些國(guó)家只征收簽約紅利，不征收生產(chǎn)紅利。俄羅斯規(guī)定，紅利不得低于油氣產(chǎn)值的10%，但法律并沒(méi)規(guī)定上限。巴西國(guó)家石油機(jī)構(gòu)規(guī)定一個(gè)紅利下限，但實(shí)際中標(biāo)價(jià)格可能低于這一價(jià)格，在多數(shù)情況下，一次性支付的紅利在US $ 100～700萬(wàn)之間[26]。荷蘭、挪威及加拿大西北地區(qū)等還免收紅利。中國(guó)境內(nèi)的中外合作產(chǎn)量分成合同涉及紅利，在確定金額時(shí)考慮油氣的產(chǎn)量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r[17]。從2007年開(kāi)始，中國(guó)石油、中國(guó)石化、中國(guó)海油等三大石油公司每年向國(guó)家上繳的國(guó)有資產(chǎn)收益，即紅利為公司凈利潤(rùn)的10%；此后有所增加，2014年上繳比例達(dá)到20%。但國(guó)家將這些紅利基本上又以科技創(chuàng)新、脫困補(bǔ)助等補(bǔ)貼形式返還給了油氣企業(yè)。因此，為推進(jìn)社會(huì)公平，國(guó)家建立適度提高油氣企業(yè)紅利上繳水平、防止紅利回流的制度就比較關(guān)鍵[27]。

3.資源耗竭補(bǔ)貼

資源耗竭補(bǔ)貼，是指每個(gè)納稅年度國(guó)家從其凈收入中扣除一部分給油氣田的所有人或經(jīng)營(yíng)人,用于扶持其尋找新礦體或可替代資源等，鼓勵(lì)他們從事油氣勘查、開(kāi)采和替代資源的尋找、研發(fā)等，是一種負(fù)權(quán)利金。美國(guó)于1913年最先采用，開(kāi)始時(shí)被稱為“發(fā)現(xiàn)耗竭準(zhǔn)備金”，1926年改為“比例耗竭準(zhǔn)備金”，油氣公司可在應(yīng)納稅所得中扣除銷售收入的一個(gè)固定比例。1931年之后，計(jì)提做法被推及到油氣之外的其他礦業(yè)部門(mén)。加拿大、澳大利亞、馬來(lái)西亞、印尼等國(guó)也采用過(guò)該制度[28]。目前，耗竭準(zhǔn)備金還是一項(xiàng)具有爭(zhēng)議性的制度。它有助于分擔(dān)企業(yè)的勘查風(fēng)險(xiǎn)，激勵(lì)企業(yè)勘查新資源，但如制度設(shè)計(jì)過(guò)于優(yōu)惠，可能會(huì)導(dǎo)致國(guó)家稅費(fèi)流失。因此，世界上只在少數(shù)國(guó)家實(shí)行[18]，我國(guó)目前還沒(méi)有實(shí)行。

4.產(chǎn)量分成(PSC)

產(chǎn)量分成是指政府在項(xiàng)目中獲得與其開(kāi)發(fā)權(quán)相對(duì)應(yīng)的等額回報(bào)，等價(jià)于政府有一個(gè)附帶權(quán)益。印度尼西亞油氣企業(yè)在成本回收前，需拿出產(chǎn)量的20%進(jìn)行分成，而“孝敬”政府和成本回收后的剩余產(chǎn)量再在國(guó)家和石油公司間按71.15%、28.85%的比例分成。石油公司稅后石油利潤(rùn)份額是15%，天然氣份額是35%。對(duì)邊緣類型的深水區(qū)塊，石油按稅后35%產(chǎn)品分成，氣田按40%分成[26]。在每項(xiàng)PSC中，巴西國(guó)家石油公司(Petrobras)必須是運(yùn)營(yíng)商和領(lǐng)導(dǎo)者，且至少占30%的份額，剩余的70%拍賣給私人油氣企業(yè)。尼日利亞國(guó)內(nèi)各方按協(xié)議共享油氣產(chǎn)量?？碧斤L(fēng)險(xiǎn)和回收成本由承包商承擔(dān)，同時(shí)他對(duì)成本油和利潤(rùn)油擁有絕對(duì)權(quán)力，繳納50%利潤(rùn)的資本利得稅。中國(guó)深?？碧降哪甓瘸杀净厥章蕿?0%～62.5%，陸上勘探則為50%～60%。成本回收主要包括以下費(fèi)用和支出：礦權(quán)使用費(fèi)、探礦采礦價(jià)款、生產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)成本、開(kāi)采費(fèi)用的利息支出(目前為9%)。其他的被視為利潤(rùn)，根據(jù)產(chǎn)量分成協(xié)議中相關(guān)條款在政府和參與者間分配[17]。

總之，世界主要油氣生產(chǎn)國(guó)家油氣開(kāi)采財(cái)稅制度總體表現(xiàn)出幾個(gè)特點(diǎn)：建立了相對(duì)獨(dú)立的油氣專門(mén)法規(guī)、具有相對(duì)明晰的產(chǎn)權(quán)制度，稅費(fèi)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，并較好體現(xiàn)了政府宏觀調(diào)控的公平和效率目標(biāo)等。這些將對(duì)全面深化中國(guó)油氣開(kāi)采財(cái)稅制度改革具有重要的借鑒作用與意義。

三、中國(guó)深化油氣開(kāi)采財(cái)稅收入制度改革的方向

目前，中國(guó)油氣開(kāi)采財(cái)稅收入制度存在稅費(fèi)工具性質(zhì)不清；稅費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理，所得稅稅負(fù)低而流轉(zhuǎn)稅過(guò)高；“兩費(fèi)一稅”等非稅收入與級(jí)差收益存在矛盾[29]；資源耗竭和外部性補(bǔ)償不足；國(guó)家壟斷造成地方征稅積極性不高、礦地補(bǔ)償不充分等問(wèn)題[30]。這些問(wèn)題的存在既影響民間資本開(kāi)展油氣開(kāi)采的積極性和油氣開(kāi)采效率，也嚴(yán)重?fù)p害油氣開(kāi)采地政府和居民利益，造成“資源詛咒”甚至利益沖突。本文認(rèn)為，我國(guó)要化解這些矛盾，應(yīng)從新時(shí)代保障資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用和礦區(qū)居民持續(xù)受益高度，并從實(shí)現(xiàn)代際和代內(nèi)公平出發(fā)，提出和設(shè)計(jì)統(tǒng)籌政府、企業(yè)和開(kāi)采地居民權(quán)益的油氣開(kāi)采財(cái)稅收入制度的改革思路和措施。

(一)建立油氣開(kāi)采專門(mén)法規(guī)，明晰油氣礦權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系

首先，我國(guó)要建立油氣資源開(kāi)發(fā)利用專門(mén)法規(guī)，在公有產(chǎn)權(quán)內(nèi)部，清晰界定地上權(quán)與地下權(quán)、國(guó)家所有權(quán)與集體所有權(quán)的界限，防止所有權(quán)交叉重疊造成的不必要利益沖突；要防止私有或外資開(kāi)采人對(duì)國(guó)有資源的非法開(kāi)采，嚴(yán)厲打擊偷采、濫采行為。其次，我國(guó)要健全發(fā)揮市場(chǎng)決定作用的油氣資源有償使用制度，引導(dǎo)土地產(chǎn)權(quán)和礦業(yè)權(quán)交易流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化，強(qiáng)化對(duì)礦區(qū)土地流轉(zhuǎn)和油氣礦權(quán)交易的管理規(guī)范。第三，國(guó)家可讓原歸屬集體所有的土地使用者能以土地使用收益入股油氣開(kāi)采企業(yè)，直接享有必要油氣開(kāi)采租金，使開(kāi)采地居民資源環(huán)境損失在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中得到充分補(bǔ)償?shù)取?/p>

(二)優(yōu)化稅費(fèi)征收結(jié)構(gòu)，合理調(diào)節(jié)稅費(fèi)分配方向

我國(guó)應(yīng)結(jié)合油氣資源空間分布不均、資源耗竭、級(jí)差特征顯著的特點(diǎn)，綜合考量開(kāi)采中地理區(qū)位、資源稟賦、開(kāi)采技術(shù)、油氣質(zhì)量、開(kāi)采階段以及生態(tài)環(huán)境等客觀差異，確定差別稅費(fèi)率，發(fā)掘稅費(fèi)級(jí)差調(diào)節(jié)職能，推行資源耗竭補(bǔ)償制度；實(shí)行所得稅“圍欄”制度，根據(jù)油田的賦存、區(qū)位、開(kāi)采條件等，征收不同稅率企業(yè)所得稅；統(tǒng)一將權(quán)利金稱為資源稅，并將資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)合并為資源稅，完善稅、費(fèi)合一從價(jià)計(jì)征制度；提高油氣礦地租金征收水平，充分補(bǔ)償土地所有者或承包權(quán)人損失；保持石油特別收益金制度相對(duì)穩(wěn)定；適度提高油氣企業(yè)紅利上繳比例，減少政府補(bǔ)貼；強(qiáng)化稅費(fèi)收入工具有效組合等。

(三)強(qiáng)化油氣資源資產(chǎn)價(jià)值，明確油氣財(cái)稅改革重點(diǎn)

我國(guó)應(yīng)樹(shù)立油氣資源資產(chǎn)價(jià)值觀念，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，以統(tǒng)一油氣勘探權(quán)、開(kāi)采權(quán)等油氣使用權(quán)為起點(diǎn)和目標(biāo)，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有者財(cái)產(chǎn)收益、居民土地使用權(quán)收益前提下，圍繞土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)利、行業(yè)準(zhǔn)入權(quán)利、礦產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)利和油氣財(cái)產(chǎn)權(quán)利，系統(tǒng)推進(jìn)油氣開(kāi)采財(cái)稅收入制度改革；打破國(guó)有企業(yè)壟斷格局，允許非國(guó)有企業(yè)進(jìn)入油氣開(kāi)采領(lǐng)域；憑借國(guó)家政治權(quán)力，在保證油氣開(kāi)采企業(yè)必要收益前提下，對(duì)開(kāi)采企業(yè)在繳納權(quán)利金、所得稅外，扣除勘探和開(kāi)采成本后的超額利潤(rùn)征收累進(jìn)暴利稅；密切暴利稅和權(quán)利金以及其他生產(chǎn)成本間的關(guān)系，建立政府、企業(yè)與居民間公平的利益分配關(guān)系。

(四)明確稅費(fèi)優(yōu)惠幅度，促進(jìn)油氣高效開(kāi)發(fā)利用

我國(guó)應(yīng)結(jié)合低碳綠色發(fā)展要求，降低油氣對(duì)外依存度、高效開(kāi)采和節(jié)約利用油氣資源、改善環(huán)境、保障供應(yīng)安全需要。一方面，國(guó)家給予油氣行業(yè)一定的稅費(fèi)減免優(yōu)惠；另一方面，為油氣開(kāi)采企業(yè)“走出去”從國(guó)際市場(chǎng)獲得份額油氣提供扶持。例如，國(guó)家允許油氣公司通過(guò)加速折舊盡早收回投資；對(duì)開(kāi)采公司籌集的風(fēng)險(xiǎn)資金支付的利息和股息在公司計(jì)稅時(shí)給予合理扣減；對(duì)開(kāi)采區(qū)位差、難度大的項(xiàng)目實(shí)行低稅率甚至免稅；對(duì)“走出去”企業(yè)向外國(guó)提供的稅收進(jìn)行抵免；給開(kāi)采企業(yè)提供其銷售收入20%～25%的耗竭補(bǔ)貼等。