中國農(nóng)村土地使用現(xiàn)場的制度生成機(jī)制
——基于隱性知識與形式知識的交匯

馮 川

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072)

一、問題的提出

農(nóng)村土地凝結(jié)和沉淀了厚重的政治意涵，成為村莊社會政治秩序的基礎(chǔ)。從清初到清末，我國有關(guān)農(nóng)村土地的“田制論”發(fā)生了前所未見的劇烈變化，從與地主土地所有制對立的均田論、限田論等為穩(wěn)定王朝權(quán)力而展開的王朝立場，轉(zhuǎn)為以地主土地所有制為前提的貧富差距縮小論等地主立場，進(jìn)而最終變?yōu)榉吹刂鳌⒎此接卸鲝垺皣小被?、“共產(chǎn)”化的“國民”立場[1]。中國共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的土地革命和土地改革，正是以此歷史大勢為基礎(chǔ)，確立了農(nóng)村土地的集體所有制，增強(qiáng)了國家的資源動員能力。

然而，我國近年來的集體土地制度卻被視為“產(chǎn)權(quán)怪胎”[2]。學(xué)界多將產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的不完全性視為一個(gè)亟待解決的問題[3]。政府對農(nóng)民土地權(quán)利的強(qiáng)化，卻帶來農(nóng)村地權(quán)糾紛的頻繁發(fā)生[4]。為何中國基層社會恰因產(chǎn)權(quán)建設(shè)而陷入治理困境？身處行政體系末端的一線行政者又如何應(yīng)對土地問題所帶來的治理困境？

在西方私有產(chǎn)權(quán)范式影響下的土地產(chǎn)權(quán)研究者認(rèn)為，對土地“物權(quán)”屬性和對農(nóng)民土地權(quán)利的強(qiáng)調(diào)，首先意味著對模糊不清的集體產(chǎn)權(quán)歸屬主體的明晰[5-7]。其次，明晰的產(chǎn)權(quán)能夠避免產(chǎn)權(quán)的權(quán)能殘缺所帶來的農(nóng)民土地投資積極性不高的問題[8]，以及“公地悲劇”的發(fā)生[9]，從而通過外部性的內(nèi)部化實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置[10]，建立產(chǎn)權(quán)交易的穩(wěn)定預(yù)期[11]。

與從利益和交易角度展開的研究不同，有學(xué)者試圖從當(dāng)事人所在社會關(guān)系和社會網(wǎng)絡(luò)的角度理解集體產(chǎn)權(quán)界定的實(shí)踐邏輯，提出“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”的概念，論證集體產(chǎn)權(quán)模糊與殘缺的合理性[12]。在土地制度研究領(lǐng)域，則有學(xué)者提出“關(guān)系地權(quán)”的概念，以展現(xiàn)集體地權(quán)的社會建構(gòu)機(jī)制[13-14]。集體產(chǎn)權(quán)的法律屬性雖然模糊，但各當(dāng)事人對基于某種共識而形成的權(quán)利分配格局卻異常清晰[15]。此類研究仍缺少對當(dāng)下土地治理困境產(chǎn)生機(jī)制及一線行政者應(yīng)對策略的總結(jié)和回應(yīng)。

另有一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)土地使用規(guī)則隨著利益、力量的變動而不確定[16]，揭示實(shí)際運(yùn)行中土地制度的復(fù)雜性以及土地治理困境的產(chǎn)生機(jī)制。研究指出：村社土地調(diào)控權(quán)有助于強(qiáng)化內(nèi)生性公共品供給能力[17]，提高土地利用效率[18]；“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”的農(nóng)民家計(jì)模式有助于形成自由進(jìn)城和順利返鄉(xiāng)的漸進(jìn)城鎮(zhèn)化模式[19]；“地利共享”則可防止因土地區(qū)位和城市規(guī)劃而造成巨大的社會不公平[20]。而土地的“物權(quán)”傾向，將加劇人地矛盾、瓦解集體經(jīng)濟(jì)和基層組織、消解自發(fā)流轉(zhuǎn)形成的農(nóng)戶循環(huán)[21]，并有可能在城郊農(nóng)村以及沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，導(dǎo)致“食利階層”的形成[22]。

本文基于上述研究，擬從政治社會學(xué)的視角，打通農(nóng)村土地使用現(xiàn)場的各經(jīng)驗(yàn)側(cè)面，挖掘土地制度實(shí)踐背后的共通機(jī)制，推進(jìn)學(xué)界對以明晰和固化地權(quán)為價(jià)值取向的土地制度安排的認(rèn)識，以及對土地制度實(shí)踐現(xiàn)場中治理困境的生成機(jī)制和一線行政者應(yīng)對行為的理解。

本文認(rèn)為，土地使用現(xiàn)場的土地制度始終處于動態(tài)的生成過程之中，主體間的重層性相互作用中包含兩套認(rèn)知形態(tài)——“隱性知識”與“形式知識”。這兩套認(rèn)知形態(tài)在土地使用現(xiàn)場的交匯，促發(fā)土地制度的即事性生成。土地治理的困境就產(chǎn)生于“形式知識”對“隱性知識”所造成的沖擊和解構(gòu)，而土地制度的即事性生成，又為一線行政者應(yīng)對土地治理困境預(yù)備了行動空間。

由此，筆者以在稻村調(diào)查中所觀察到的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)為研究觀點(diǎn)提供經(jīng)驗(yàn)支持。稻村位于湖北省中部，受荊門市沙洋縣M鎮(zhèn)所轄；該村與省道相接，且鄰近沙洋縣城，交通便利；村內(nèi)農(nóng)業(yè)以稻作為主，各村民小組的人均耕地面積約為1.5至2.5畝。

二、隱性知識與形式知識

“隱性知識”是一種非明示性知識，接近生活知識和體驗(yàn)知識，以固有的社會規(guī)則為載體，具有整體性、統(tǒng)攝性、流動性、連續(xù)性以及地域性等特征?！半[性知識”帶有本土性，是一系列發(fā)展變化的具體歷史條件和情境性規(guī)則的總和。同時(shí)，“隱性知識”又具有離言性，是主觀的、身體性的、不可言說的經(jīng)驗(yàn)知識。在農(nóng)村土地使用現(xiàn)場，人們與土地資源有關(guān)的判斷基準(zhǔn)往往不是科學(xué)數(shù)據(jù)，而是日常性的生活感覺。村民的日常生活經(jīng)驗(yàn)升華為包含個(gè)人蓄積起來的體驗(yàn)性知識、生活常識、通俗道德在內(nèi)的日常性知識[23]。這種被個(gè)人經(jīng)驗(yàn)支撐起來的包攝性知識，扎根于行動、經(jīng)驗(yàn)、價(jià)值觀等非明示性事象，只有通過不存在定式化和體系化方法的體驗(yàn)累積才可能獲得。

尤為重要的是，“隱性知識”所凸顯的無邊界狀態(tài)，能夠與呈現(xiàn)出整體性、連續(xù)性、流動性和統(tǒng)合性的制度安排相匹配。村民在使用土地時(shí)，所運(yùn)用的隱性知識包括農(nóng)作物品種、農(nóng)作物生長狀態(tài)等細(xì)微知識，同時(shí)也包括地方社會的土地使用慣習(xí)和歷史變遷過程等整體性知識[24]。在隱性知識的觀照下，農(nóng)村土地功能是統(tǒng)合的，土地價(jià)值是模糊而流動的，土地耕種和灌溉空間是整體性的。

與“隱性知識”相對而言，由國家機(jī)構(gòu)或政權(quán)主體制定的制度背后所蘊(yùn)含的認(rèn)知形態(tài)，本文稱之為“形式知識”。形式知識強(qiáng)調(diào)對邊界的建構(gòu)，趨向客觀性和理論性，可以通過言語而與他者共有。它帶有社會工程學(xué)理論中頂層設(shè)計(jì)的意涵，來自一個(gè)富有統(tǒng)治力的、經(jīng)過整合的自主實(shí)體；通常通過法律法規(guī)，表現(xiàn)為在一個(gè)既定的領(lǐng)土上被推行的一套單一的、法定有效，且已被各個(gè)國家機(jī)構(gòu)所認(rèn)可的行為準(zhǔn)則，包括國家機(jī)構(gòu)或政權(quán)主體通過理性設(shè)計(jì)，以文本形式自上而下傳遞到各基層行政單元，及其一線政策執(zhí)行現(xiàn)場的各種規(guī)范、制度、標(biāo)準(zhǔn)，等等；有時(shí)也表現(xiàn)為國家在政策形成中使用的科學(xué)知識和技術(shù)。

“形式知識”接近科學(xué)知識和專門知識，而科學(xué)的特點(diǎn)就是將對象界分為一些要素，并分別積累對于每個(gè)要素的分析。形式知識可以將村民與土地資源形式化為特定的存在方式，卻由此遮蔽了以多元價(jià)值和方法為前提的對于其他存在方式之可能性的想象力[25]。

總而言之，相比于“地方性知識”這一概念對地域性和本土性的強(qiáng)調(diào)，“隱性知識”還涵蓋離言性、整體性、統(tǒng)攝性、流動性、連續(xù)性等諸多特性。如果說“非正式規(guī)則”是對呈現(xiàn)出人格性、權(quán)宜性和道德性的社會行為原理的歸納，那么“隱性知識”則旨在揭示潛藏在“非正式規(guī)則”背后、支配行為主體的認(rèn)知形態(tài)。同樣地，“形式知識”的意涵比國家制度層面的“普遍性知識”更加豐富，是站在認(rèn)知形態(tài)的角度對“正式規(guī)則”的進(jìn)一步挖掘和提升?！半[性知識”與“形式知識”的概念對照如表1所示。

表1 隱性知識與形式知識

三、隱性知識：村民的土地利用觀

我們在農(nóng)村的土地使用現(xiàn)場，可以觀察到土地使用秩序中滲透的隱性知識主要包括三個(gè)方面。一是土地的功能統(tǒng)合觀；二是土地及其附著物的模糊價(jià)值觀；三是農(nóng)作空間的整體觀。這三個(gè)方面的隱性知識生產(chǎn)出村民土地使用秩序中的靈活性。

(一)土地的功能統(tǒng)合觀

在對土地的固有認(rèn)知中，村民認(rèn)為土地的功能是多元且變動的。從土地的功能狀態(tài)上看，我們知道，同一塊土地既可以用來耕作，也可以用來建房，還可以用來種樹；從時(shí)間序列上看，同一塊土地的功能因伴隨家庭生活周期階段的推移，而在多個(gè)功能狀態(tài)之間相互轉(zhuǎn)換，表現(xiàn)出流動的特征。這種土地功能的多元性和變動性，意味著村民在關(guān)于土地利用的隱性知識中不存在特定的功能性區(qū)隔。因此，對于村民而言，土地的功能處于連續(xù)性的狀態(tài)之中。

村民的這種土地功能統(tǒng)合觀，使他們在認(rèn)知中無法形成“宅基地”這種規(guī)范概念，因此無法達(dá)成有關(guān)宅基地確切空間范圍的共識。如果我們要問當(dāng)?shù)卮迕裾氐姆秶?，那么村民的答案中則將包括建房用地、曬場、菜園、屋后林地和堰塘等。我國農(nóng)村在分田到戶之后，村民土地功能認(rèn)知中的承包地也漸漸“自留地”化，而且村民的土地功能統(tǒng)合觀使稻村出現(xiàn)了利用承包的耕地建房、在基本農(nóng)田上挖塘養(yǎng)魚、發(fā)展林果業(yè)，或在坡度25度以下的耕地、甚至基本農(nóng)田上進(jìn)行“退耕還林”的現(xiàn)象。村民都認(rèn)為，土地各種功能之間的關(guān)系是連續(xù)的，發(fā)揮建房功能的土地與發(fā)揮農(nóng)業(yè)功能的土地之間并無邊界。因此，我國農(nóng)村許多農(nóng)戶根據(jù)土地的價(jià)值和家庭發(fā)展階段的需要，靈活調(diào)整土地功能。在土地的功能統(tǒng)合觀下，大量的集體機(jī)動地轉(zhuǎn)變?yōu)榇迕竦慕ǚ坑玫?，卻并沒有得到縣、鄉(xiāng)兩級政府的許可。當(dāng)耕地的經(jīng)濟(jì)收益提升時(shí)，農(nóng)民會自發(fā)地把閑置的宅基地復(fù)墾為耕地，甚至減少他們觀念中“宅基地”的使用面積。我國農(nóng)村與稻村相似的情況，在湖區(qū)面積廣闊、農(nóng)業(yè)開發(fā)較晚的長江中下游平原都較為多見。

(二)土地及其附著物的模糊價(jià)值觀

村民觀念中土地及其附著物的價(jià)值是模糊的。這是因?yàn)椋菏紫?，土地有許多被認(rèn)為影響價(jià)值計(jì)算的要素?zé)o法轉(zhuǎn)化為精確的數(shù)字進(jìn)行測量，非理性的意義秩序和情感表達(dá)與數(shù)值計(jì)算無邊界地聯(lián)結(jié)在一起；其次，土地及其附著物的價(jià)值隨著時(shí)間流而變動，無法在一個(gè)特定的單位時(shí)間點(diǎn)上得到真實(shí)的反映，而村民認(rèn)為在無邊界的、連貫的時(shí)間帶上被過程性地展現(xiàn)的價(jià)值才更加真實(shí)。

第一，農(nóng)村集體所有的承包地。稻村的土地流轉(zhuǎn)絕大部分發(fā)生在兄弟、親戚以及鄰居之間。由于土地流轉(zhuǎn)是人情往來的載體，承包地的價(jià)值表示就具有明顯的非貨幣化特征。稻村村民認(rèn)為雙方關(guān)系的好壞、流入方聲望的高低等因素都能影響到對土地價(jià)值的評估。而土地流入方在享有流入土地的經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)的同時(shí)，也承擔(dān)了為土地流出方照看土地、防止土地荒蕪的義務(wù)，同時(shí)承擔(dān)了以外出務(wù)工為代價(jià)的“機(jī)會成本”。因此土地流入方對土地承包的需求曲線也同樣難以進(jìn)行精確的理性計(jì)算。在這種模糊價(jià)值觀的支配下，土地流轉(zhuǎn)者無意在流轉(zhuǎn)市場上為土地尋求更高的價(jià)值收益。

第二，地面附著物。村民認(rèn)為，房屋本身價(jià)值的特征和土地價(jià)值一樣，也具有無邊界的時(shí)間維度，并與周圍區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平關(guān)聯(lián)在一起。農(nóng)村宅基地本身是村集體分配的，或是農(nóng)戶占耕地而形成的，并非農(nóng)戶從市場購買。因此，在村民的傳統(tǒng)觀念中，宅基地的價(jià)值很低甚至沒有價(jià)值。由于房屋需要發(fā)揮為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的附屬功能，最后買賣發(fā)生時(shí)的房產(chǎn)價(jià)格就不單單體現(xiàn)房屋本身的價(jià)值，還反映一定面積的耕地價(jià)值。同時(shí)，在村民的模糊價(jià)值觀中，精確區(qū)分哪些部分屬于房屋建筑材料的成本價(jià)格、哪些部分屬于社會關(guān)系價(jià)值或其他價(jià)值，在價(jià)值數(shù)額上精確還原是無法做到的。村民在對待土地問題方面的這種模糊價(jià)值觀，其實(shí)反映了村莊生產(chǎn)與生活的整體性；村民的生活是以生產(chǎn)為中心展開的，而村民生活又嵌入在村莊社會關(guān)系網(wǎng)之中。

(三)農(nóng)作空間的整體觀

我們以歷史的視野來觀察農(nóng)戶土地耕種的空間，可以發(fā)現(xiàn)，稻村各農(nóng)戶耕種的土地之間邊界的存在是暫時(shí)的。歷史上各農(nóng)戶耕種邊界變動的頻繁和劇烈正反映出農(nóng)戶耕作空間的開放性和流動性，形塑了村民農(nóng)作空間的整體觀。

在土地改革前的土地私有制度下，我國經(jīng)營某塊土地的農(nóng)戶或其繼承人，就被確認(rèn)為這塊土地的經(jīng)營者[26]。而土地改革使部分土地脫離了與原農(nóng)地經(jīng)營者的對應(yīng)關(guān)系，土地上的耕作者發(fā)生了一次替換，“祖業(yè)”的耕種空間秩序也不復(fù)存在[27]。

經(jīng)過20世紀(jì)50年代的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動和人民公社化運(yùn)動，我國農(nóng)地的私有制逐漸轉(zhuǎn)為集體所有制。在農(nóng)地集體所有制下，生產(chǎn)隊(duì)的勞動力作為一個(gè)集體單位被調(diào)配，以戶為單位的農(nóng)地分隔被取消，農(nóng)地的使用權(quán)和所有權(quán)都不再屬于某個(gè)特定農(nóng)戶。因此，就地理空間上某一面積單位的農(nóng)地而言，對其進(jìn)行耕作的農(nóng)地經(jīng)營者流動性更大，也更具有不確定性。農(nóng)村“分田到戶”以后，包括稻村在內(nèi)的全國大范圍的農(nóng)村地區(qū)，村集體仍然遵循“增人增地，減人減地”的原則調(diào)整土地承包關(guān)系。這種對集體土地的統(tǒng)籌分配，維持了村內(nèi)土地耕種空間的整體性。

在打工經(jīng)濟(jì)興起之后，村民的農(nóng)作空間整體觀也與土地經(jīng)營權(quán)的暫時(shí)流轉(zhuǎn)相契合。由于土地經(jīng)營權(quán)的暫時(shí)轉(zhuǎn)讓，土地的交換分合擴(kuò)大了土地經(jīng)營規(guī)模；同時(shí)，適度規(guī)模經(jīng)營農(nóng)家的出現(xiàn)，避免了耕作放棄地的大量產(chǎn)生。

四、形式知識：國家的土地管理觀

“形式知識”將地方社會中充滿復(fù)雜性、多樣性因而難以把握的側(cè)面，轉(zhuǎn)化為使用普遍基準(zhǔn)的、形式化的、國家易于解讀和處理的狀態(tài)[28]，劃一化、單純化有利于國家的行政管理。國家地圖上規(guī)劃區(qū)的空間劃定和量化統(tǒng)計(jì)，是形式知識的常用手法。這兩種科學(xué)手法將空間和時(shí)間符號化，自然特性和村民的土地使用歷史等細(xì)碎而不具一般性的語境，則被從國家考慮的對象中剔除。土地管理政策所表現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)化和劃一化等“形式知識”特性，與地方社會通過漫長的歷史經(jīng)驗(yàn)積累而形成的“隱性知識”形成鮮明對照。

(一)邊界化的土地功能觀

城市擴(kuò)張或交通道路建設(shè)所帶來的建設(shè)規(guī)劃，一律禁止農(nóng)戶新建住宅。因?yàn)樵趪业耐恋毓芾碛^中，農(nóng)村土地的功能被切割和定型為建設(shè)用地、耕地、林地、草地和未利用地等若干種類，土地的利用方式被貼上了“合法”與“非法”的標(biāo)簽。在邊界化的土地功能觀下，農(nóng)戶不再有權(quán)力對土地功能進(jìn)行私人性調(diào)整。

在邊界化的土地功能觀指導(dǎo)下，從2012年左右開始，M鎮(zhèn)國土所不再承認(rèn)稻村村民新建房屋的合法性，不再為新建房屋辦理宅基地使用權(quán)證。村民只能以一定優(yōu)惠價(jià)在集鎮(zhèn)購置商品房，但商品房的購置成本高于自主建房。這種將農(nóng)戶的參與協(xié)商排除在外的“規(guī)劃”，與農(nóng)戶的生活需求之間存在很大張力，也更易遭受無房可住者的激烈抵抗和社會輿論對政府的責(zé)難。政府在征地拆遷之前所進(jìn)行的土地確權(quán)，其實(shí)是對土地功能邊界的再確認(rèn)；而以土地確權(quán)為契機(jī)，政府與村民之間容易圍繞房屋的土地使用權(quán)證問題產(chǎn)生激烈沖突。

(二)邊界化的土地及其附著物價(jià)值觀

邊界化的土地及其附著物價(jià)值觀的形成，是價(jià)值發(fā)生特定時(shí)間點(diǎn)化和數(shù)值化的結(jié)果。時(shí)間點(diǎn)化，意味著某個(gè)特定時(shí)間的土地價(jià)值與其他時(shí)間點(diǎn)上的土地價(jià)值間形成了邊界；而數(shù)值化，則意味著能夠用數(shù)值衡量的價(jià)值評估方式與其他無法用數(shù)值表達(dá)價(jià)值的方式之間形成了邊界。我們能夠進(jìn)行精確價(jià)值計(jì)算的對象，一般是其價(jià)值能夠轉(zhuǎn)化為精確的數(shù)字，以數(shù)字作為測度和衡量方式的對象。數(shù)值與數(shù)值之間并不是連貫的，因?yàn)閿?shù)值作為一種抽象的記錄符號，即使兩個(gè)數(shù)值的大小如何接近，只要不是相等，相互之間就永遠(yuǎn)存在無法彌合的縫隙，在數(shù)學(xué)上的表現(xiàn)就是小數(shù)點(diǎn)后無窮盡的數(shù)字。換句話說，數(shù)值之間不相等，就必然意味著數(shù)值之間存在邊界。如果我們判定衡量對象的價(jià)值為某一數(shù)值，就意味著該對象的價(jià)值被束縛在一個(gè)特定的單位時(shí)間點(diǎn)上。由此，該對象的價(jià)值與其他可能的數(shù)值劃清了邊界，并在時(shí)間上與其他時(shí)間點(diǎn)劃清了邊界。

因而，當(dāng)?shù)敬宕迕裥〗M的土地資源進(jìn)入了與城鎮(zhèn)化配套的交通網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃所帶來的土地資本市場之后，土地價(jià)值的特定時(shí)間點(diǎn)化和數(shù)值化，就開始對拆遷補(bǔ)償工作產(chǎn)生影響。在邊界化的土地及其附著物價(jià)值觀的指導(dǎo)下，房屋的拆遷補(bǔ)償僅僅以房屋建筑材料的成本價(jià)或居住面積為計(jì)算依據(jù)，耕地價(jià)值、稻村農(nóng)民的社會關(guān)系價(jià)值，以及未來出租獲利的預(yù)期價(jià)值皆被定義為無關(guān)要素而遭排除。

(三)邊界化的農(nóng)作空間觀

邊界化的農(nóng)作空間觀，始于試圖穩(wěn)定地權(quán)關(guān)系格局的國家意志。貴州湄潭在1987年試驗(yàn)“增人不增地、減人不減地”，首次規(guī)定土地承包期穩(wěn)定20年不變，并且在承包期內(nèi)土地承包權(quán)可以依法繼承。該經(jīng)驗(yàn)被寫進(jìn)中央農(nóng)村工作會議文件，在全國推廣。

1997年，國家的這種土地管理觀，因中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳防止村社集體侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)的初衷而得到強(qiáng)化(1)1997年8月27日，《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》發(fā)布，明確在第一輪土地承包到期后，土地承包期再延長30年。，其表現(xiàn)是進(jìn)一步將土地承包期延長30年，使絕大多數(shù)農(nóng)戶原有的承包土地繼續(xù)保持穩(wěn)定。

此后，在邊界化農(nóng)作空間觀的指導(dǎo)下，政府穩(wěn)定地權(quán)的做法被制度化，各地農(nóng)村陸續(xù)停止周期性的土地調(diào)整。自2000年代初期開始，為了使農(nóng)村的土地使用規(guī)范化，中國各地展開“土地確權(quán)確證工作”?？傮w來看，我國30年來農(nóng)地制度變革的基本方向是不斷確定農(nóng)戶作為農(nóng)地經(jīng)營和使用權(quán)的基本單位，并朝著長期性和物權(quán)性這兩個(gè)方向匯聚[29]，是邊界化的農(nóng)作空間觀不斷被實(shí)踐的過程。

五、形式知識對隱性知識的沖擊：土地問題的發(fā)生

(一)人地矛盾

在邊界化的土地管理觀不斷被實(shí)踐的過程中，稻村土地上附著的經(jīng)濟(jì)利益與農(nóng)地經(jīng)營者的關(guān)系被固定化。當(dāng)農(nóng)作空間整體觀下的土地調(diào)整成為一種村莊共識時(shí)，國家土地管理觀中對農(nóng)作空間邊界化的倚重必然引起期待土地調(diào)整的農(nóng)戶的不滿。發(fā)生“增人”事件的農(nóng)戶訴諸其農(nóng)作空間整體觀，不承認(rèn)土地耕種空間出現(xiàn)的長期邊界。由于國家的邊界化農(nóng)作空間觀禁絕土地調(diào)整，增加了人口的農(nóng)戶要求得到相應(yīng)土地經(jīng)營權(quán)的上訪逐年增加。

為了將服務(wù)于“農(nóng)作空間邊界化”的政策實(shí)踐整合吸納進(jìn)他們固有的農(nóng)作空間整體觀，稻村這些農(nóng)戶認(rèn)為“30年不變”是指家庭承包責(zé)任的基本制度30年不變，而非指具體的承包地塊不變。一些農(nóng)戶對“生不增、死不減”政策所導(dǎo)致的土地分配不均狀況之所以還能忍受，恰恰在于“30年”這個(gè)時(shí)間限定[30]。

而“農(nóng)作空間邊界化”在稻村造就了一批即使發(fā)生“減人”事件，也不愿調(diào)整土地耕種空間的農(nóng)戶。他們會以地面附著物(如種了樹、挖了魚塘)為理由，主張“沒有辦法退地”。由此，帶來經(jīng)濟(jì)收益的地面附著物，在國家土地管理中“形式知識”的蔭庇之下，阻礙了退地進(jìn)程，增加了土地調(diào)整難度。

同樣地，當(dāng)前，我國不少農(nóng)戶在閑置的宅基地上種樹，制造了生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的地面附著物，使得相應(yīng)的宅基地也難以被村委會收回，于是出現(xiàn)了有的農(nóng)戶占用幾處宅基地，而有的農(nóng)戶沒有宅基地建房的現(xiàn)象。那些沒有宅基地而又等著建新房娶媳婦的農(nóng)民，無奈之余只好不斷上訪，申請政府解決實(shí)際存在的困難。

(二)土地糾紛

在邊界化農(nóng)作空間觀的影響下，繳納稅費(fèi)的稻村村民認(rèn)為自己應(yīng)該是某塊土地的經(jīng)營者，進(jìn)而索要承包權(quán)。稻村擁有村落成員權(quán)的農(nóng)戶認(rèn)為，如果不是在稻村“土生土長”的，即使該農(nóng)戶擁有該村戶籍，也不能被確認(rèn)為該村的農(nóng)地經(jīng)營者；而擁有稻村戶籍卻并非土生土長的農(nóng)戶，就與擁有村落成員權(quán)的農(nóng)戶發(fā)生土地糾紛。按照全國人民代表大會通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(2)2002年8月29日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過頒布實(shí)施。，這批外來農(nóng)戶也確實(shí)有理由參與土地糾紛[31]。在土地所附著的經(jīng)濟(jì)利益提高時(shí)，農(nóng)戶的社區(qū)記憶和想象又被激活,“祖業(yè)權(quán)”仍然是土地經(jīng)營權(quán)的正當(dāng)性來源。此外，稻村村中需要以土地作為最低生活保障的人，也以“生存權(quán)”為理由，要求被分得“口糧田”。

我國農(nóng)村土地糾紛還發(fā)生在農(nóng)戶與村集體之間。比如，稻村村集體將“四荒地”的經(jīng)營權(quán)登記為集體用地，卻由村民來開墾；并且耕種過這片荒地的農(nóng)戶就憑借“開荒”這一事實(shí)索要對該塊土地的承包經(jīng)營權(quán)。而村集體如果堅(jiān)持“四荒地”的經(jīng)營權(quán)在村集體，就會與農(nóng)戶發(fā)生土地糾紛。

可見，國家“形式知識”指導(dǎo)之下的土地管理實(shí)踐，必定激發(fā)村莊內(nèi)土地糾紛的大量產(chǎn)生。農(nóng)村現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)遵循“隱性知識”的土地利用觀遭受國家“形式知識”的沖擊之時(shí)，農(nóng)戶勢必根據(jù)自身立場，從稅費(fèi)義務(wù)的承擔(dān)情況、在村莊的生活歷史、戶籍和生存權(quán)中尋找理由，以爭取某一空間范圍內(nèi)長久的土地承包經(jīng)營權(quán)。

(三)經(jīng)濟(jì)差距的擴(kuò)大

在土地政策的約束下，我國同一塊土地的性質(zhì)在屬于農(nóng)村集體土地狀態(tài)下的價(jià)值水平，要低于其在轉(zhuǎn)化為城市國有建設(shè)用地后的價(jià)值水平。邊界化的國家土地管理觀對村民土地利用觀的沖擊，造成了幾方面的結(jié)果。第一，土地價(jià)值在“一次性征地補(bǔ)償”中固定為一個(gè)確定的數(shù)值，使未來數(shù)年的土地價(jià)值提前變現(xiàn)，并強(qiáng)迫農(nóng)戶放棄未來數(shù)年之后的土地收益。第二，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的議定時(shí)間和與村干部的私人關(guān)系，激化村莊內(nèi)的經(jīng)濟(jì)分化，加深村民們心理的相對剝削感。第三，村民通常會利用“隱性知識”對統(tǒng)合的強(qiáng)調(diào)作為其違建行為的正當(dāng)來源。居住在省道沿線的稻村村民為了使自己房屋的拆遷補(bǔ)償逼近城市國有建設(shè)用地上的房屋，往往擴(kuò)大居住面積。來不及“種房子”的農(nóng)戶則給負(fù)責(zé)測量房屋面積的工作人員送幾百元一條的香煙，以讓工作人員在數(shù)據(jù)登記時(shí)擴(kuò)大房屋面積，提高建筑成本。

六、隱性知識與形式知識的交匯： 土地使用現(xiàn)場的制度形成

隱性知識與形式知識的交匯，是形式知識對隱性知識造成沖擊，并引發(fā)一系列土地問題后，形式知識與隱性知識在土地使用現(xiàn)場的交流中發(fā)生選擇、適應(yīng)和淘汰，最后達(dá)成共存狀態(tài)的政治過程。這個(gè)政治過程，同時(shí)也是一個(gè)制度形成過程。“形式知識”從較之于“隱性知識”的優(yōu)越地位，下降為與“隱性知識”平權(quán)甚至依存于“隱性知識”的地位。

只擁有“形式知識”的國家決策機(jī)關(guān)與土地使用現(xiàn)場之間存在遙遠(yuǎn)的行政距離和不少行政層級，而中央政府的官員親赴現(xiàn)場的機(jī)會是非常有限的，中央領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)視和指導(dǎo)現(xiàn)場行政職員和村民的行動在現(xiàn)實(shí)中是不可能的?，F(xiàn)場行政職員就是如同掛在國家與村民之間的簾幕一樣的模糊存在[32]。一線行政職員必須用有限的時(shí)間和資源完成任務(wù)，因此他們常常根據(jù)現(xiàn)場狀況決定優(yōu)先次序，分配有限的資源，選擇強(qiáng)硬或柔軟的對應(yīng)方式。隨著任務(wù)和責(zé)任的增加，行政職員就擁有了親自決定工作開展方式的自由裁量權(quán)。廣泛的裁量余地以及脫離組織權(quán)威的自律性，讓他們的行動未必遵照中央的行政指示。在“即事性”的判斷中，科學(xué)的、客觀的立場讓位于倫理性的判斷基準(zhǔn)，為“形式知識”與“隱性知識”的交匯留下了空間。

(一)違建現(xiàn)場的制度形成

“違建行為”是土地功能邊界化的產(chǎn)物，是被形式知識塑造出來的。為了配合地方政府保持“社會穩(wěn)定”和“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”兩個(gè)目標(biāo)的平衡，一方面，土地使用部門和執(zhí)法組織要基于形式知識治理違建；但另一方面，又不可能完全無視基于隱性知識的民眾利益要求而獨(dú)斷專行，盡管這種利益未必在作為形式知識的法律上具有正當(dāng)性。

基于“形式知識”的政策認(rèn)為，解決一個(gè)政策問題，最好的方式是通過一套順序性的線型過程。這套過程通常從理解和界定問題開始，包括聚集和分析數(shù)據(jù)及其他證據(jù)，并與利益相關(guān)者展開協(xié)商。當(dāng)問題被指明，證據(jù)和利益相關(guān)者的觀點(diǎn)得到分析，選項(xiàng)和一個(gè)優(yōu)先項(xiàng)才能被決定，繼而設(shè)計(jì)實(shí)施計(jì)劃、規(guī)定執(zhí)行目標(biāo)。人們通常認(rèn)為，問題越復(fù)雜，按步驟依次執(zhí)行就越重要。

然而，在土地功能統(tǒng)合觀的“隱性知識”觀照下，人們關(guān)于建筑物的“違建”屬性本身就存在爭議，違建治理的過程實(shí)際上成為了利益博弈過程。對于基于農(nóng)戶“生存?zhèn)惱怼痹V求的違建，只要沒有人舉報(bào)、上訪，未造成安全隱患或其他嚴(yán)重后果，執(zhí)法部門一般采取默許態(tài)度，甚至對違建者還持有同情態(tài)度，不會主動干涉。即便接到舉報(bào)，通常也很難簡單拆除，執(zhí)法者需要在不同主體之間進(jìn)行利益權(quán)衡。支持農(nóng)民擁有土地開發(fā)權(quán)的意見，也可視作是對土地功能統(tǒng)合觀、農(nóng)民土地功能自主調(diào)整權(quán)的維護(hù)。也就是說，既然農(nóng)業(yè)收益大時(shí)，農(nóng)民會自主將宅基地復(fù)墾為耕地，那么當(dāng)房屋收益大時(shí)，農(nóng)民也當(dāng)然會自主在土地上建房。

基層行政主體需要找到民眾能夠基本接受的方案，因此不斷的利益調(diào)整和策略試錯，使違建治理工作的具體方式具有了流動性；具體方式的情景化和應(yīng)激性，使違建治理制度生成無法被正式化和規(guī)范化的特征，從而產(chǎn)生與“隱性知識”的親和性。

(二)征地拆遷現(xiàn)場的制度形成

征地拆遷補(bǔ)償對土地價(jià)值計(jì)算的邊界化，依據(jù)的是“形式知識”，即人為截取變動的土地價(jià)值中的一個(gè)時(shí)間點(diǎn)或時(shí)間段，并以此為依據(jù)計(jì)算土地的價(jià)值。土地價(jià)值在時(shí)間維度上的變動包含著一次“質(zhì)變”的可能，即一旦土地從集體所有的性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地的性質(zhì)，土地的價(jià)值就升高為每畝數(shù)十萬元甚至數(shù)百萬元。在目前的政策限定下，我國土地價(jià)值的“質(zhì)變”是由地方政府完成的，即地方政府壟斷城市國有建設(shè)用地的一級市場，地方政府是國有建設(shè)用地的唯一供給者。

在征地使土地價(jià)值計(jì)算的邊界化不可避免的情況下，我國既需要防止失地農(nóng)民獨(dú)享土地發(fā)展增益，又需要確保土地發(fā)展增益確實(shí)能夠被社會共享，做到土地“漲價(jià)歸公”而非“漲價(jià)歸城”。然而，如何確定一個(gè)讓政府和村民雙方都滿意的征地和拆遷補(bǔ)償價(jià)格，特別是在確保社會穩(wěn)定的國家目標(biāo)下，如何應(yīng)對要價(jià)沒有底線的“釘子戶”，使農(nóng)村基層治理陷入了困境。

為了應(yīng)對這一困境，在耕地的價(jià)值確定方面，不少農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都采取了“以租代征”的方式流轉(zhuǎn)土地。“以租代征”的方式意味著土地估價(jià)制度生成了土地價(jià)值模糊性。因?yàn)樽饨饡S著時(shí)間而發(fā)生調(diào)整，在時(shí)間和數(shù)字上的反邊界使得租金與“隱性知識”更具親和性。

然而，房屋價(jià)值難以找到更好的辦法將無法量化的價(jià)值和時(shí)間軸納入價(jià)值計(jì)算。與此類似，農(nóng)村曬谷場可能是土地平整而來，也可能經(jīng)過了水泥硬化。而由于曬谷場有可能是通過村內(nèi)鄰里間互助建成的，因此人工費(fèi)用無法精確計(jì)算，使得曬谷場的價(jià)值在征地補(bǔ)償?shù)拇_定過程中也成為農(nóng)戶與村鎮(zhèn)干部難以達(dá)成一致的爭議對象。同樣，墳地可能是用田地的土壤堆積成墳丘后立碑而成，土壤的價(jià)值無法估算，加上墳地本身承載了無法量化的精神性價(jià)值，因此墳地的價(jià)值也處于模糊狀態(tài)。

基于此類“隱性知識”的村民估價(jià)很少能與基于“形式知識”的行政估價(jià)相一致。地方政府為了社會穩(wěn)定的國家目標(biāo)而不能親自采取強(qiáng)制措施，也為村民進(jìn)行討價(jià)還價(jià)預(yù)留了空間。在討價(jià)還價(jià)的過程中，“隱性知識”與“形式知識”發(fā)生交匯，引發(fā)土地使用現(xiàn)場的制度生成；基層行政者視現(xiàn)場狀況，權(quán)宜性地選擇暫時(shí)滿足村民的定價(jià)，還是選擇利益誘導(dǎo)“黑惡勢力”對付抗拒國家規(guī)則和行政定價(jià)的村民。

(三)土地空間分配現(xiàn)場的制度形成

在農(nóng)戶“隱性知識”的共識中，農(nóng)作空間本具整體性。然而，由于對穩(wěn)定土地經(jīng)營者與土地關(guān)系的政策追求，土地經(jīng)營者的變動性被壓抑，引發(fā)土地經(jīng)營邊界的固化，原先土地經(jīng)營者和土地經(jīng)營邊界的流動性消失。當(dāng)農(nóng)村某塊土地空間上長久且唯一的承包經(jīng)營者需要被確認(rèn)時(shí)，農(nóng)戶“隱性知識”對流動性的肯定，就為農(nóng)戶索要土地承包經(jīng)營權(quán)提供了各種理由。依據(jù)“形式知識”的劃一舉措?yún)s產(chǎn)生了參差不齊的后果，這是以保護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)利為初衷的土地確權(quán)政策始料未及的。

圍繞農(nóng)村土地空間分配的糾紛無法通過統(tǒng)一的規(guī)則得到平息，而只能在糾紛發(fā)生后，通過村委會的人民調(diào)解委員會用調(diào)解的方式，盡量平衡雙方利益，“個(gè)案化”地處理問題。比如，村委會讓試圖要回農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的返鄉(xiāng)農(nóng)戶，將某一歷史時(shí)期中由現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營者代繳的稅費(fèi)補(bǔ)給現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營者。如果現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營者同意補(bǔ)齊稅費(fèi)后就將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)還給原承包戶，糾紛就算解決了。如果現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營者不同意這一交還農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的條件，還拿出二輪延包時(shí)與村委會簽訂的土地承包合同，那么解決糾紛就必須另找方案。

但無論如何，調(diào)解就意味著“隱性知識”在與“形式知識”的交匯中尋找動態(tài)平衡，同時(shí)也意味著土地使用現(xiàn)場極具個(gè)案對應(yīng)性的制度生成。當(dāng)“隱性知識”在調(diào)解中仍無法與“形式知識”達(dá)成平衡時(shí)，土地糾紛就被推入信訪的道路。我國面對日益尖銳的人地矛盾，在社會穩(wěn)定和糧食穩(wěn)產(chǎn)的國家目標(biāo)下，在物權(quán)化和越來越逼近私有化的土地空間分配方面，農(nóng)村土地分配的“形式知識”需要與“隱性知識”進(jìn)行不斷的談判和交涉。

七、結(jié)論

如果說國家能力的現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)的是國家對社會進(jìn)行控制的一面，那么國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化則是以國家治理方式為載體的現(xiàn)代化，強(qiáng)調(diào)的是國家基于“形式知識”對治理方式展開的控制。法制化、標(biāo)準(zhǔn)化、精確化等一系列“形式知識”的運(yùn)用，貫穿國家土地管理的實(shí)踐過程。我國農(nóng)村在土地使用現(xiàn)場，“形式知識”表現(xiàn)為以邊界化為突出特點(diǎn)的土地功能觀、土地及其附著物價(jià)值價(jià)值觀和農(nóng)作空間觀；然而，土地使用現(xiàn)場原本是以“隱性知識”為制度原則的，以“相互關(guān)聯(lián)原理”為本質(zhì)的“隱性知識”，在土地使用現(xiàn)場通常表現(xiàn)為土地功能統(tǒng)合觀、土地及其附著物的模糊價(jià)值觀，以及農(nóng)作空間整體觀。

國家的行政意志往往試圖通過“形式知識”消除或改造地方社會的“隱性知識”，然而“隱性知識”與地方社會的復(fù)雜社會結(jié)構(gòu)和人們的生活經(jīng)驗(yàn)更具親和性。為避免社會緊張，我國對農(nóng)村土地管理不應(yīng)將“形式知識”與“隱性知識”視為相互對立的兩極；同時(shí)，在治理現(xiàn)場發(fā)生的“形式知識”與“隱性知識”的交匯所促發(fā)的即事性制度生成機(jī)制，既是中國行政組織應(yīng)對復(fù)雜社會的治理技術(shù)，更是一種講究權(quán)宜和動態(tài)平衡的治理藝術(shù)。