中國應(yīng)急采購管理體系構(gòu)建研究
——以重大疫情公共采購為例

中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院 姜愛華 辛 婷

2020年初，在新冠肺炎疫情席卷全國的現(xiàn)實背景之下，應(yīng)急采購管理問題隨之被推到風(fēng)口浪尖，中國應(yīng)急采購管理體系的構(gòu)建迫在眉睫。就目前情況來看，一方面，中國現(xiàn)有的《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》)對于應(yīng)急采購這一問題僅通過附則第八十五條予以規(guī)定，該條指出“對因嚴重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法”。這樣的規(guī)定表明，我國缺乏一整套系統(tǒng)完善、高效有力的應(yīng)急采購管理體系，以保障突發(fā)情況下應(yīng)急采購活動的規(guī)范有序。另一方面，一般意義上的應(yīng)急采購?fù)ǔ：w嚴重自然災(zāi)害、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件及軍事沖突等多種突發(fā)情形，特別是在此次新冠肺炎疫情中，財政部發(fā)布《關(guān)于疫情防控采購便利化的通知》指出重大疫情防控期間凡是“使用財政性資金采購疫情防控相關(guān)貨物、工程和服務(wù)的”，均屬于《政府采購法》附則第八十五條的“緊急采購”情形，由此可知，重大疫情公共采購從屬于應(yīng)急采購管理研究范疇?；谏鲜鲞壿嫞疚牧⒆阒卮笠咔楣膊少?，深刻剖析中國應(yīng)急采購管理的現(xiàn)狀與不足，從而為中國應(yīng)急采購管理體系構(gòu)建提出行之有效的解決之道。

一、國內(nèi)外文獻綜述

Snider和Rendon(2008)在對國際公共采購領(lǐng)域既有研究與實踐進行回顧梳理的過程中發(fā)現(xiàn)，突發(fā)應(yīng)急情形下的采購問題成為公共采購領(lǐng)域中被忽視的一個重要方面。Peckinpaugh(2001)認為所謂應(yīng)急公共采購，實際上是旨在滿足由于自然或人為災(zāi)難而產(chǎn)生的緊急需求或為滿足維持和平、特別軍事行動(應(yīng)急行動)而產(chǎn)生的要求。美國《聯(lián)邦采購條例》將緊急采購定義為由緊急采購執(zhí)行機構(gòu)或執(zhí)行機構(gòu)負責(zé)人確定，并為行政機構(gòu)所采購的貨物或服務(wù)活動。(1)Federal Acquisition Regulations，簡稱FAR，本文譯為《聯(lián)邦采購條例》。馮記斌(2020)則將政府為應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件時采購所需貨物、工程和服務(wù)的行為認定為應(yīng)急公共采購。

應(yīng)急公共采購對地區(qū)乃至國家的發(fā)展恢復(fù)至關(guān)重要，其必要性及重要意義不言而喻。Atkinson和Sapat(2012)研究指明從突發(fā)事件的不利影響中謀求復(fù)蘇，同時確保問責(zé)透明與物有所值，均為應(yīng)急公共采購政策的目的所在，忽視政府在緊急情況下采購的戰(zhàn)略部署，不僅會影響地區(qū)未來發(fā)展，還可能在一定程度上影響采購系統(tǒng)的正常運作，而在緊急狀況前后合理高效地組織開展應(yīng)急公共采購活動已然成為政府自身抗災(zāi)能力的重要標志。但與此同時也有不少學(xué)者注意到當(dāng)前應(yīng)急公共采購領(lǐng)域中存在的諸多問題，閆建雄(2014)指出當(dāng)前應(yīng)急公共采購當(dāng)中主要存在著政府采購主體業(yè)務(wù)水平不高、采購組織管理缺乏效率、公共采購法律保障機制不規(guī)范、采購信息管理滯后等一系列問題。Haavisto和Kovács(2015)通過研究發(fā)現(xiàn)，緊急狀態(tài)之下的采購活動不僅要考慮到需求的突發(fā)性，還需注意到關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、人員組織失靈等或有因素的不利影響，因而具體采購實踐中面臨眾多考驗。Atkinson和Sapat(2012)則認為在緊急情況發(fā)生前充分考慮采購應(yīng)對方案，可有效提升事中抵御能力及事后恢復(fù)速度。Schultz和S?reide(2008)還通過分析應(yīng)急采購腐敗案例，指出緊急情況真實性判定與緊急情況發(fā)生后的授權(quán)過程，都存在一定程度的濫用自由裁量權(quán)問題。

由此，不斷探尋優(yōu)化應(yīng)急公共采購管理的方法路徑成為學(xué)界關(guān)注的重要問題。Criss(2006)認為在緊急情況下，供應(yīng)商的戰(zhàn)略性供應(yīng)和政府的統(tǒng)一采購行為具有一定的普遍性，因而國外學(xué)者多以各類現(xiàn)實突發(fā)事件為現(xiàn)實背景考察應(yīng)急公共采購方法，Le Masurier等(2006)、Zuo(2010)、Turner(2016)等學(xué)者先后基于新西蘭地震及洪水、2004年印度洋海嘯、2005年卡特里娜颶風(fēng)、2009年甲型H1N1流感等突發(fā)公共事件對應(yīng)急公共采購的行為與合同安排、實踐操作與管理優(yōu)化等問題進行深入研究。與之相比，國內(nèi)的應(yīng)急采購管理研究起步較晚，學(xué)者們大多從戰(zhàn)略化采購、加強法治化建設(shè)、完善內(nèi)控制度及優(yōu)化供應(yīng)商選擇等各方面探尋應(yīng)急采購的管理之道。張旭鳳(2007)在首次建立新型應(yīng)急物資現(xiàn)有分類體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合采購物品定價模型，制定出針對不同類別應(yīng)急物資的采購戰(zhàn)略。徐俊(2011)從Stackelberg博弈這一核心方法入手，嘗試從政府角度構(gòu)建起應(yīng)急物資采購與庫存管理一體化新模式。閆建雄(2014)則認為應(yīng)通過立法形式對應(yīng)急采購加以管理，以充分明確應(yīng)急政府采購行為的主體資格、采購范圍、采購流程、采購過程中的責(zé)任監(jiān)督以及后期審計、報備、檔案留存等相關(guān)問題。李敬宇(2012)嘗試建立起一個涵蓋產(chǎn)品質(zhì)量、產(chǎn)品價格、服務(wù)能力、應(yīng)急能力、經(jīng)濟環(huán)境五個方面的應(yīng)急采購供應(yīng)商選擇評價標體系，以充分降低采購成本、提高應(yīng)急采購質(zhì)量。張丹樨(2010)指出應(yīng)急物資的電子采購可實現(xiàn)對應(yīng)急物資、供應(yīng)商、供需信息及采購過程監(jiān)督的有效管理。黎光地(2020)則認為還應(yīng)建立健全應(yīng)急采購內(nèi)控機制，持續(xù)優(yōu)化采購時效，著力改善采購資金使用效益，力求實現(xiàn)應(yīng)急采購活動的真實性、必要性、合理性。

綜上可知，既有文獻多著眼于應(yīng)急采購的概念界定與情形劃分、必要性與現(xiàn)實意義、現(xiàn)存問題與解決之策等方面，而針對應(yīng)急采購管理體系構(gòu)建的研究則相對較少。本文以此次新冠肺炎一類的重大疫情公共采購為研究切入點，在系統(tǒng)梳理當(dāng)前中國應(yīng)急采購管理現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，系統(tǒng)總結(jié)出中國應(yīng)急采購管理中存在的七大主要現(xiàn)實問題，并試圖從國際應(yīng)急采購管理的先進做法中汲取經(jīng)驗，力求為我國應(yīng)急采購管理體系的構(gòu)建提供啟示與借鑒。

二、中國應(yīng)急采購管理現(xiàn)狀與問題

(一)中國應(yīng)急采購管理現(xiàn)狀

1.應(yīng)急采購管理整體狀況。

觀之國內(nèi)，2007年頒布的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》首次從法律層面對什么是突發(fā)事件、如何處置突發(fā)事件進行規(guī)范解讀，在一定程度上推動應(yīng)急采購的法制化進程。而于2003年1月實施的《政府采購法》作為規(guī)范政府采購相關(guān)行為、提高政府采購資金使用效益的全國性法律法規(guī)，通過附則第八十五條例外條款的形式，將“嚴重自然災(zāi)害”和“其他不可抗力”兩種緊急情形下的采購活動排除到《政府采購法》適用范圍之外。除此之外，《政府采購法》第三十條第三款規(guī)定“采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的”可以依照本法采用競爭性談判方式采購；《政府采購法》第三十條第二款則規(guī)定“發(fā)生不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的”可以適用單一來源采購方式。由此可見，《政府采購法》條款內(nèi)容對緊急情勢及應(yīng)急采購管理等具體內(nèi)容并未作出清晰界定，當(dāng)前我國應(yīng)急采購管理建設(shè)仍屬于公共采購管理整體中的薄弱環(huán)節(jié)。

而為切實加強政府應(yīng)急項目政府采購管理能力，提高采購效率、規(guī)范采購行為，部分省市和單位先后出臺應(yīng)急采購相關(guān)文件辦法。早在2007年，廣東省深圳市出臺的《深圳市政府應(yīng)急項目政府采購管理規(guī)定》就對應(yīng)急項目采購的應(yīng)用情形、處理程序與責(zé)任追究等內(nèi)容進行規(guī)定與明確；2009年，遼寧省出臺《遼寧省省直部門應(yīng)對突發(fā)事件物資采購管理暫行辦法》指出，采購部門按照緊急采購方式自行組織采購時，無須執(zhí)行政府采購流程，以實現(xiàn)全力保障應(yīng)急救援設(shè)備和物資的及時供應(yīng)；甘肅省也于2010年出臺《甘肅省應(yīng)急項目政府采購管理暫行辦法》，明確應(yīng)急采購是指政府和相關(guān)部門啟動應(yīng)急預(yù)案后，直接或間接用于搶險救災(zāi)、緊急救治、安置、防疫和臨時性救助等需要的緊急采購貨物、工程和服務(wù)行為，并將因自然災(zāi)害、事故災(zāi)難，因公共衛(wèi)生和社會安全事件以及經(jīng)政府應(yīng)急管理部門和其他部門認定的其他應(yīng)急事件納入應(yīng)急采購之列，在此基礎(chǔ)上按照分級負責(zé)、歸口管理，特事特辦、減少環(huán)節(jié)，提高效率、保證質(zhì)量，規(guī)范運作、加強監(jiān)管，嚴控價格、就近采購等原則落實應(yīng)急采購管理。相關(guān)政策文件及主要做法如表1所示。

表1 我國應(yīng)急采購管理相關(guān)法律法規(guī)及政策文件

注：統(tǒng)計時間截至2020年2月29日。

資料來源：作者整理。

2.重大疫情中的應(yīng)急采購應(yīng)對。

此次新冠肺炎疫情爆發(fā)，在一定程度上加速了國內(nèi)關(guān)于應(yīng)急采購管理的政策研究與相關(guān)討論。

首先，從全國層面看，為做好疫情防控期間的采購工作，2020年1月財政部辦公廳緊急下發(fā)《關(guān)于疫情防控采購便利化的通知》，明確疫情防控相關(guān)貨物、工程、服務(wù)采購，可不執(zhí)行《政府采購法》規(guī)定的方式和程序，采購進口物資無須審批，大幅提高采購效率。此后，相關(guān)規(guī)范性文件也陸續(xù)出臺，如《關(guān)于疫情防控期間開展政府采購活動有關(guān)事項的通知》《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于積極應(yīng)對疫情 創(chuàng)新做好招投標工作保障經(jīng)濟平穩(wěn)運行的通知》等。中央國家機關(guān)政府采購中心也自2020年1月27日起連續(xù)發(fā)布通知，暫停各類一般單獨委托項目的開評標工作，同時保障所有線上業(yè)務(wù)正常開展，并采取嚴格防控措施，對涉及疫情防控采購和有關(guān)重要特殊項目予以保障。

其次，從地方層面來看，一方面，全國各地積極響應(yīng)黨中央號召，嚴格落實新冠肺炎疫情防控工作總體部署。作為此次疫情的重災(zāi)區(qū)，湖北省在嚴格落實財政部整體工作要求的基礎(chǔ)上，通過意見通知的形式明確疫情期間采購公告可通過“湖北省政府采購網(wǎng)”進行發(fā)布，并嚴格按照“誰采購、誰負責(zé)”原則，完善人員登記與場所防護措施，以確保采購活動的規(guī)范順利進行；山東省則主要從疫情期間政府采購現(xiàn)場開評標活動開展、應(yīng)急救援設(shè)備和物資采購綠色通道建設(shè)、網(wǎng)上采購商城設(shè)立疫情防控物資采購專區(qū)等方面入手對應(yīng)急采購活動加以規(guī)范，引導(dǎo)疫情防控期間政府采購活動穩(wěn)妥有序開展；上海市根據(jù)疫情防控和實際工作需要，出臺《關(guān)于疫情防控期間穩(wěn)妥有序開展本市政府采購活動的意見》，從不斷推動政府采購便捷高效運行、切實減輕企業(yè)負擔(dān)、持續(xù)優(yōu)化本市政府采購營商環(huán)境等層面著眼提出14條指導(dǎo)性意見。另一方面，不少地區(qū)還從具體問題著眼，力求有的放矢出招、重點突出應(yīng)對。其中，浙江省充分利用“政采云”平臺推出“緊急采購需求直通車”服務(wù)，優(yōu)先保障醫(yī)療機構(gòu)的緊急需求對接；北京市則重點關(guān)注疫情期間小微企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營難題，著力加大政府采購支持小微企業(yè)力度，力求通過政府采購方式切實減輕疫情對中小微企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營影響，幫助企業(yè)共度難關(guān)和穩(wěn)定發(fā)展；四川省則向“政采貸”信息化服務(wù)平臺的金融機構(gòu)發(fā)出倡議，鼓勵金融機構(gòu)將疫情防控期間的緊急采購項目納入“政采貸”政策范圍，為應(yīng)急采購活動開展提供便利；云南省還在疫情防治期間，鼓勵政府采購相關(guān)活動“網(wǎng)上辦”“不見面”，通過業(yè)務(wù)全程網(wǎng)上辦理、鼓勵電子化交易、郵寄質(zhì)疑投訴材料等手段，優(yōu)化應(yīng)急采購服務(wù)。

(二)中國應(yīng)急采購管理中的主要問題

由于目前我國尚未出臺國家層面的應(yīng)急采購管理辦法或制度規(guī)范，因而在重大疫情等緊急狀態(tài)下，不僅暴露出物資短缺、采購失序等突出問題，更有可能導(dǎo)致“任意采購”和“無序采購”等深層次矛盾，規(guī)范應(yīng)急采購的必要性與重要性也由此凸顯。在實際工作中，當(dāng)前我國應(yīng)急采購管理中的短板和不足主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

一是采購市場供需矛盾突出。緊急狀態(tài)之下，原料供應(yīng)急劇下降，人力資源大量緊缺，勢必會對供應(yīng)能力產(chǎn)生較大影響；相對而言，應(yīng)急采購需求則可能呈現(xiàn)短期猛增態(tài)勢，由此引致政府采購市場供需失衡，搶購、截留情況頻發(fā)。例如，本次新冠肺炎疫情之下，一方面，口罩、防護服、護目鏡等重要醫(yī)用防護物資供應(yīng)紛紛告急；另一方面，生產(chǎn)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、擴大產(chǎn)能存在滯后性與既有庫存相對有限等問題所導(dǎo)致的供不應(yīng)求，更是加劇采購困難。

二是缺乏系統(tǒng)的應(yīng)急采購法律制度。一方面，自2018年應(yīng)急管理體制建立以來，我國仍未出臺專門性應(yīng)急采購法律法規(guī)或部門規(guī)章；另一方面，目前我國《政府采購法》將應(yīng)急公共采購相關(guān)問題劃分至例外情形中，只能通過臨時性規(guī)范或地方性條款加以協(xié)調(diào)，從而導(dǎo)致應(yīng)急采購供給不足、采購效率低下等一系列問題。

三是采購方法不盡科學(xué)。緊急狀態(tài)下我國集中采購、集中供應(yīng)、統(tǒng)一調(diào)配的制度優(yōu)勢盡顯，但不可忽視的是緊急情況下政府部門對常用救災(zāi)物資的貨源、存量、產(chǎn)能底數(shù)掌握不足這一問題，而倉促之間尋找貨源采購的方式又難以形成充分競爭，即使與供應(yīng)商議價也處于被動不利地位，往往只能匆忙詢價、直接采購，引致標的價格失控、質(zhì)量堪憂等系列問題，最終導(dǎo)致采購成本難以合理控制、采購需求難以得到高效滿足。

四是采購流程效率低下。一方面，緊急情況下，供應(yīng)商參與政府采購的積極性和履約能力都會受到不同程度的影響，往往比正常時期需要更長的準備時間和更高的價格成本，這就容易導(dǎo)致應(yīng)急采購項目的延誤甚至失敗，致使采購效率進一步降低。另一方面，由于缺乏明確性的應(yīng)急采購流程規(guī)范與專業(yè)性的應(yīng)急采購機構(gòu)，以及相關(guān)人員配備不合理或?qū)I(yè)知識匱乏，先采購、后補采購文件等程序混亂情況頻繁出現(xiàn)，采購效率難以有效提升。

五是合同履約風(fēng)險增大。緊急情況下，供應(yīng)商在組織貨源、準備人力、交通物流等方面不可控因素急劇增多，加劇了供應(yīng)商放棄中標(成交)、延遲履約甚至無法履約的潛在風(fēng)險。此外，基于《中華人民共和國民法總則》第一百八十條、《中華人民共和國合同法》第一百一十七條、《中華人民共和國政府采購法實施條例》第七十二條第二款等相關(guān)規(guī)定，供應(yīng)商在這種不可抗力的情況下違約一般是可以免除承擔(dān)法律責(zé)任，從而使得緊急狀態(tài)下應(yīng)急采購合同的履約風(fēng)險上升。

六是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制缺失。應(yīng)急采購實踐中無論是在部門間還是地域間都缺少統(tǒng)一指揮，整體協(xié)作意識匱乏，地方政府和相關(guān)部門分頭采購、各自為政情況屢見不鮮，采購執(zhí)行分布在中央和地方若干個采購機構(gòu)，導(dǎo)致供求信息難以充分交換和準確對接，應(yīng)急采購工作難以實現(xiàn)統(tǒng)一的部署與規(guī)劃。

七是信息公示與監(jiān)督管理機制缺位。一方面，應(yīng)急采購活動通常難以有效兼顧信息公開相關(guān)流程，社會監(jiān)督相對不足，從而導(dǎo)致政府采購的公開性、公平性、透明性受到一定程度影響。另一方面，在應(yīng)急采購監(jiān)督管理制度缺位的現(xiàn)實背景之下，以應(yīng)急采購為名私自改變采購范圍等多種違法行為頻頻發(fā)生；而由于短期應(yīng)急采購中對供應(yīng)商的監(jiān)管難度加大，也不利于供應(yīng)商相關(guān)違約行為的法律責(zé)任追究。

總結(jié)當(dāng)前應(yīng)急采購管理的現(xiàn)狀與問題后可發(fā)現(xiàn)，構(gòu)建起一套適用于中國現(xiàn)實國情的應(yīng)急采購管理體系勢在必行。唯有形成一個明確精練、系統(tǒng)全面的應(yīng)急采購管理體系，方可有效維持采購秩序、化解各方矛盾、保證應(yīng)急供應(yīng)，這不僅可以有效促進政府采購相關(guān)工作的優(yōu)化完善，同時還與國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求相契合。

三、應(yīng)急采購管理的國際經(jīng)驗

“他山之石，可以攻玉”。為確保緊急狀態(tài)下，采購部門能夠完成應(yīng)急采購任務(wù)，美國、法國、世貿(mào)組織、歐盟等成熟市場經(jīng)濟國家或國際組織都對應(yīng)急采購做出詳細規(guī)定。系統(tǒng)梳理可發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急采購體系較為完善的國家與組織或具備相對完整的制度鏈條，或制定全面詳盡、適用靈活的政策規(guī)則，均逐步向標準化應(yīng)急采購管理體系的發(fā)展方向邁進。本文試圖從國外應(yīng)急采購管理的先進做法中汲取經(jīng)驗，以期為中國應(yīng)急采購管理體系的構(gòu)建提供借鑒。

(一)應(yīng)急采購法律制度

合理有效的應(yīng)急采購管理離不開扎實的頂層設(shè)計與規(guī)劃。成熟的市場經(jīng)濟國家的應(yīng)急采購管理體系通常表現(xiàn)為政府采購制度的一個有機組成部分，具有法律概念清晰、規(guī)定簡潔、使用方便、司法判例完善、多部門法條配合密切等特點，由此構(gòu)建起概括能力強、適用范圍廣、啟動較靈活的應(yīng)急采購法律體系。

美國作為世界上最早實行政府采購制度的國家之一，其應(yīng)急采購方面的法律法規(guī)體系也相對完備。美國緊急狀態(tài)下的公共采購活動開展以《聯(lián)邦采購條例》(FAR)第18章應(yīng)急采購原則程序部分作為主要指導(dǎo)，并配套《國家應(yīng)急反應(yīng)框架》(NRF)與聯(lián)邦政府采購政策辦公室(OFPP)出臺的《緊急采購指南》(EAG)進行綜合性規(guī)范，(2)《聯(lián)邦采購條例》(FAR)第18.205條。還通過《美國國土安全法》(HSA)授權(quán)的形式增強應(yīng)急采購法律的靈活性(李雪和趙勇，2020)，由此為應(yīng)急采購活動提供規(guī)范性的政策指南與法律制度框架。此外，由于美國各州均具有獨立立法權(quán)，因而其地方政府層面也形成了不盡相同的應(yīng)急采購法律制度，如伊利諾伊州就在其法律匯編中專門針對應(yīng)急采購做出說明，并對應(yīng)急采購適用條件及權(quán)限范圍等內(nèi)容進行明確(朱穎，2013)。在此基礎(chǔ)上，一般緊急事件由市、縣、州政府逐級救助，重大突發(fā)事件由聯(lián)邦政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)應(yīng)對，聯(lián)邦總務(wù)署負責(zé)應(yīng)急采購活動整體開展的應(yīng)急采購法律管理及實施框架由此形成。

而在法國，當(dāng)出現(xiàn)緊急情況而導(dǎo)致正常政府采購程序無法進行時，在主要按照《公共采購法典》(3)Code des Marchés Publics，簡稱CMP，本文譯為法國《公共采購法典》。中應(yīng)急采購相關(guān)基本原則與實施辦法開展活動的基礎(chǔ)上，同時還結(jié)合《公共衛(wèi)生法典》(4)《公共衛(wèi)生法典》第L.31-29條、第L.1334-29條、第L.123-3條和第L.129-2條。、《建筑和住宅法典》(5)《建筑和住宅法典》第L.129-3條、第L.511-2條和第L.511-3條。、經(jīng)濟財政部的行政通令以及行政法院所列判例等內(nèi)容組織執(zhí)行，從而在法律上產(chǎn)生聯(lián)動響應(yīng)效果，構(gòu)建起一套較為完整的應(yīng)急采購管理法律制度。

除上述國家外，還有一些國際組織或經(jīng)濟體也圍繞應(yīng)急采購逐步開展政策嘗試。世界貿(mào)易組織2012年修訂的《政府采購協(xié)議》中允許各成員方采購實體在出現(xiàn)無法預(yù)見的事件所引起的極端緊急狀況下采取限制性招標方式，甚至單一來源方式進行采購，(6)《政府采購協(xié)議》第13條第1款。并著力縮短等標期等流程期限。(7)《政府采購協(xié)議》第11條第2款和第4款。歐盟《公共部門采購指令》(2014/24/EC)則同樣允許緊急情況下縮短申請投標時間和談判時間，且在極度緊急的情況下允許采購人不發(fā)布公告直接進入談判程序。(8)《公共部門采購指令》第38條第8款和第31條第1款。相關(guān)政策文件及主要做法具體如表2所示。

表2 部分國家及組織應(yīng)急采購法律制度的相關(guān)規(guī)定

資料來源：作者整理。

(二)應(yīng)急采購運行管理

1.事前預(yù)判與預(yù)先采購。

一是事前預(yù)判并制定預(yù)案。在美國，所有行政機構(gòu)都備有緊急情況采購預(yù)案，各部門按照自身可能遇到的問題及以往其他地區(qū)所遇到的危險情況進行危機預(yù)判，并適當(dāng)組織演練，旨在熟悉程序的同時對預(yù)案設(shè)計進行調(diào)整完善。(9)《聯(lián)邦采購條例》(FAR)第18.105條。其預(yù)判內(nèi)容涵蓋范圍較廣，包括各種緊急情況下需要的相關(guān)物資、工程和服務(wù)；不同緊急情況下采購的方式、合同條件、支付方式；不同緊急情況下需要支援的其他機構(gòu)，與之簽訂的相關(guān)協(xié)議和需要明確的責(zé)任；緊急采購款項的來源和審批；緊急采購供應(yīng)商名單的征集等多個方面。(10)《緊急采購指南》(EAG)第1部分：預(yù)判和預(yù)案。

二是簽訂預(yù)先采購協(xié)議。在緊急情況發(fā)生之前，美國采購管理機構(gòu)便未雨綢繆地與供應(yīng)商簽訂預(yù)先采購計劃意向書，采購雙方可就采購方式、合同條件、訂單內(nèi)容、支付方式以及供應(yīng)商可以快速響應(yīng)的特殊條款等內(nèi)容進行預(yù)先協(xié)商并簽訂預(yù)先采購協(xié)議。(11)《聯(lián)邦采購條例》(FAR)第18.105條。例如，美國聯(lián)邦制定的優(yōu)先分配制度(DPAS)就是為實現(xiàn)國家緊急情況下的快速工業(yè)動員，而對預(yù)先已批準國防、應(yīng)急準備和能源計劃的采購項目實施的優(yōu)先分配與重點支持。(12)《聯(lián)邦采購條例》(FAR)第18.109條。此外，放眼世界范圍內(nèi)的重大疫情疫苗采購，在2009年甲型H1N1流感爆發(fā)之前，就曾有多國訂立了關(guān)于重大疫情疫苗采購的《預(yù)先采購協(xié)議》(APA)，即在預(yù)設(shè)的重大疫情觸發(fā)之前，通過簽訂“休眠合同”并支付重大疫情預(yù)備費的形式，保持疫苗供應(yīng)商與政府間采購合同的休眠和不可執(zhí)行性，直至疫情真正來臨時采購合同立即激活，進而實現(xiàn)疫苗供應(yīng)的全方位政府對接與充足供應(yīng)；與此同時，APA協(xié)議條款的廣泛性還允許各國政府在疫情防控過程中保留一定的疫苗劑量，以預(yù)備尚未出現(xiàn)的變種疫情，充分體現(xiàn)出預(yù)先采購的高效性與靈活性(Turner,2016)。

2.緊急情況的認定與劃分。

緊急情況作為公共采購活動中必須考量的因素，其分類標準與具體情形也“因地而異”。首先，從分類標準來看，法國《公共采購法典》將其區(qū)分為一般緊急情況和重大緊急情況兩大類。一般緊急情況通常是指采購方為避免不利后果發(fā)生而采取的相應(yīng)行動，法典要求采購機關(guān)以客觀標準為依據(jù)，并說明使用緊急情況的理由；重大緊急情況的客觀認定標準則更加嚴格，法典將其描述為采購方無法預(yù)見的外部情況而導(dǎo)致的結(jié)果，所謂外部情況特別是指技術(shù)災(zāi)難或自然災(zāi)害。(13)《公共采購法典》(CMP)第L.1311-4條和第L.1331-24條。在此基礎(chǔ)上，該法典還直接采納2015年歐盟委員會致歐洲議會和歐盟理事會《關(guān)于難民危機和相關(guān)公共采購訂立規(guī)定》通告中所列出的三項認定標準：事件的不可預(yù)測性、與現(xiàn)有程序性時限規(guī)定的不可調(diào)和性、該事件與緊急情況之間的因果相關(guān)性。而對于兩種緊急情況確定原則的理解，最高行政法院還給出了大量司法判例用以指導(dǎo)實際操作。其次，從具體情形來看，美國《聯(lián)邦采購條例》對緊急采購做出具體規(guī)定，在遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊、核打擊、生化攻擊，提供國際災(zāi)難援助以及總統(tǒng)發(fā)布緊急聲明或重大災(zāi)難聲明時均可啟動應(yīng)急采購程序，以簡化采購程序、提高采購靈活度。(14)《聯(lián)邦采購條例》(FAR)第18.001條。

3.應(yīng)急采購方式與程序。

一是采購方式科學(xué)化。美國《聯(lián)邦采購條例》規(guī)定，對于不超過簡化采購門檻的緊急采購，行政機構(gòu)在緊急情況下可以進行單一來源采購，并通過書面文件對技術(shù)要求、價格合理性等內(nèi)容進行充分信息佐證，在此基礎(chǔ)上針對不同采購金額分別設(shè)定不同層級的審批權(quán)限；(15)《聯(lián)邦采購條例》(FAR)第18.110條。而在某些條件下，還可以口頭征求建議采購，即允許采購官同供應(yīng)商或承包商就口頭征求建議采購的原因、采購需求、采購價格、供應(yīng)商聯(lián)系方式、履約具體日期等內(nèi)容進行談判，(16)《聯(lián)邦采購條例》(FAR)第18.111條。是一種相對比較自由的采購方法。歐盟《公共部門采購指令》則將緊急情況作為適用具體采購程序的前提條件。該指令第32條規(guī)定“在確有必要、采購人不可預(yù)見，以及公開性程序、限制性程序或帶談判的競爭性程序不能滿足時間要求的緊急情況下”，而只能由特定供應(yīng)商提供工程、物資或服務(wù)的，采購人可以進行單一來源的協(xié)商采購，且無須事先公示相關(guān)采購信息，但緊急情況的正當(dāng)性不能完全交由采購人當(dāng)局來認定。而在法國，重大緊急情況一旦形成，采購機關(guān)或者采購機構(gòu)可不受采購金額和標的種類的限制，直接使用競爭性談判的方式開展應(yīng)急采購活動，不需要進行公示公告和履行競爭程序。(17)《公共采購法典》(CMP)第R. 2122-1條第1款。

二是采購流程更靈活。對于一般緊急情況下的政府采購，法國的做法是著力縮短各個采購環(huán)節(jié)的過程期限，主要表現(xiàn)為縮短公開招標、限制性招標的時間期限，縮短競爭性磋商的期限、縮短提交補充材料的期限等方面；而對于重大緊急情況要求必須進行嚴格評估，在此基礎(chǔ)上訂立的政府采購合同可以省略必要的法定形式要件，以使得采購流程更加靈活快捷(王澍和楊蔚林，2020)。美國則通過《聯(lián)邦采購條例》的形式規(guī)定來簡化突發(fā)情況下的采購程序，具體可通過執(zhí)行不等待公告時間、信函合同加速授權(quán)、免除電子資金轉(zhuǎn)賬、授予供應(yīng)商預(yù)付款、免除投標保證金、采購卡計劃、開辟認證事項“綠色通道”等靈活性措施以求不斷簡化應(yīng)急采購流程、提升應(yīng)急采購效率。

4.供應(yīng)商選擇辦法。

一是保持應(yīng)急采購供應(yīng)商選擇的條件剛性。美國《聯(lián)邦采購條例》規(guī)定采購合同只能授予那些完全符合法律規(guī)定的供應(yīng)商，即滿足合法用工、生產(chǎn)、納稅、無欺詐與賄賂等違法行為的供應(yīng)商，即使在緊急情況下，供應(yīng)商選擇要求不能由此放松。(18)《聯(lián)邦采購條例》(FAR)第18.108條。

二是兼顧應(yīng)急采購供應(yīng)商選擇的廣泛性與公平性。美國聯(lián)邦政府要求在嚴格落實預(yù)先采購合同的基礎(chǔ)上，將未簽約供應(yīng)商的供給意愿也考慮在應(yīng)急采購范圍之內(nèi)，在促進采購價格更加合理的同時，充分激發(fā)供應(yīng)商供應(yīng)熱情。此外，盡可能支持小企業(yè)參與應(yīng)急采購活動，尤其對于傷殘退伍軍人或經(jīng)濟上處于不利地位的婦女所擁有的小企業(yè)給予特別關(guān)照。(19)《聯(lián)邦采購條例》(FAR)第18.116條和第117條。

5.采購合同管理。

一是應(yīng)急采購合同定價管理，主要表現(xiàn)為松綁采購定價權(quán)、科學(xué)選擇定價方法、靈活調(diào)整定價方式三個方面。在重大緊急情況下，特別當(dāng)合同客體涉及新技術(shù)或是具有潛在風(fēng)險時，法國《公共采購法典》規(guī)定可賦予采購方以自主定價權(quán)，即以臨時價格簽訂合同的權(quán)利，采購方可不受采購目錄的限制與供應(yīng)商進行場外交易，采購定價權(quán)由此松綁。(20)《公共采購法典》(CMP)第R. 2112-17條。除此之外，美國則在充分考慮突發(fā)狀況對生產(chǎn)供應(yīng)的直接影響及相關(guān)成本等因素的基礎(chǔ)上，合理設(shè)置固定合同價格法、時間+材料計算法、工時計算法三種定價方法。美國政府大多情況下倡導(dǎo)使用固定合同價格法，但該方法在原材料、雇工、運輸、服務(wù)等相關(guān)成本變化的影響下，對供應(yīng)商來說意味著最高的風(fēng)險和最大的責(zé)任；而另外兩種方法則主要應(yīng)用于事先不能明確采購數(shù)量、服務(wù)和工程完成時間的情形當(dāng)中，(21)《緊急采購指南》(EAG)第2部分第1條第6款：采購和合同價格。由此體現(xiàn)出應(yīng)急采購合同定價方法選擇的科學(xué)性。與此同時，美國紐約州則規(guī)定緊急情況下，采購機構(gòu)可通過不少于3個的口頭報價方式簽訂應(yīng)急采購合同，但當(dāng)合同價值達到限額標準時，其設(shè)立與放棄均需通過國家審計長辦公室(OSC)批準(朱穎，2013)；而競爭定價失靈時，美國聯(lián)邦采購機構(gòu)還可通過對照市場價格、既有采購相同項目價格或者同行業(yè)類似產(chǎn)品的價格確定采購價格，(22)《緊急采購指南》(EAG)第2部分第1條第11款：公平合理的價格。由此體現(xiàn)出合同定價方式可進行靈活調(diào)整這一特性。

二是靈活調(diào)整應(yīng)急采購合同的內(nèi)容與形式。合同內(nèi)容方面，美國規(guī)定應(yīng)急采購合同訂立之初，其條款符合當(dāng)下情形即可，但隨著時間推移與情況發(fā)展，采購標書及合同條款均需隨外部環(huán)境變化及時進行調(diào)整改進。(23)《緊急采購指南》(EAG)第2部分第1條第3款：采購標書、合同條款。合同形式方面，法國直接使用競爭性談判方式開展應(yīng)急采購活動的過程，不僅意味著對供應(yīng)商的數(shù)量不做限制，同時還意味著對合同文件是否完備不做硬性要求，雙方可以交換信件的方式訂立合同，以此來縮短采購周期，提高采購效率；(24)《公共采購法典》(CMP)第R. 2122-1條第1款。美國《聯(lián)邦采購條例》則規(guī)定緊急情況下，應(yīng)急采購可直接省略采購公告或合同公告，只需在采購合同文件中對緊急情況加以注明即可。(25)《聯(lián)邦采購條例》(FAR)第18.103條。

三是創(chuàng)建響應(yīng)式通用合同框架。緊急合同的目的是在沒有足夠時間進行競爭性招標的緊急情況下緩解燃眉之急，即集中精力迅速采購到當(dāng)前最急需的商品或服務(wù)，同時最大限度地提高競爭與透明度，為此美國聯(lián)邦政府采購政策辦公室(OFPP)旨在緊急響應(yīng)或部署之前構(gòu)建起一個響應(yīng)式合同的通用框架、制定好應(yīng)急采購合同文本，以為將來緊急決策提供有用見解、提升緊急合同應(yīng)用的迅捷性，其中包括應(yīng)對緊急情況的一般性準則、緊急合同訂立雙方的機構(gòu)概述以及緊急獲取貨物與服務(wù)的簡化采購程序等內(nèi)容(Drabkin & Thai,2007)。這將既確保緊急采購文件規(guī)格和一般采購文件規(guī)格保持同樣的規(guī)范，又為合同訂立人員提供快速參考。

四是健全合同審查管理。為此，美國聯(lián)邦政府采購政策辦公室指出，應(yīng)從檢查當(dāng)前的采購合同審查程序以確定如何應(yīng)對緊急情況下快速應(yīng)對合同審查程序，建立應(yīng)急采購合同審查靈活性和提高采購限額標準有關(guān)的業(yè)務(wù)許可要求，了解緊急采購合同審查關(guān)鍵崗位的人員以及在緊急情況下如何與他們聯(lián)系等方面著手，不斷深化完善應(yīng)急采購合同審查管理。

6.信息公開機制。

一般而言，緊急狀態(tài)下采購活動通常較難有效兼顧信息公開環(huán)節(jié)，從而導(dǎo)致社會監(jiān)督相對不足，采購的公開性、公平性均會受到一定程度影響。而為有效解決這一問題，著力提升應(yīng)急采購信息透明度，美國伊利諾伊州規(guī)定，其州內(nèi)所有應(yīng)急采購公告均需提供給采購政策委員會備案，并在合同授予后于相關(guān)采購網(wǎng)站頁面上公示至少3個工作日，緊急合同延期申請也需提交采購政策委員會，并在公眾聽證會召開前至少公示14 天，力求通過更加公開透明的采購信息公示機制來保證應(yīng)急采購活動的公平性、可靠性與科學(xué)性(朱穎，2013)。

7.監(jiān)督檢查機制。

越是緊急情況，越需要采購的質(zhì)量保障，有效的監(jiān)督管理就顯得更加必要，因此需從多方面加強應(yīng)急采購活動的監(jiān)督檢查力度。

一是注重過程控制。一方面，力求明晰公告情形與登載要求。按照美國聯(lián)邦政府規(guī)定，對于高價值應(yīng)急采購所采取的行動與決策，都應(yīng)進行清晰明了、真實準確的情況說明與文件記載，以便于事后管理與審計審查開展。另一方面，實施采購備忘錄制度(王澍和楊蔚林，2020)。借鑒歐洲法院2004年9月歐盟委員會訴意大利共和國一案的司法判例經(jīng)驗，法國確立重大緊急情況下的采購備忘錄制度，即當(dāng)采購方以重大緊急情況發(fā)生為由訂立合同實施采購行為時，需要采購方在合同之外另附一份文件對于當(dāng)時的重大緊急情況進行專門描述，從而以備忘錄的形式為后續(xù)監(jiān)管審查提供便利，充分發(fā)揮了限制公權(quán)力濫用、維護市場公平穩(wěn)定的重要作用。

二是加強風(fēng)險防控。一方面，注重采購項目評估。美國《緊急采購指南》強調(diào)根據(jù)應(yīng)急采購效果設(shè)計出完備健全的評估指標體系并不斷調(diào)整改進評估方案。另一方面，美國還倡導(dǎo)建立風(fēng)險管控委員會，充分運用政府部門人員、社會組織的智慧與力量，研究解決各類突發(fā)風(fēng)險，不斷擴充應(yīng)對策略的廣度與深度，力求減少重復(fù)采購、掃清采購障礙。(26)《緊急采購指南》(EAG)第2部分第2條：采購管理和監(jiān)督檢查。

三是落實應(yīng)急采購審計。為避免應(yīng)急采購程序被濫用，美國伊利諾伊州規(guī)定在每個財政季度結(jié)束時，審計長需向立法審計委員會及州長提交一份完整季度應(yīng)急采購清單，立法審計委員會將對這份清單進行審查，并在年度報告中予以公布(朱穎，2013)。

(三)機構(gòu)建設(shè)與人員配置

為有效應(yīng)對緊急突發(fā)狀況，應(yīng)急采購機構(gòu)建設(shè)應(yīng)突出專門性這一特征，美國《緊急采購指南》建議負責(zé)應(yīng)急采購的部門應(yīng)預(yù)先成立一個應(yīng)急采購小組作為專門性應(yīng)急采購機構(gòu)，以便發(fā)生緊急情況可短時間部署采購工作。這一方面要求人員選用科學(xué)化，即被選中的應(yīng)急采購小組成員應(yīng)能夠精準把握應(yīng)急采購機遇與原則，并具有較強的法律意識和規(guī)則意識。(27)《緊急采購指南》(EAG)第2部分第1條第4款：規(guī)則意識。此外，還可通過強化應(yīng)急采購關(guān)鍵崗位人員培訓(xùn)等方式不斷提升小組及時響應(yīng)能力，例如，美國政府為國防采辦工作人員所組建美國國防采辦大學(xué)(DAU)，將美國國防部緊急采辦合同課程標準化，各行政機構(gòu)的采購部門可圍繞采辦任務(wù)支持計劃、采辦任務(wù)執(zhí)行計劃、采辦任務(wù)績效評估、聯(lián)合應(yīng)急合同、簡化采辦程序、電子合同等內(nèi)容進行培訓(xùn)與學(xué)習(xí)，以確保緊急情況下訓(xùn)練有素的采辦人員能夠及時準備采購合同。另一方面，還應(yīng)完善保障人員配備。在為保證應(yīng)急采購后續(xù)環(huán)節(jié)正常運轉(zhuǎn)，美國公共采購機構(gòu)在與相關(guān)部門及時聯(lián)系協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上還專門配備保障專員，保證應(yīng)急物資的通關(guān)檢查與運輸順利。(28)《緊急采購指南》(EAG)第2部分第2條：采購管理和監(jiān)督檢查。

(四)相關(guān)配套保障措施

1.電子化采購平臺建設(shè)。

美國的聯(lián)邦政府采購平臺具有“平時服務(wù)，災(zāi)時應(yīng)急”的特點，即平時為聯(lián)邦機構(gòu)提供服務(wù)，而當(dāng)采購人接到緊急購買需求時，應(yīng)急采購程序立即啟動，電子化平臺全面開放，在此基礎(chǔ)上地方政府可按照突發(fā)事件采購步驟迅速完成采購流程，有力避免倉促尋找貨源導(dǎo)致供不應(yīng)求，同時防止供應(yīng)商持價待沽，從而實現(xiàn)國家層面對重大突發(fā)事件的統(tǒng)籌應(yīng)對，減少事發(fā)地政府因貨源信息不足而造成的物資短缺和采購延誤。與此同時，美國的電子化公共采購平臺還具有產(chǎn)品種類齊全、靈活性強、經(jīng)濟節(jié)約等突出優(yōu)勢，主要表現(xiàn)為協(xié)議供貨的應(yīng)急貨物和服務(wù)項目品類完備，且均標注功能、型號、顏色、價格、數(shù)量、質(zhì)量等級、制造商、經(jīng)銷商等信息，大多附有圖片，一目了然；而由于產(chǎn)品價格、交貨時間、配套服務(wù)等要件已在協(xié)議供貨合同中約定，采購實施時不需要再執(zhí)行煩瑣的政府采購程序，也可以大大節(jié)省突發(fā)狀況下的采購時間和詢價成本(徐進，2020)。

2.應(yīng)急采購救助與儲備機制。

一是實行支持應(yīng)急采購的救助方案。一方面，依據(jù)美國2007 年修訂的《斯塔福法案》，美國聯(lián)邦政府設(shè)立災(zāi)害救助基金(DRF)，其年度預(yù)算由美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署(FEMA)提出申請并負責(zé)管理，國會負責(zé)核定批準申請金額；另一方面，包括供應(yīng)商等在內(nèi)的社會組織在聯(lián)邦政府啟動響應(yīng)地區(qū)開展應(yīng)急服務(wù)的各項支出可申請聯(lián)邦救災(zāi)資金的補助，由此通過合理救助來保證聯(lián)邦政府相關(guān)部門的應(yīng)急采購得以順利實施(王東明等，2018)。

二是實行強制性預(yù)先儲備。在芬蘭，眾多供應(yīng)商以預(yù)先儲備、合理分銷的形式納入至采購系統(tǒng)之中，即以強制庫存、拆分合同來保證應(yīng)急供應(yīng)安全。尤其在醫(yī)療保健領(lǐng)域，為有效預(yù)防全球流行性疾病的威脅，滿足對某些醫(yī)療用品需求的緊急供應(yīng)，地域合作和快速反應(yīng)至關(guān)重要，此時該做法不僅可避免對交貨造成干擾和延遲，并能夠有效保障供應(yīng)鏈上游穩(wěn)定，而因長期庫存而帶來的額外費用，政府則可通過補償形式對供應(yīng)商自愿儲備措施加以支持(Storsj? & Kachali,2017)。

3.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。

一是部門機構(gòu)間統(tǒng)籌合作。美國《聯(lián)邦采購條例》規(guī)定，緊急情況下，可授權(quán)機構(gòu)間采購，即行政機構(gòu)之間可以合同形式組織聯(lián)合采購、委托采購。(29)《聯(lián)邦采購條例》(FAR)第18.113條。美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署作為國家應(yīng)急預(yù)案“后勤與物流”業(yè)務(wù)中的主要協(xié)調(diào)部門，與聯(lián)邦總務(wù)署、陸軍工程兵部隊及其他聯(lián)邦政府部門之間建立起高效協(xié)作關(guān)系，靈活運用任務(wù)指派、部門協(xié)議等手段，充分發(fā)揮其他聯(lián)邦機構(gòu)的產(chǎn)品采購渠道優(yōu)勢，快速獲取所需資源和服務(wù)(蔣杭君，2010)。這種多部門合作執(zhí)行的應(yīng)急采購計劃，既可規(guī)避遺漏，又可減少不必要的重復(fù)采購，限制因過度保障而造成的過分投入，并營造出公開透明、便于監(jiān)督的采購環(huán)境。

二是地域間協(xié)調(diào)聯(lián)動。美國賓夕法尼亞州制定了聯(lián)邦合作采購計劃(GSA)，即在緊急事件發(fā)生時，州級地方政府可使用該計劃實現(xiàn)采購信息互聯(lián)互通，由此確保緊急時刻物資采購在地域上的互通(朱穎，2013)。而回顧歐盟抗擊流感突襲的歷程也可發(fā)現(xiàn)，流感期間單獨采購流感疫苗和抗病毒藥物會在價格、責(zé)任、保密性方面產(chǎn)生供應(yīng)滯后與顯失公平等不良影響，從而增大歐盟各成員國單獨采購失敗的風(fēng)險，因而歐盟利用成員國法律制度高度相似這一顯著優(yōu)勢建立國家間聯(lián)合采購機制。這種國家或地區(qū)間“抱團取暖”的聯(lián)合采購方式在緩解疫苗供需矛盾的同時，還能夠有效降低采購成本、帶來規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，提升供應(yīng)商和采購者的積極性，最大限度地發(fā)揮了合作的力量(宋勁松,2015)。

四、中國應(yīng)急采購管理體系構(gòu)建的政策建議

在充分借鑒國際應(yīng)急采購管理先進經(jīng)驗、積極回應(yīng)當(dāng)前我國應(yīng)急采購管理現(xiàn)存問題的基礎(chǔ)上，本文試圖從法律制度、運行機制、人員與機構(gòu)建設(shè)、配套保障等方面為我國的應(yīng)急采購管理體系建設(shè)提出具體政策建議。

(一)建立健全應(yīng)急采購法律制度

一是著力將應(yīng)急采購納入政府采購法律體系之中。鑒于應(yīng)急采購的特殊性與緊急性，加之目前我國仍未出臺應(yīng)急采購相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件這一現(xiàn)實狀況，應(yīng)著力加快應(yīng)急采購管理法治化進程，將應(yīng)急采購相關(guān)內(nèi)容正式納入到現(xiàn)有政府采購法律體系當(dāng)中，在細化明晰應(yīng)急采購相關(guān)規(guī)則制度的基礎(chǔ)上，完善充實既有政府采購法律體系建設(shè)。這一方面要求在立法中明確應(yīng)急采購的適用情形、運行流程及人員與機構(gòu)配備等系列內(nèi)容，另一方面還要求對突發(fā)事件下的哄抬物價等違法行為進行界定、處罰，在彌補既有政府采購法律制度欠缺與不足的同時，還為應(yīng)急采購管理提供相應(yīng)法律依據(jù)。此外，在應(yīng)急采購法制化過程中，應(yīng)對緊急情況認定這一內(nèi)容進行重點明確，可在充分吸納其他國家緊急狀態(tài)判定經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，綜合考慮無法預(yù)見、不可調(diào)和性、產(chǎn)生消極影響等多種事件特征，力求將技術(shù)災(zāi)難、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件等各類符合判定標準的緊急情況全部涵蓋在內(nèi)，以充分保障應(yīng)急采購活動開展的全面性與準確性，從而提升應(yīng)急采購法律制度的實踐性與執(zhí)行力。

二是因地制宜地出臺相關(guān)規(guī)章制度。據(jù)了解，目前已有個別地方出臺自行采購操作指南和應(yīng)急采購管理辦法，這既與國家簡政放權(quán)的時代背景相契合，又能夠有效提高應(yīng)急采購的靈活性與規(guī)范性，今后應(yīng)在全國范圍內(nèi)逐步推開，并根據(jù)各地特點加以調(diào)整規(guī)范。

(二)打造應(yīng)急采購管理運行機制

1.增強應(yīng)急采購方式科學(xué)性。

事前階段，重點運用預(yù)先采購方式。根據(jù)應(yīng)急采購國際先進經(jīng)驗可知，事前預(yù)判、制定預(yù)案與預(yù)先采購等做法均可在緊急事件發(fā)生之前未雨綢繆，增強供應(yīng)保障。一方面，可按照應(yīng)急采購目錄與相關(guān)部門委托，采取公開招標、談判方式確定協(xié)議定點入圍廠商及供應(yīng)商，并將入圍供應(yīng)商名單、入圍品目、產(chǎn)品參數(shù)、產(chǎn)能庫存、價格標準等信息在網(wǎng)絡(luò)平臺展示，形成穩(wěn)定可靠的應(yīng)急供應(yīng)商隊伍，便于預(yù)先簽訂戰(zhàn)略協(xié)議。另一方面，可通過制定應(yīng)急采購預(yù)案的方式，對尚未發(fā)生的突發(fā)事件提前做出預(yù)判并做好采購戰(zhàn)略部署，以切實提升緊急應(yīng)對效率，完善應(yīng)急采購環(huán)節(jié)建設(shè)。

事中階段，科學(xué)選用采購方式。緊急情況下，可著力增強對單一來源采購、競爭性談判等方式的運用程度，但必須通過書面文件形式加以保障，并進行充分信息佐證，在此基礎(chǔ)上針對不同采購金額分別設(shè)定不同層級的審批權(quán)限；而在某些條件下，還可以嘗試采用口頭征求建議采購等簡易采購方式，充分適應(yīng)應(yīng)急采購的現(xiàn)實要求。

2.兼顧應(yīng)急采購程序的規(guī)范性與靈活性。

(1)應(yīng)急采購程序規(guī)范性角度。

一是建立應(yīng)急采購觸發(fā)機制。在準確定義、細化明確具體啟動情形的基礎(chǔ)上，提供研判案例輔助實踐操作，科學(xué)評估緊急狀況的風(fēng)險級別與緊迫程度，并據(jù)此觸發(fā)相應(yīng)采購級別應(yīng)對機制，不同級別適用不同采購流程，簡化審批程序、縮短招標期限，為應(yīng)急處理贏得時間，同時避免過度使用應(yīng)急采購行為的發(fā)生，兼顧采購效率和競爭性。

二是綜合考慮期間其他項目的采購程序。對于非應(yīng)急項目，要盡量選擇網(wǎng)絡(luò)、電話、郵寄等非現(xiàn)場方式實施，可充分利用科技手段實現(xiàn)不見面遠程開標、評標；而對于確需在緊急狀態(tài)下組織現(xiàn)場評審會議的項目，組織集體討論時應(yīng)允許采購人自行選擇專家、自行選擇開標地點，并適當(dāng)精簡投標文件內(nèi)容、簡化開標程序，避免設(shè)置述標等需要見面的采購環(huán)節(jié)。

(2)應(yīng)急采購程序靈活性角度。

一是應(yīng)急至上，重點明確采購基本原則。應(yīng)急采購制度，應(yīng)以滿足應(yīng)急需求為首要目標，堅持簡單易懂、統(tǒng)一規(guī)范、保障前線的這一基本原則，這就要求建立采購“綠色通道”，依法采用協(xié)議供貨、定點采購以及添購方式解決緊急需求，減少和壓縮外部審批或者評審環(huán)節(jié)，取消一切不必要的煩瑣流程，力求通俗易懂、從快從簡。同時健全緊急采購內(nèi)控機制，加強采購文件和憑據(jù)的管理，留存?zhèn)洳?，以切實增強?yīng)急采購流程的靈活性。

二是適時變通，實現(xiàn)采購事務(wù)集約化處理。充分發(fā)揮主觀能動性，促進公共資源的集約使用，在力求采購人“同類事項集中辦理”的基礎(chǔ)上，依法加強社會代理機構(gòu)間的信息溝通和優(yōu)勢互補，通過聯(lián)合采購等方式，將同類型采購項目合并實施，從而有效提高應(yīng)急采購效率。除此之外，某些特定情況下還可通過緊急免除書面法律文件、延后市場調(diào)查與行情分析、支付供應(yīng)商預(yù)付款等多種措施靈活簡化應(yīng)急采購流程，增強應(yīng)急采購靈活性。

3.優(yōu)化供應(yīng)商選擇機制。

一是市場為主，擇優(yōu)選用。政府履行應(yīng)急采購保障職能，歸根到底要依托市場與社會的供應(yīng)能力。為此，應(yīng)在穩(wěn)定應(yīng)急采購渠道的基礎(chǔ)上，盡可能多地獲得市場上的供應(yīng)商信息，通過有效的競爭機制挑選出能力卓越的供貨商，有計劃地開發(fā)后備供應(yīng)商力量、不斷完善供應(yīng)補給鏈，并實行動態(tài)化與全面化管理，綜合分析、擇優(yōu)選用，從而實現(xiàn)采購渠道的升級。

二是重點突出，適當(dāng)傾斜。盡可能支持小企業(yè)參與應(yīng)急采購活動，以切實減輕企業(yè)負擔(dān)，幫助企業(yè)渡過難關(guān)、實現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展；而當(dāng)?shù)赜騼?nèi)突發(fā)臨時緊急情況時，應(yīng)急采購也可適當(dāng)向本地供應(yīng)商傾斜，以充分節(jié)省采購時間與運輸成本。

4.完善應(yīng)急采購合同管理。

一是強化應(yīng)急采購合同定價管理。緊急狀態(tài)下，供應(yīng)商各項成本通常比平時更高，價格控制由此成為應(yīng)急采購的核心問題。一方面，可通過松綁采購定價權(quán)、靈活調(diào)整定價等方式提升應(yīng)急采購合同定價的靈活性與高效性。另一方面，根據(jù)不同階段的現(xiàn)實情況來科學(xué)選擇定價方法、確定采購標的合理價格區(qū)間；為防止畸高畸低價格對市場秩序的干擾，還應(yīng)設(shè)定最高或最低限價，從而有效控制采購成本；與此同時，還應(yīng)在合理定價的基礎(chǔ)上建立網(wǎng)上價格監(jiān)測監(jiān)控機制并進行實時更新公示，從而指導(dǎo)供應(yīng)商合理報價和采購人理性采購。

二是放松應(yīng)急采購合同內(nèi)容與形式要求。合同內(nèi)容方面，采購標書及合同條款應(yīng)隨外部環(huán)境變化進行及時調(diào)整改進；合同形式方面，可適當(dāng)放松對合同文件完備性的硬性要求，酌情省略采購公告或合同公告等非必要性內(nèi)容，以此來縮短采購周期，提高采購效率。

三是創(chuàng)建響應(yīng)式通用合同框架。嘗試搭建起適用于應(yīng)急采購的通用合同框架，此框架應(yīng)涵蓋應(yīng)對緊急情況需求的一般性準則、緊急合同訂立雙方的機構(gòu)概述以及緊急獲取貨物與服務(wù)的簡化采購程序等內(nèi)容，以備緊急狀態(tài)下采購合同的快速訂立與及時執(zhí)行。

5.構(gòu)建應(yīng)急采購信息公開機制。

一是積極推進應(yīng)急采購意向公開。采購人、采購代理機構(gòu)應(yīng)依法在應(yīng)急采購平臺上及時、完整、準確發(fā)布采購信息，并鼓勵采用網(wǎng)絡(luò)手段進一步擴大采購信息發(fā)布范圍，以便更多潛在供應(yīng)商知悉獲取商機信息，進一步提高應(yīng)急采購?fù)该鞫取?/p>

二是建立應(yīng)急采購信息網(wǎng)絡(luò)公示制度。盡管應(yīng)急采購的緊迫性使得其信息公示難度較大，但這并不意味著緊急采購工作可以不受社會監(jiān)督。大數(shù)據(jù)分析、人工智能手段、區(qū)塊鏈等電子信息新技術(shù)可以有效促進應(yīng)急采購需求、采購結(jié)果以及合同履行情況等信息數(shù)據(jù)動態(tài)共享，將應(yīng)急采購實況進行可視化展示，增強公眾參與知情權(quán)，以此來保證應(yīng)急采購工作在陽光下有序開展。

6.建立應(yīng)急采購監(jiān)督審查制度。

應(yīng)急采購不同于常規(guī)政府采購程序，其公開透明度和市場競爭程度通常不高，需要更加嚴格的過程控制措施與后續(xù)審查機制來防范采購風(fēng)險。

一是重視應(yīng)急采購過程控制。在通過系列靈活性措施持續(xù)提升應(yīng)急采購效率的基礎(chǔ)上，還應(yīng)設(shè)法兼顧對應(yīng)急采購活動的過程控制。一方面，應(yīng)當(dāng)建立起一套應(yīng)急采購監(jiān)督管理制度，做到對采購人與供應(yīng)商內(nèi)外兼防，從而保證應(yīng)急采購依法有序開展。另一方面，注重項目風(fēng)險防控，基于緊急狀態(tài)下供應(yīng)商履約及其他各類突發(fā)風(fēng)險明顯增大這一現(xiàn)實情況，可在成立應(yīng)急采購風(fēng)險防控委員會、合理設(shè)計評估指標體系的基礎(chǔ)上，不斷調(diào)整完善應(yīng)急采購風(fēng)險評估及應(yīng)對方案，加強應(yīng)急采購內(nèi)控，以切實降低應(yīng)急采購過程風(fēng)險。

二是建立應(yīng)急采購后續(xù)審查機制。一方面，運用審計手段加強對應(yīng)急采購項目的審查力度，為此采購人應(yīng)盡可能在電子化平臺完成采購工作或者留存完整的采購行為記錄，包括緊急采購申請理由、采購決策、預(yù)算金額、供應(yīng)商選擇、談判過程、采購合同和價格、資金支付等檔案材料，并保存紙質(zhì)材料備份，以便電子設(shè)備受損等緊急情況下快速簽訂采購合同、順利完成供應(yīng)并接受審計檢查與公眾監(jiān)督。另一方面，從經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益等方面設(shè)計應(yīng)急采購項目績效評價指標體系，力求在履約驗收環(huán)節(jié)中開展全方位績效評價，從而為今后政策改進、程序優(yōu)化提供方向指引。由此可見，后續(xù)審查旨在于保證采購貨物、工程和服務(wù)質(zhì)量的前提下盡可能節(jié)約財政資金，可有效降低應(yīng)急采購過程中的腐敗行為。

(三)加快專門機構(gòu)建設(shè)，壓實采購人員責(zé)任

一是加快專門機構(gòu)建設(shè)，成立應(yīng)急采購小組。緊急情況下，應(yīng)快速成立臨時應(yīng)急采購小組作為采購工作牽頭人和總指揮，負責(zé)本地區(qū)應(yīng)急采購工作信息匯總和協(xié)調(diào)，指導(dǎo)本地區(qū)的應(yīng)急采購工作；小組成員選用應(yīng)力求科學(xué)合理，可抽調(diào)熟悉采購流程又具備專業(yè)知識的精干力量開展實務(wù)操作，從而突出專門機構(gòu)的專業(yè)性優(yōu)勢。

二是壓實主體責(zé)任，完善人員配備。一方面，采購人、采購代理機構(gòu)應(yīng)提高責(zé)任意識，按照“誰組織、誰負責(zé)”的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃和開展政府采購活動，積極推進各類政府采購項目在緊急時期內(nèi)正常運轉(zhuǎn)。此外，重大疫情當(dāng)前，采購人員在嚴格落實一般采購職責(zé)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)嚴格執(zhí)行疫情防控的基本要求，確保相關(guān)法律責(zé)任落實。另一方面，不同于一般采購，應(yīng)急采購活動的順利開展還應(yīng)當(dāng)配備采購保障專員，主要負責(zé)應(yīng)急物資采購的地區(qū)調(diào)配、順利運輸與科學(xué)分配等工作，由此增強應(yīng)急采購各環(huán)節(jié)的效率性與完備性。

(四)完善全方位配套保障

1.推動“互聯(lián)網(wǎng)+”應(yīng)急采購建設(shè)。

應(yīng)急采購歸根結(jié)底也是一種采購，需要借助于大量信息交流與印證，以互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)技術(shù)為基礎(chǔ)的“互聯(lián)網(wǎng)+”采購可有效提升應(yīng)急采購效率、及時控制和消除突發(fā)公共事件的不利影響，還可以有效促進國家治理能力現(xiàn)代化。

一是構(gòu)建專門性的電子化應(yīng)急采購平臺。參照中央國家機關(guān)集中采購品目，完善協(xié)議定點供貨制度，建立應(yīng)急采購品目庫和供應(yīng)商庫，將入圍供應(yīng)商名單、入圍品目、產(chǎn)品參數(shù)、價格標準等信息在網(wǎng)絡(luò)平臺公布，便于緊急狀態(tài)時采購人直接與供應(yīng)商對接商談。網(wǎng)上自動生成成交結(jié)果和交易合同，促進供需對接、滿足緊急所需，并不斷定期更新，優(yōu)勝劣汰，從而借助信息化技術(shù)形成穩(wěn)定可靠的應(yīng)急供應(yīng)商體系，實現(xiàn)全國統(tǒng)一的應(yīng)急采購“一張網(wǎng)”。

二是推行“不見面”辦事制度。突發(fā)公共事件特別是重大疫情期間，應(yīng)進一步發(fā)揮電子采購優(yōu)勢、盡量減少見面接觸情形，除電話咨詢外，供應(yīng)商報名、獲取采購文件、提交響應(yīng)性文件、開標、質(zhì)疑、投訴、簽訂合同等采購業(yè)務(wù)均實行網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審核、網(wǎng)上答復(fù)等。采購人、采購代理機構(gòu)也應(yīng)依法運用網(wǎng)絡(luò)信用系統(tǒng)查詢信用記錄，盡量減少要求供應(yīng)商提供非實質(zhì)性材料的規(guī)定，使相關(guān)當(dāng)事人“少跑腿、多辦事”。

2.構(gòu)建應(yīng)急采購救助與儲備機制。

一是設(shè)立應(yīng)急物資采購基金。力圖從健全財政管理制度入手，單獨為應(yīng)急采購設(shè)置相應(yīng)救助基金項目，特定突發(fā)情形下，供應(yīng)商可自發(fā)申請一定救助以確保應(yīng)急采購合同的高效執(zhí)行，相關(guān)財政部門應(yīng)著力保障救助資金支出的效率和安全，將政府在應(yīng)急保障中的職能定位從直接提供者主動轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾胶献鞅Ｕ系膮f(xié)調(diào)者和監(jiān)督者。

二是加快建立應(yīng)急物資儲備庫建設(shè)。為彌補應(yīng)急采購的不足之處，還應(yīng)根據(jù)既有應(yīng)急采購目錄和需求預(yù)案制訂應(yīng)急物資儲備清單，組織建立數(shù)量充足、品類齊全的應(yīng)急物資儲備庫，對保存周期長、使用量大的應(yīng)急物資進行庫存儲備；對其他非常用性應(yīng)急物資，可根據(jù)相關(guān)企業(yè)品牌、規(guī)模、資質(zhì)和信用情況，與廠商或供應(yīng)商簽訂產(chǎn)能儲備協(xié)議，通過協(xié)議供貨方式降低儲備成本，發(fā)生突發(fā)事件時，可按照政府指令直接將應(yīng)急物資保障到位。

3.注重橫縱向統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

一是打破“縱橫”限制，建立部門協(xié)調(diào)與地區(qū)聯(lián)動機制。從部門協(xié)作方面來看，預(yù)算主管部門要發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，加強對下屬單位采購工作的管理和指導(dǎo)；專業(yè)性采購機構(gòu)與協(xié)助保障部門間注重信息互通、保證步調(diào)一致；多部門合作執(zhí)行應(yīng)急采購計劃時，應(yīng)靈活運用任務(wù)指派、部門協(xié)議等手段，建立高效協(xié)作關(guān)系。而從地區(qū)統(tǒng)籌聯(lián)動方面來看，則需要加強業(yè)務(wù)協(xié)同，鼓勵跨區(qū)、跨級接受委托，確保緊急時刻物資采購調(diào)配的地域互通性，適當(dāng)情況下還可采用地區(qū)聯(lián)合采購的形式，以降低采購風(fēng)險、提升采購效率。

二是廣泛發(fā)動社會各界力量。對于大范圍、大規(guī)模、大批量的應(yīng)急采購，需要齊心協(xié)力，各盡所能，實現(xiàn)全國上下整體行動。財政部門完善資金保障，發(fā)改委、工信部門加緊企業(yè)動員，商務(wù)部門著力組織貨源，價格管理強化價格管控，社會民間組織與普通公民也應(yīng)積極參與到緊急采購保障活動中，以全面穩(wěn)定應(yīng)急采購局面。

五、結(jié)語

習(xí)近平總書記在此次新冠肺炎疫情爆發(fā)后，多次指出當(dāng)前應(yīng)著力建立國家統(tǒng)一的應(yīng)急采購供應(yīng)體系，對應(yīng)急增援物資實現(xiàn)集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、統(tǒng)一配送，推動應(yīng)急物資供應(yīng)保障更加高效安全可控。這就要求我們從應(yīng)對突發(fā)事件的根本需求出發(fā)，整合各方面的力量和資源，力求從法律制度、運行管理、人員與機構(gòu)建設(shè)、配套保障、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制等方面入手，建立起一整套適用于中國國情的應(yīng)急采購管理體系，集中一切力量做好應(yīng)急采購工作，真正做到守土有責(zé)、守土擔(dān)責(zé)、守土盡責(zé)，為堅決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)、積極處理應(yīng)對各類突發(fā)公共事件把好政府采購關(guān)口，貢獻政府采購力量。