對海洋環(huán)境民事公益訴訟單一起訴主體之批判

【摘 要】在學(xué)界中海洋環(huán)境公益訴訟的起訴主體有單一說還有非單一說，這兩種觀點都是基于《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款的規(guī)定，還有人提出該條款根本就不是公益訴訟條款，沒有海洋環(huán)境公益訴訟起訴主體的條文規(guī)定。海洋環(huán)境公益訴訟與一般的環(huán)境公益訴訟并沒有太多的區(qū)別，其起訴主體完全可以適用一般的環(huán)境公益訴訟。由于海洋環(huán)境具有廣域性的特點，公民作為起訴主體會面臨管轄法院選擇難等問題，因此海洋環(huán)境公益訴訟得起訴主體與順位可適用一般環(huán)境公益訴訟，但公民作為起訴主體除外。

【關(guān)鍵詞】集體經(jīng)營性建設(shè)用地;增值收益;集體成員

引言：

環(huán)境公益訴訟的話題比較熱門，海洋環(huán)境公益訴訟與一般的環(huán)境公益訴訟雖然有很大的共性，但是因海洋也有其自身的特性，產(chǎn)生海洋環(huán)境公益訴訟的起訴主體與序位是否需要重新進(jìn)行法律規(guī)定的問題。依據(jù)慣例，在針對不同的對象會重新規(guī)定起訴主體。針對海洋自身特點需要進(jìn)行特別規(guī)定，但是對于更多共性問題，可以直接適用一般環(huán)境公益訴訟的規(guī)定。基于此觀點，對學(xué)界中討論海洋環(huán)境公益訴訟單一起訴主體進(jìn)行批判，兼談自己的觀點。

一、學(xué)界對海洋環(huán)境公益訴訟順位討論之現(xiàn)狀

對于海洋環(huán)境民事公益訴訟順位的討論源于《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款的解釋，從據(jù)此條款得出只有海洋環(huán)境行政機(jī)關(guān)屬于海洋環(huán)境公益訴訟的起訴主體到檢察機(jī)關(guān)也屬于起訴主體。之后又引發(fā)該條款是否屬于海洋環(huán)境公益訴訟的法律依據(jù)之爭。

（一）單一起訴主體說

在法律適用層面，根據(jù)《立法法》第九十二條，《海洋環(huán)境保護(hù)法》是國家針對海洋環(huán)境保護(hù)的特別規(guī)定，《環(huán)境保護(hù)法》是針對環(huán)境保護(hù)的一般規(guī)定，《海洋環(huán)境保護(hù)法》只有八十九條第二款規(guī)定規(guī)定了海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門的訴訟資格?！董h(huán)境保護(hù)法》《民事訴訟法》規(guī)定了檢察院與環(huán)保組織。有學(xué)者提出，按照特別法優(yōu)于一般法的理論，《海洋環(huán)境保護(hù)法》具有優(yōu)先適用性。應(yīng)該依據(jù)海洋環(huán)境保護(hù)法中僅有的海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門具有起訴資格。

這實屬是對該理論的錯誤理解與適用，特殊法是一般法的細(xì)化與延伸，特殊法需要遵循一般法的基礎(chǔ)理論，而不是對一般法的排斥。也就是海洋環(huán)境公益訴訟需要在遵循《環(huán)境保護(hù)法》的基礎(chǔ)上，同時適用自己特殊的規(guī)定。

（二）非單一起訴主體說

該觀點認(rèn)為《海洋環(huán)境保護(hù)法》雖然只規(guī)定行政機(jī)關(guān)具有生態(tài)損害賠償訴訟的起訴資格，但是并沒有規(guī)定僅限于行政機(jī)關(guān)，這種理解是對法條的縮小解釋，也不符合社會需求。在對法條理解錯誤的情況下，適用特別法優(yōu)于一般法的原則已經(jīng)沒有了意義。

反駁的理由是《民事訴訟法》明文規(guī)定了環(huán)境公益訴訟的起訴主體[1]。（1）《民事訴訟法》與《海洋環(huán)境保護(hù)法》是相互補(bǔ)充的關(guān)系。（2）如果只有海洋行政機(jī)關(guān)的話無法解釋檢察機(jī)關(guān)提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的現(xiàn)狀。（3）多個起訴主體存在是在順應(yīng)國情民意。（4）從海洋環(huán)境公益訴訟所救濟(jì)權(quán)利的社會性決定著起訴主體不可能是一個，海洋環(huán)境公益訴訟所救濟(jì)權(quán)利來源的多樣性和模糊性決定了代表其利益的主體應(yīng)是多元的。（5）從條文本身來看這是賦權(quán)性規(guī)定而非限定性規(guī)定，并非限定為只有海洋環(huán)境行政機(jī)關(guān)一個起訴主體。

（三）不存在法律規(guī)定說[2]

《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款規(guī)定了對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)給國家造成損失的，環(huán)境行政機(jī)關(guān)可以提起損害賠償請求。此條款在學(xué)界引發(fā)了一些討論。有學(xué)者認(rèn)為該條款是海洋環(huán)境公益訴訟條款，根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的理論，得出海洋環(huán)境公益訴訟的主體只有海洋環(huán)境行政機(jī)關(guān)一位的結(jié)論。接著又有學(xué)者對這種觀點提出反駁，反駁理由之一是無法解釋現(xiàn)實中檢察機(jī)關(guān)提起海洋公益訴訟的情況，該學(xué)者得出自己的觀點，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)也是海洋環(huán)境公益訴訟起訴主體。還有學(xué)者對該條款進(jìn)行細(xì)分，認(rèn)為破環(huán)海洋生態(tài)屬于公益訴訟，破壞海洋水產(chǎn)資源和海洋保護(hù)區(qū)屬于私益訴訟。之后有學(xué)者提出該條款是提出損害賠償請求不是環(huán)境公益訴訟，引發(fā)出該條款是否屬于公益訴訟的法律依據(jù)之爭。對于法律依據(jù)之爭，主要有三種觀點[3]，一種認(rèn)為理所應(yīng)當(dāng)屬于公益訴訟的法律依據(jù)。前文提到對于海洋環(huán)境公益訴訟起訴主體的討論，是在該條款屬于環(huán)境公益訴訟法律依據(jù)的基礎(chǔ)上。沒有說明理由該條款屬于公益訴訟條款。

另一種觀點認(rèn)為應(yīng)當(dāng)分情況，即破環(huán)海洋生態(tài)屬于公益訴訟，破壞海洋水產(chǎn)資源和海洋保護(hù)區(qū)屬于私益訴訟。此種觀點區(qū)分了自然資源與生態(tài)環(huán)境，認(rèn)為自然資源所有權(quán)屬于國家，由國務(wù)院代表國家行使權(quán)利，此種訴訟因為有明確的民事訴訟主體，因此不屬于公益訴訟。因為生態(tài)環(huán)境的權(quán)利主體具有不確定性，因此屬于公益訴訟。

第三種觀點認(rèn)為該條款不屬于海洋環(huán)境公益訴訟的法律依據(jù)，理由是后面說的是損害賠償請求權(quán)而不是公益訴訟。海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與海洋環(huán)境公益訴訟的關(guān)系問題向來是學(xué)術(shù)爭議較大的問題。一種觀點認(rèn)為損害賠償保護(hù)的客體是公共利益，損害賠償訴訟是環(huán)境公益訴訟的一種，另一種觀點認(rèn)為損害賠償屬于普通的民事訴訟。還有觀點認(rèn)為是國益訴訟。我贊同第一種觀點，認(rèn)為損害賠償請求在性質(zhì)上屬于環(huán)境民事公益訴訟。但是在順序上應(yīng)該損害賠償優(yōu)先，公益訴訟進(jìn)行補(bǔ)充。

二、海洋環(huán)境民事公益訴訟起訴主體之論辯

以上關(guān)于海洋環(huán)境公益訴訟起訴主體的討論，純粹基于法條的個人解釋。法條的解釋需要在遵循基本法理與符合現(xiàn)實實際的前提下進(jìn)行，否則，對法條的解讀將沒有意義。而且文章依據(jù)的實際案例只是個例，并沒有普遍的代表意義。

關(guān)于海洋環(huán)境公益訴訟的三種討論，第二種觀點已經(jīng)很好的反駁了第一種觀點。第二種觀點即“海洋環(huán)境公益訴訟起訴主體不限于海洋行政機(jī)關(guān)”是比較正確的。最近有許多文章在討論環(huán)保組織提起海洋環(huán)境公益訴訟的起訴主體資格的問題，一致都認(rèn)為環(huán)境保護(hù)組織具備起訴主體資格。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具備起訴主體資格沒有爭議，而且在現(xiàn)實中也提起了海洋環(huán)境公益訴訟。

第三種觀點由此討論引發(fā)的該條款是否屬于環(huán)境公益訴訟的法律規(guī)范依據(jù)的爭論。2017年12月，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》，對《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款規(guī)定的海洋生態(tài)環(huán)境損害的訴訟管轄、索賠主體等實體和程序問題做了解釋。最高人民法院民四庭負(fù)責(zé)人就該司法解釋回答記者提問時提到，根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，海域?qū)儆趪宜?。對海洋生態(tài)環(huán)境損害，理應(yīng)由國家索賠。就海洋生態(tài)環(huán)境損害提起的索賠訴訟，屬于民事公益訴訟范疇?！逗－h(huán)法》是環(huán)境領(lǐng)域的特別法，該法第八十九條第二款明確將海洋生態(tài)損害索賠的權(quán)利專門賦予依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門。

該條款屬于環(huán)境公益訴訟范疇。由于海洋領(lǐng)域的特殊性，特別強(qiáng)調(diào)了海洋行政機(jī)關(guān)的起訴權(quán)。由此進(jìn)行了規(guī)定。但是對于海洋環(huán)境公益訴訟的順位與一般的環(huán)境公益訴訟仍存在些許差別。如公民不適合作為起訴主體。

三、海洋環(huán)境公益訴訟之我見

（一）海洋行政機(jī)關(guān)優(yōu)位

起訴主體與序位與一般環(huán)境公益訴訟大體相同

為何《海洋環(huán)境保護(hù)法》幾次修改都沒有變動八十九條第二款的內(nèi)容，這是因為海洋環(huán)境公益訴訟的特殊性與艱巨性，需要專業(yè)性強(qiáng)的并且國家力量大的主體提起，所以由法律專門賦權(quán)的海洋主管部門提起索賠，會使得海洋環(huán)境工作落到實處。

并且在海洋環(huán)境公益訴訟中，原告往往要進(jìn)行較多的調(diào)查取證、專業(yè)鑒定、損害評估等專業(yè)性較強(qiáng)的工作，既需要有具備法律、環(huán)境等專業(yè)背景的工作人員作為保障，也需要有較為充足的資金作為基礎(chǔ)。具備這些條件的機(jī)關(guān)才能勝任這種訴訟活動，進(jìn)而會導(dǎo)致環(huán)境公共利益不能獲得充分保護(hù)。

原告資格是環(huán)境公益訴訟的核心問題。既要考慮調(diào)動社會組織的積極性使其能夠參與到環(huán)境公益訴訟中來，又要結(jié)合我國國情兼顧訴訟的質(zhì)量和效率使環(huán)境公益訴訟取得應(yīng)有效果，是立法、司法和個案審理中面臨的現(xiàn)實問題。

（二）環(huán)保組織，檢察機(jī)關(guān)次之

海洋環(huán)境民事公益訴訟是一般的環(huán)境公益訴訟在海洋領(lǐng)域的適用，與一般的環(huán)境公益訴訟并沒有太大的區(qū)別。關(guān)于海洋環(huán)境公益訴訟大體上可直接適用一般公益訴訟的規(guī)則。環(huán)保組織與檢察機(jī)關(guān)各自有自己的優(yōu)勢。在環(huán)保領(lǐng)域是不可或缺的起訴主體。環(huán)保組織以環(huán)境公益為目的，熱心于環(huán)境公益事業(yè)的組織有自己的專業(yè)團(tuán)隊和極大的熱情，能夠?qū)⒐彩聵I(yè)作為自己的職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)是國家的監(jiān)督機(jī)關(guān)，因為代表國家，在財力與權(quán)力方面具有很強(qiáng)勢的地位，提起海洋公益訴訟非常輕松。因為檢察機(jī)關(guān)屬于監(jiān)督機(jī)關(guān)，所以一般在最后順位。

（三）公民個人不作為起訴主體

由于海洋環(huán)境污染具有廣域性的特點，針對海洋公益訴訟若由公民提起訴訟會面臨向哪個地方法院訴訟的問題。與一般環(huán)境公益訴訟不同的是一般海洋環(huán)境問題會跨省，如此大的區(qū)域，公民會面臨不知向何處訴訟的難題。而且從現(xiàn)實的情況來看，還不具備公民作為起訴主體的環(huán)境。目前環(huán)保組織與檢察機(jī)關(guān)提起訴訟就少，何況公民個人，無論是專業(yè)能力方面，還是財產(chǎn)能力方面都不足。所以從海洋自身的特點與公民個人在目前的現(xiàn)狀是不適合作為起訴主體的。

由于海洋的特殊性，海洋污染與大氣、陸源污染有很多不同其突出的特點：一是污染源廣，不僅人類在海洋的活動可以污染海洋，而且人類在陸地和其他活動方面所產(chǎn)生的污染物，也將通過江河徑流、大氣擴(kuò)散和雨雪等降水形式，最終都將匯入海洋。這一特殊點使得海洋環(huán)境公益訴訟的難度比一般環(huán)境公益訴訟大，一般的公民不具備專業(yè)知識與強(qiáng)大的訴訟能力。

二是持續(xù)性強(qiáng)，自凈的速度沒有一般環(huán)境污染塊，一旦污染物進(jìn)入海洋后，很難再轉(zhuǎn)移出去，不能溶解和不易分解的物質(zhì)在海洋中越積越多，對人類造成潛在威脅。這一特點說明海洋環(huán)境公益訴訟耗時比較長，徹底解決一次海洋污染的時間要比一般公益訴訟長，公民和專門的海洋行政機(jī)關(guān)、環(huán)保組織及檢察機(jī)關(guān)相比，長時間免費(fèi)的將一場海洋環(huán)境公益訴訟堅持到底的可能性非常低。

三是擴(kuò)散范圍廣，全球海洋是相互連通的一個整體，一個海域污染了，往往會擴(kuò)散到周邊，甚至有的后期效應(yīng)還會波及全球。由于廣域性的特點，在管轄法院的選擇上也比較難，不具備專門法學(xué)素養(yǎng)的公民難以選擇管轄法院。海洋環(huán)境污染與一般環(huán)境污染的不同點造成對公民進(jìn)行訴訟的障礙。所以公民個人不適宜作為海洋環(huán)境公益訴訟的起訴主體。

參考文獻(xiàn)：

[1]石春雷.海洋環(huán)境公益訴訟三題——基于《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款的解釋論展開[J].南海學(xué)刊，2017，3（02）：18-24.

[2]秦天寶，吳良志.海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)芻議——結(jié)合相鄰訴訟類型關(guān)系的考察[J].西部法學(xué)評論，2020（02）：46-54.

[3]黃錫生，王中政.海洋環(huán)境民事公益訴訟：識別、困境與進(jìn)路——從《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條切入[J].中國海商法研究，2020，31（01）：28-35.

[4]鄭少華.“海洋環(huán)境公益訴訟”筆談[J].浙江海洋大學(xué)學(xué)報（人文科學(xué)版），2019，36（06）：1.

[5]鄭少華，王慧.中國海洋環(huán)境公益訴訟的生成[J].浙江海洋大學(xué)學(xué)報（人文科學(xué)版），2019，36（06）：1-5.

[6]魏士超.檢察機(jī)關(guān)提起海洋環(huán)境公益訴訟成案梳理[J].浙江海洋大學(xué)學(xué)報（人文科學(xué)版），2019，36（06）：40-44.

[7]張婧.自然資源部視角下的海洋環(huán)境公益訴訟多元原告協(xié)作機(jī)制探索[J].浙江海洋大學(xué)學(xué)報（人文科學(xué)版），2019，36（06）：15-19.

[8]韓楓.公益組織在海洋環(huán)境公益訴訟中的主體適格性案例評析[J].世界海運(yùn)，2018，41（07）：54-56.

[9]黃小雨，王棟.攻克辦案難點 守護(hù)海洋生態(tài)——廣東省檢察機(jī)關(guān)辦理海洋環(huán)境民事公益訴訟案紀(jì)實[J].人民檢察，2018（16）：69-71.

[10]陳惠珍，白續(xù)輝.海洋環(huán)境民事公益訴訟中的適格原告確定：困境及其解決路徑[J].華南師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2018（02）：162-169.

[11]梅宏.海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)男聠栴}及其解釋論[J].法學(xué)論壇，2017，32（03）：28-36.

[12]孫思琪，金怡雯.中國海洋環(huán)境民事公益訴訟法律依據(jù)論辯——以《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款的解釋論為中心[J].浙江海洋大學(xué)學(xué)報（人文科學(xué)版），2017，34（04）：1-7.

作者簡介：

胡青青（1994.4）女，河南省信陽市，碩士研究生，漢族，學(xué)生，法律碩士，研究方向：法學(xué)。

（作者單位：廣東外語外貿(mào)大學(xué)研究生）