基于產(chǎn)業(yè)一體化的廣清特別合作區(qū)建設(shè)路徑探討

【摘 要】廣州經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)但受制于發(fā)展空間，清遠(yuǎn)土地儲(chǔ)量充裕，因此廣清一體化不斷提速。以深汕特別合作區(qū)為參考，以產(chǎn)業(yè)一體化為基礎(chǔ)，以廣清產(chǎn)業(yè)園為中心，廣清兩市可在與廣州相鄰的清遠(yuǎn)南部探索建立廣清特別合作區(qū)，由廣州全面管理。堅(jiān)持以市場為主導(dǎo)的“廣州總部+廣清基地”企業(yè)發(fā)展模式，享受清遠(yuǎn)、廣州兩地比較優(yōu)勢，使合作區(qū)成為承接廣州及珠三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要陣地，合作區(qū)5年內(nèi)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)一體化，10年內(nèi)納入廣州，成為廣州第“11+1”區(qū)。

【關(guān)鍵詞】廣清一體化;產(chǎn)業(yè)一體化;深汕特別合作區(qū);廣清特別合作區(qū)

【中圖分類號(hào)】F127 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-0688（2020）01-0006-04

1 研究背景

1.1 產(chǎn)業(yè)一體化

產(chǎn)業(yè)一體化是相鄰地區(qū)充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的同一性、產(chǎn)業(yè)的互補(bǔ)性，促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，加速產(chǎn)業(yè)的整合與重組，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)分工與協(xié)作。產(chǎn)業(yè)一體化的核心內(nèi)容和最終目的是各區(qū)域產(chǎn)業(yè)之間的分工與協(xié)作——既有專業(yè)化的分工，又有產(chǎn)業(yè)之間的互動(dòng)與合作，從而提升整個(gè)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)競爭力[1]。

產(chǎn)業(yè)一體化策略方面，王剛提出從加快產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)合理布局、提升國際競爭力3個(gè)方面推進(jìn)京津冀產(chǎn)業(yè)一體化，包括建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制、投資平臺(tái)建設(shè)、縮小產(chǎn)業(yè)梯度等措施[2]。梁小萌從區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化理論出發(fā)，探討推進(jìn)廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈產(chǎn)業(yè)一體化，包括區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、集團(tuán)企業(yè)重組等[3]。

1.2 “飛地經(jīng)濟(jì)”研究

“飛地經(jīng)濟(jì)”是指在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，兩個(gè)相互獨(dú)立、經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在落差的行政地區(qū)打破原有體制和機(jī)制限制，通過規(guī)劃、建設(shè)和稅收分配等進(jìn)行跨空間的行政管理和經(jīng)濟(jì)開發(fā)模式[4]。

國內(nèi)學(xué)者主要從兩個(gè)方面對(duì)“飛地經(jīng)濟(jì)”進(jìn)行研究：一是經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，把參與方作為經(jīng)濟(jì)主體研究“飛地經(jīng)濟(jì)”共贏機(jī)制。例如，安增軍、林昌輝建立“飛地經(jīng)濟(jì)”中的政府目標(biāo)函數(shù)，構(gòu)建利益共享機(jī)制，以推動(dòng)“飛地經(jīng)濟(jì)”的可持續(xù)發(fā)展[5]。二是公共管理學(xué)視角，把“飛地經(jīng)濟(jì)”視作一個(gè)區(qū)域治理問題進(jìn)行研究。例如，麻寶斌通過分析“飛地經(jīng)濟(jì)”中的地方政府行為，指出“飛地經(jīng)濟(jì)”其實(shí)是地方政府在經(jīng)濟(jì)上的跨區(qū)域合作[6]。綜合各學(xué)者觀點(diǎn)可知，發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的關(guān)鍵是地方政府合作。

國外學(xué)者把“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展模式分為兩大類。{1}資源類“飛地經(jīng)濟(jì)”，主要分析資源發(fā)展對(duì)“飛地經(jīng)濟(jì)”的影響;{2}外資投放類“飛地經(jīng)濟(jì)”，主要關(guān)注外資扶持與縮短貧富差距的實(shí)際關(guān)系[7]。

1.3 廣清一體化進(jìn)程加速

清遠(yuǎn)是廣東省陸地面積最大的地級(jí)市，中心城區(qū)與廣州緊密相連，是廣州乃至珠三角北上大陸腹地的必經(jīng)之地，自從2012年啟動(dòng)以來，廣清一體化進(jìn)展不斷加速（見表1），兩市相鄰區(qū)域，主要指清遠(yuǎn)南部4個(gè)縣（市、區(qū)）和廣州花都區(qū)、從化區(qū)，成為一體化重點(diǎn)研究范圍。

1.4 深汕特別合作區(qū)效果顯著

深圳創(chuàng)造了舉世矚目的奇跡，但土地面積狹小限制了深圳經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須尋找新的空間實(shí)現(xiàn)工業(yè)區(qū)的遷移。汕尾雖然是沿海開放的第一批口岸，但經(jīng)濟(jì)落后，土地利用強(qiáng)度低，因此深圳與汕尾的合作可謂順理成章。

2008年，深圳在汕尾海豐縣鵝埠鎮(zhèn)建立深圳（汕尾）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園，2011年在鵝埠、小漠、鲘門、赤石四鎮(zhèn)設(shè)立深汕特別合作區(qū)，總面積為468.3 km2，包括42.5 km的海岸線，2017年更名為“深圳市深汕特別合作區(qū)”，正式成為深圳第“10+1”區(qū)，GDP按比例納入深圳。合作區(qū)堅(jiān)持“深圳總部+深汕基地”發(fā)展模式，打造四大產(chǎn)業(yè)基地，引進(jìn)了“比亞迪”“華為”等多個(gè)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。

深圳還將推動(dòng)在東莞、惠州鄰近深圳地區(qū)，規(guī)劃建設(shè)功能協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、成果共享的區(qū)域協(xié)同發(fā)展試驗(yàn)區(qū)[8]。

鐘堅(jiān)對(duì)深汕特別合作區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)，包括以下幾個(gè)方面：{1}規(guī)劃先行，高起點(diǎn)謀劃發(fā)展;{2}建立高級(jí)別管理機(jī)構(gòu)，包括在省政府設(shè)立深汕特別合作區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)小組;{3}一次性將合作區(qū)所有適宜建設(shè)用地統(tǒng)征為國有用地，以避免城中村、違建、舊改等阻礙城鎮(zhèn)化的老難題;{4}積極探索建立“深圳總部+深汕基地”“深圳經(jīng)驗(yàn)+汕尾空間”的深度合作模式[9]。

深汕特別合作區(qū)對(duì)行政體制機(jī)制進(jìn)行了大膽的改革創(chuàng)新，合作區(qū)機(jī)構(gòu)編制、干部人事管理、公檢法、地稅、國稅、財(cái)稅全部調(diào)整為深圳管理，合作區(qū)納入深圳市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。因此，深圳特別合作區(qū)完全成為深圳的一塊“飛地”。

2 廣清特別合作區(qū)建設(shè)動(dòng)力分析

廣州、清遠(yuǎn)兩市中心城區(qū)相距不足60 km，廣州是華南經(jīng)濟(jì)龍頭、國家中心城市，但也遇到土地成本高企、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間受限的困境;而面積2.58倍于廣州的清遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)總量不到廣州的7%，是典型的欠發(fā)達(dá)地區(qū)。目前，兩市以廣清產(chǎn)業(yè)園為抓手推動(dòng)廣清一體化，委托廣州方面負(fù)責(zé)開發(fā)建設(shè)招商，清遠(yuǎn)負(fù)責(zé)社會(huì)事務(wù)工作。但最大阻力還是體制問題：產(chǎn)業(yè)園管理到底誰主導(dǎo)？來自不同單位的干部隊(duì)伍如何相處？兩市利益訴求如何得到滿足？如果這些問題沒有得到根本的解決，就很難激發(fā)參與方的積極性，這與深汕產(chǎn)業(yè)園當(dāng)年遇到的情況非常相似。

現(xiàn)在深汕特別合作區(qū)由深圳全面主導(dǎo)建設(shè)和管理，其“10+1”的改革模式，是一種全新的試驗(yàn)?zāi)Ｊ?。廣州、清遠(yuǎn)兩市也有較大動(dòng)力借鑒改模式，推動(dòng)特別合作區(qū)建設(shè)。

（1）廣州GDP被深圳超越，且差距不斷拉大。2016年深圳GDP總量首次超越廣州，2017年深汕特別合作區(qū)GDP納入深圳，使深圳進(jìn)一步擴(kuò)大了領(lǐng)先優(yōu)勢，超出廣州935.24億元，2018年更是超出廣州1 362億元。多年的“北、上、廣、深”的一線城市排名變成“北、上、深、廣”，作為千年古都的省會(huì)廣州輸給了小漁村起家的僅發(fā)展40年的深圳，丟失了廣東省第一的寶座。

（2）清遠(yuǎn)陸地面積全省第一，但偏于粵北，無出?？?，不屬于珠三角和粵港澳大灣區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，有被邊緣化的危險(xiǎn)，急于通過廣清一體化融入粵港澳大灣區(qū)。

2019年1月，清遠(yuǎn)市新聞辦發(fā)布消息，廣州和清遠(yuǎn)開始積極借鑒深汕特別合作區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，探索建設(shè)“廣清特別合作區(qū)”。因此，可探索以廣清產(chǎn)業(yè)園為基礎(chǔ)，在清遠(yuǎn)南部建立廣清特別合作區(qū)，承接廣州及珠三角的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，推動(dòng)廣清產(chǎn)業(yè)一體化，助推清遠(yuǎn)融入粵港澳大灣區(qū)，還可拓展廣州的發(fā)展空間，從而實(shí)現(xiàn)雙贏。

3 廣清特別合作區(qū)建設(shè)阻力分析

3.1 廣清差距小于深汕，清遠(yuǎn)全面出讓合作區(qū)管理權(quán)動(dòng)力不足

深汕合作區(qū)與深圳并不接壤，那么深圳為何沒有選擇陸地相鄰的東莞、惠州，而是與深圳不交界、距離深圳地界60 km之遙的“汕尾四鎮(zhèn)”呢？主要原因還是合作方的動(dòng)力問題。東莞、惠州都是納稅大市，而深圳是計(jì)劃單列市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)，財(cái)政收入直接上交中央，所以一般發(fā)達(dá)的地區(qū)都不會(huì)給地，汕尾四鎮(zhèn)這樣的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)才有可能。

在全省21個(gè)市中，汕尾GDP排名倒數(shù)第二，GDP相當(dāng)于排名第一的深圳的3.80%。清遠(yuǎn)排名中下，要好于汕尾，GDP相當(dāng)于排名第二的廣州的6.85%?？梢姡瑥V清GDP的差距要小于深汕差距。清遠(yuǎn)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚可，對(duì)于讓出土地、建立由廣州主導(dǎo)的特別合作區(qū)的動(dòng)力不足。2018年4市GDP情況見表2。此外，深圳選擇“汕尾四鎮(zhèn)”，主要還看中其42.5 km海岸線。

3.2 上級(jí)政策支持力度小

作為單列市的深圳特區(qū)，比廣州有更大的政策自主權(quán)，得到更多的政策支持。廣州雖然面臨發(fā)展空間的限制，但面積是深圳的3.7倍，GDP密度卻不到深圳的三成，所以廣州及上級(jí)政府會(huì)認(rèn)為廣州還有潛力可挖。

3.3 多頭管理問題

特別合作區(qū)相當(dāng)于廣州的一塊“飛地”，飛地模式必須只有一個(gè)管理主體，不能是多頭管理。如果“飛出地”廣州負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理，“飛入地”清遠(yuǎn)則負(fù)責(zé)社會(huì)綜合事務(wù)的管理，而這兩項(xiàng)事務(wù)的管理不是完全分離的，存在著很多的職能交叉，必然會(huì)出現(xiàn)兩地政府的矛盾和沖突。

3.4 成本分?jǐn)偤屠娣峙鋯栴}

合作區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)園、交通、征地等需要大量資金，廣清產(chǎn)業(yè)園的建設(shè)就一直受到資金問題的困擾。合作區(qū)的成本、GDP和財(cái)稅收入如何分配，關(guān)系兩地政府的切身利益，分配不當(dāng)會(huì)嚴(yán)重削弱參與方的積極性。

4 廣清特別合作區(qū)選址建議

2016年12月，廣東省發(fā)展改革委印發(fā)的《廣清一體化“十三五”規(guī)劃》，提出“三步走”行動(dòng)計(jì)劃：清遠(yuǎn)南部地區(qū)3年部分融入、5年初步融入、10年基本融入珠三角，實(shí)現(xiàn)南部地區(qū)與珠三角規(guī)劃交通無縫對(duì)接、承接廣州城市功能疏解和珠三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能力全面提升，經(jīng)濟(jì)發(fā)展融入珠三角經(jīng)濟(jì)圈，率先實(shí)現(xiàn)與廣州一體化發(fā)展[10]。

根據(jù)規(guī)劃，本文建議選擇靠近廣州的清遠(yuǎn)南部區(qū)域，沿著京廣線、廣清輕軌，包含廣清產(chǎn)業(yè)園的石角、龍?zhí)?、源潭三?zhèn)劃為廣清特別合作區(qū)（如圖2所示）。三鎮(zhèn)合計(jì)562 km2，略大于廣州的南沙區(qū)，2012年戶籍人口約22.5萬，人口密度約400人/km2。

（1）3個(gè)鎮(zhèn)位于清城區(qū)南部，均與廣州接壤，面積為清城區(qū)的一半左右，有利于行政協(xié)調(diào)。合作區(qū)兼有山區(qū)、丘陵與平原等地貌，大部分地區(qū)屬平原與低山丘陵，整體開發(fā)難度不大。

（2）廣清工業(yè)園A區(qū)位于石角鎮(zhèn)，且還與佛山相鄰;投資300億元的長隆森林主題公園位于龍?zhí)伶?zhèn)，有廣清輕軌、京廣線、武廣高鐵、廣清高速等與廣州相連，源潭鎮(zhèn)也有京廣線、武廣高鐵通過。合作區(qū)距離清遠(yuǎn)中心城區(qū)大約10 km，距離廣州核心城區(qū)約60 km，到廣州白云機(jī)場約30 km，交通便捷，屬于珠三角一小時(shí)經(jīng)濟(jì)、生活圈范圍，區(qū)位優(yōu)勢十分明顯。

5 廣清特別合作區(qū)建設(shè)路徑建議

2019年2月，國務(wù)院發(fā)布《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出“深化區(qū)域合作，有序發(fā)展‘飛地經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)泛珠三角區(qū)域要素流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，形成梯度發(fā)展、分工合理、優(yōu)勢互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)協(xié)作體系”。在國家層面肯定了深汕特別合作區(qū)首創(chuàng)的“飛地經(jīng)濟(jì)”模式和產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展方向。因此，在支持大灣區(qū)發(fā)展的政策背景下，廣清特別合作區(qū)很有可能得到國家支持。

針對(duì)上文中提到的合作區(qū)建設(shè)存在的阻力，可以制定“三步走”行動(dòng)計(jì)劃：合作區(qū)3年初步融入、5年基本融入、10年完全融入廣州。

5.1 第一步：3年內(nèi)成立省級(jí)的廣清特別合作區(qū)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)

（1）廣清兩市都直屬廣東省管轄，所以合作區(qū)的建設(shè)必須在省政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下才能推進(jìn)。應(yīng)成立省級(jí)的合作區(qū)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，下設(shè)專門職能部門，共同規(guī)劃、統(tǒng)一行動(dòng)，以打破行政壁壘、消除行政分割。

（2）廣州全面主導(dǎo)和管理合作區(qū)。2011年深汕特別合作區(qū)成立，采取兩市共管模式：深圳負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)管理和建設(shè)，汕尾負(fù)責(zé)征地拆遷和社會(huì)事務(wù)，但這種“共建共管”模式卻導(dǎo)致兩市“誰也不管”，直到2017年合作區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)由深圳全面主導(dǎo)，成為深圳第“10+1”區(qū)，合作區(qū)的建設(shè)才進(jìn)入快車道。廣清特別合作區(qū)由廣清兩市共建共管，但始終還是需要以一方為主。為避免“多頭領(lǐng)導(dǎo)”，減少兩市政府之間的職能交叉、權(quán)力重疊和矛盾，合作區(qū)應(yīng)由廣州全面主導(dǎo)和管理，并滿足各方不同的利益需求。

（3）成本分?jǐn)偤屠娣峙洹＝ㄔO(shè)成本方面，向國家和廣東省爭取一部分建設(shè)資金，但兩市需要承擔(dān)大部分的建設(shè)成本，一些項(xiàng)目可采取PPP形式吸引社會(huì)資本參與。合作區(qū)GDP、稅收存量歸當(dāng)?shù)厮?，增量部分由兩市政府按協(xié)商的比例分成，其分配比例可與兩市分?jǐn)偟慕ㄔO(shè)成本掛鉤，以提升兩市參與合作區(qū)建設(shè)的動(dòng)力。

5.2 第二步：5年內(nèi)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)一體化

（1）合作區(qū)以產(chǎn)業(yè)一體化為基礎(chǔ)，以共建廣清產(chǎn)業(yè)園為抓手，大力推動(dòng)廣州的建材、家居、化工、汽車零部件、食品加工等產(chǎn)業(yè)向合作區(qū)轉(zhuǎn)移。鼓勵(lì)廣州的教育、醫(yī)療、金融等產(chǎn)業(yè)進(jìn)入合作區(qū)發(fā)展，廣州企業(yè)還可利用合作區(qū)的生態(tài)資源優(yōu)勢大力發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)。鼓勵(lì)廣州企業(yè)把總部、營銷等職能留在廣州，生產(chǎn)、研發(fā)、物流等職能轉(zhuǎn)移到合作區(qū)，清遠(yuǎn)成本、廣州服務(wù)，享受兩地的比較優(yōu)勢。同一產(chǎn)業(yè)、同一企業(yè)在廣州、清遠(yuǎn)跨區(qū)布局發(fā)展，打造完整產(chǎn)業(yè)鏈，形成水平相當(dāng)、優(yōu)勢互補(bǔ)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工合作格局。

（2）可把合作區(qū)適宜建設(shè)用地一次性統(tǒng)征為國有用地，合作區(qū)實(shí)行與廣州增城、從化一致的房地產(chǎn)限購政策（如外地戶籍限購一套住房）。

5.3 第三步：10年內(nèi)合作區(qū)納入廣州，成為廣州第“11+1”區(qū)

（1）合作區(qū)公務(wù)員轉(zhuǎn)為廣州管轄，轄區(qū)居民轉(zhuǎn)為廣州戶籍，所有醫(yī)療、教育、社保、交通等社會(huì)公共服務(wù)與廣州完全一致。

（2）加強(qiáng)合作區(qū)與廣州的交通一體化。成為廣州“飛地”之后，合作區(qū)就達(dá)到了國家對(duì)地鐵建設(shè)的人口、GDP等要求，可把地鐵從白云機(jī)場、廣州北站延長到特別合作區(qū)。

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