我國探礦權(quán)審批登記特征、存在問題與改革建議

陳志廣，許書平，苗 琦

(自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034)

礦產(chǎn)資源是人類生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)也是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石。改革開放40年來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了巨大成就，快速發(fā)展的奇跡離不開礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的支撐和保障[1]。礦產(chǎn)資源開發(fā)利用離不開礦業(yè)權(quán)的設(shè)置與管理，采礦權(quán)為礦產(chǎn)資源開發(fā)利用提供初始原料，探礦權(quán)為采礦權(quán)提供可采資源儲(chǔ)量。我國礦法及配套法規(guī)明確規(guī)定對(duì)礦產(chǎn)資源的勘查、開采實(shí)行許可證制度，勘查、開采礦產(chǎn)資源必須依法申請(qǐng)登記，獲取勘查或采礦許可證，進(jìn)而取得探礦權(quán)或采礦權(quán)。本文將在出讓制度發(fā)展、分級(jí)審批分類出讓、行政許可事項(xiàng)、審批登記現(xiàn)狀等方面總結(jié)我國探礦權(quán)審批登記的特征，分析當(dāng)前探礦權(quán)審批登記管理中存在的突出問題，并提出改革建議。

1 探礦權(quán)出讓制度發(fā)展特征

從建國初期至今，依據(jù)是否有償取得，我國探礦權(quán)出讓制度發(fā)展可劃分為兩個(gè)階段，即無償取得階段和有償取得階段[2](圖1)。

圖1 我國探礦權(quán)出讓制度發(fā)展演化簡圖

Fig.1 The development and evolution of prospecting rights transfer system in China

1.1 探礦權(quán)無償取得階段

此階段時(shí)間范圍為改革開放以前至1996年，如圖1所示，根據(jù)礦業(yè)權(quán)無償授予方式的不同又可進(jìn)一步劃分為兩個(gè)階段。其中，國家統(tǒng)籌配置階段主要為改革開發(fā)以前至1986年，以1951年頒布的《中華人民共和國礦業(yè)暫行條例》為標(biāo)志；申請(qǐng)批準(zhǔn)(或稱申請(qǐng)?jiān)谙?階段主要為1986年至1996年，以1986年頒布的《礦產(chǎn)資源法》為標(biāo)志。改革開放以前，我國的經(jīng)濟(jì)體制以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，礦業(yè)受其制約，礦產(chǎn)資源勘查和開采均由政府統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一配置，礦產(chǎn)資源勘查由國有地勘單位根據(jù)國家下達(dá)的勘查任務(wù)完成[3]?？辈楣ぷ餍纬沙晒蓢医y(tǒng)一配置給國營礦山企業(yè)進(jìn)行開發(fā)，礦業(yè)開發(fā)實(shí)行國有國營[4]。在此階段，我國并沒有真正實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)出讓。改革開放后，隨著國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，國家對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)做出政策調(diào)整，各種經(jīng)濟(jì)類型企業(yè)均參與到礦業(yè)開發(fā)中，礦產(chǎn)資源的勘查開采行業(yè)得到迅速發(fā)展。為將探礦權(quán)管理納入法制軌道，國家1986年頒布實(shí)施的《礦產(chǎn)資源法》明確了探礦權(quán)的審批登記管理制度。同時(shí),1987年頒布實(shí)施的配套法規(guī)《礦產(chǎn)資源勘查登記管理暫行辦法》確立了探礦權(quán)以申請(qǐng)批準(zhǔn)的方式無償授予的審批登記制度。

1.2 探礦權(quán)有償取得階段

隨著我國改革開放不斷推進(jìn)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型要求，1996年國家對(duì)《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行修正。修正后的《礦產(chǎn)資源法》確立了探礦權(quán)有償出讓制度。1998年頒布實(shí)施的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》擴(kuò)展了礦業(yè)權(quán)出讓方式，確定了探礦權(quán)可以通過招標(biāo)、投標(biāo)的方式有償取得。同時(shí)明確了國家出資勘查形成礦產(chǎn)地的探礦權(quán)，應(yīng)收取價(jià)款。修正的礦法及配套法規(guī)頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國礦業(yè)權(quán)有償出讓制度的初步建立。如圖1所示，依據(jù)有償出讓方式的不同，礦業(yè)權(quán)有償取得階段又可進(jìn)一步劃分三階段。

第一階段(1996～2005年)以申請(qǐng)批準(zhǔn)出讓為主，探索招標(biāo)、拍賣、掛牌競(jìng)爭方式有償出讓為特征。在我國礦業(yè)權(quán)有償出讓制度建立之初，礦法及配套法規(guī)并沒有明確礦業(yè)權(quán)招標(biāo)方式有償出讓的具體條件和情形，被認(rèn)為是非強(qiáng)制性規(guī)定，此時(shí)探礦權(quán)出讓仍多以申請(qǐng)審批方式無償出讓。隨后原國土資源部印發(fā)多個(gè)規(guī)范性文件，完善礦業(yè)權(quán)有償出讓制度，豐富礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭性出讓方式和規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓行為。其中，《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法(試行)》(國土資發(fā)〔2003〕197號(hào))明確了招標(biāo)、拍賣和掛牌三種競(jìng)爭性出讓方式的適用范圍及不同出讓方式實(shí)施的基本程序，實(shí)現(xiàn)了三種競(jìng)爭出讓方式的強(qiáng)制性規(guī)定。

第二階段(2006～2014年)以不斷強(qiáng)化招標(biāo)、拍賣和掛牌競(jìng)爭出讓，增加協(xié)議出讓為特征。2003年之后，礦業(yè)權(quán)出讓制度建設(shè)不斷完善，礦業(yè)權(quán)出讓市場(chǎng)不斷規(guī)范，但在礦業(yè)權(quán)審批登記管理中仍存在問題，如大量低風(fēng)險(xiǎn)易勘查的礦產(chǎn)資源被以申請(qǐng)審批方式出讓，造成了礦業(yè)權(quán)出讓和審批登記工作的混亂。根據(jù)2005年《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》(國發(fā)〔2005〕28號(hào))要求，原國土資源部制定了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》(國土資發(fā)〔2006〕12號(hào))(以下簡稱“12號(hào)文”)，將礦業(yè)權(quán)出讓方式確定為申請(qǐng)批準(zhǔn)、招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議五種。同時(shí)，首次確立了按礦種風(fēng)險(xiǎn)類型劃分出讓方式的探礦權(quán)管理辦法，進(jìn)一步強(qiáng)化了探礦權(quán)的招拍掛競(jìng)爭出讓。

第三階段(2015年至今)以全面推進(jìn)招標(biāo)、拍賣和掛牌競(jìng)爭出讓，嚴(yán)格限制協(xié)議出讓為特征。 2013～2015年，國家對(duì)一些省(區(qū)、市)開展礦產(chǎn)資源領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)審計(jì)，發(fā)現(xiàn)一些地方?jīng)]有嚴(yán)格執(zhí)行招拍掛出讓管理政策，擅自擴(kuò)大協(xié)議出讓范圍的違規(guī)行為。為規(guī)范礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭性出讓管理，2015年原國土資源部頒布實(shí)施《關(guān)于嚴(yán)格控制和規(guī)范礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓管理有關(guān)問題的通知》(國土資規(guī)〔2015〕3號(hào))(以下簡稱“3號(hào)文”)，進(jìn)一步擴(kuò)大市場(chǎng)競(jìng)爭性出讓和嚴(yán)格協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)范圍。同年，國家推出《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出完善礦產(chǎn)資源使用制度，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求和礦業(yè)規(guī)律的探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓方式，原則上實(shí)行市場(chǎng)化出讓。2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》，明確提出全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭性出讓，除協(xié)議出讓等特殊情形外，對(duì)其他礦業(yè)權(quán)一律以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓。隨后山西、湖北、江西等6省開展礦業(yè)權(quán)出讓制度改革試點(diǎn)工作，標(biāo)志著我國礦業(yè)權(quán)出讓制度進(jìn)入全面推進(jìn)競(jìng)爭性出讓，嚴(yán)格限制協(xié)議出讓的改革階段。

2 探礦權(quán)的分級(jí)審批與分類出讓特征

探礦權(quán)分級(jí)審批和分類出讓是我國探礦權(quán)審批登記管理制度的典型特征。探礦權(quán)分級(jí)審批制度是由礦法及其配套法規(guī)確定的，探礦權(quán)實(shí)行部、省兩級(jí)審批制度。其中石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)等34個(gè)重要礦種、跨省(區(qū)、市)、涉及海域和外商投資勘查4種情形由部級(jí)審批登記，其他情形由省級(jí)審批登記，同時(shí)還規(guī)定，部級(jí)審批登記機(jī)關(guān)可以授權(quán)形式下放審批權(quán)限給省級(jí)審批登記機(jī)關(guān)。在隨后的探礦權(quán)審批登記管理過程中，部通過規(guī)范性文件，對(duì)探礦權(quán)審批權(quán)限進(jìn)行了多次調(diào)整，主要有2005年的《關(guān)于規(guī)范勘查許可證采礦許可證權(quán)限有關(guān)問題的通知》(國土資發(fā)〔2005〕200號(hào))，根據(jù)礦種、投資金額及勘查面積將探礦權(quán)的審批登記權(quán)限進(jìn)行了重新授權(quán)，二氧化碳、地?zé)?、硫、金剛石、石棉、礦泉水6個(gè)礦種、勘查面積小于30 km2煤炭、勘查計(jì)劃投資金額小于500萬元的油頁巖、金和銀等23個(gè)礦種以及勘查面積小于15 km2鎢、錫、銻和稀土4個(gè)礦種勘查審批權(quán)限下放至省(市、區(qū))，并明確規(guī)定省級(jí)審批登記部門不得再行授權(quán)；2007年的《關(guān)于調(diào)整鎢和稀土礦勘查許可證采礦許可證登記權(quán)限有關(guān)問題的通知》(國土資發(fā)〔2007〕92號(hào))，為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)鎢、稀土等優(yōu)勢(shì)礦種的管理，上收了鎢、稀土勘查許可權(quán)限，凡新申請(qǐng)的鎢、稀土勘查，一律由國土資源部審批登記；2010年的《國土資源部關(guān)于開展煤炭礦業(yè)權(quán)審批管理改革試點(diǎn)的通知》(國土資發(fā)〔2010〕143號(hào))，為進(jìn)一步加強(qiáng)煤炭礦業(yè)權(quán)宏觀調(diào)控，轉(zhuǎn)變管理職能，采取“部控省批”試點(diǎn)方式，將黑龍江、貴州和陜西三省境內(nèi)煤炭勘查全部授權(quán)于省級(jí)國土資源主管部門審批；2017年，根據(jù)原國土資源部令第75號(hào)，山西、福建、江西、湖北、貴州、新疆6個(gè)省(區(qū))開展礦業(yè)權(quán)出讓制度改革試點(diǎn)，原國土資源部將石油、烴類天然氣、頁巖氣、放射性礦產(chǎn)、鎢和稀土6個(gè)礦種以外的其他礦種全部授權(quán)省進(jìn)行審批登記。

探礦權(quán)分類出讓的制度基礎(chǔ)是12號(hào)文和3號(hào)文兩個(gè)文件。其中，12號(hào)文提出按礦種勘查風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類的《礦產(chǎn)勘查開采分類目錄》，根據(jù)資源賦存特點(diǎn)和礦產(chǎn)資源勘查程度，依高風(fēng)險(xiǎn)、低風(fēng)險(xiǎn)和無需勘查三類以不同方式進(jìn)行出讓。原則上，錳、鉻、釩、鈦、銅、鉛、鋅等79種高風(fēng)險(xiǎn)類礦產(chǎn)的探礦權(quán)采用申請(qǐng)批準(zhǔn)的出讓方式，煤炭、石煤、油頁巖、油砂、天然瀝青等85種低風(fēng)險(xiǎn)類礦產(chǎn)的探礦權(quán)采用招拍掛市場(chǎng)競(jìng)爭出讓方式，石灰?guī)r(建筑石料用)、砂巖(磚瓦用)、天然石英砂(建筑、磚瓦用)、黏土(磚瓦用)和頁巖(磚瓦用)5種無風(fēng)險(xiǎn)類以招拍掛市場(chǎng)競(jìng)爭等方式直接出讓采礦權(quán)。12號(hào)文標(biāo)志著我國探礦權(quán)分類方式有償出讓制度的建立。3號(hào)文在探礦權(quán)分類出讓基礎(chǔ)上，按照“規(guī)范從嚴(yán)、逐步縮減”的原則，使協(xié)議出讓審批管理更加規(guī)范有效，確定了5種情形探礦權(quán)可采取協(xié)議出讓方式，包括國務(wù)院批準(zhǔn)的重點(diǎn)資源開發(fā)項(xiàng)目、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的大中型資源開發(fā)項(xiàng)目、老礦山接替資源找礦項(xiàng)目、利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)擴(kuò)大勘查開采范圍的毗鄰區(qū)域和整合或因整合需要擴(kuò)大勘查范圍涉及周邊零星資源的項(xiàng)目。同時(shí)，3號(hào)文取消了協(xié)議出讓申請(qǐng)批準(zhǔn)環(huán)節(jié)，要求按照礦業(yè)權(quán)審批發(fā)證權(quán)限進(jìn)行審批登記。因礦業(yè)權(quán)出讓制度改革試點(diǎn)要求，在山西、福建、江西、湖北、貴州、新疆6省(區(qū))全面推進(jìn)探礦權(quán)競(jìng)爭性出讓，除協(xié)議出讓等特殊情形外，一律以招拍掛競(jìng)爭方式出讓。

3 探礦權(quán)的行政許可事項(xiàng)及特殊要求

因油氣資源審批登記的特殊性，以非油氣資源(不含鈾礦)為例，依據(jù)礦產(chǎn)資源法及配套法規(guī)，我國探礦權(quán)行政許可事項(xiàng)分為新立、延續(xù)、保留、注銷和變更，其中變更包括擴(kuò)大勘查范圍(含合并)、縮小勘查范圍(含分立)、變更勘查主礦種、變更探礦權(quán)人名稱和轉(zhuǎn)讓變更五種變更事項(xiàng)。探礦權(quán)新立審批登記的申請(qǐng)人應(yīng)為營利法人或者非營利法人中的事業(yè)單位法人，個(gè)別保護(hù)性開采特定礦種對(duì)申請(qǐng)主體進(jìn)行了限制。申請(qǐng)登記實(shí)行統(tǒng)一的區(qū)塊登記管理制度，在設(shè)置探礦權(quán)時(shí)，要求必須按照以“經(jīng)度1分緯度1分”的基本單位區(qū)塊進(jìn)行申請(qǐng)批準(zhǔn)，并不得超出規(guī)定的最大范圍。除與已設(shè)礦業(yè)權(quán)為同一主體等情形外，探礦權(quán)申請(qǐng)區(qū)域范圍原則上不得與已設(shè)礦業(yè)權(quán)垂直投影范圍重疊。探礦權(quán)新立有效期最長為3年，每次延續(xù)有效期最長不得超過2年，保留有效期以及每次延長保留有效期不得超過2年。探礦權(quán)延續(xù)原則上應(yīng)提高勘查階段，若在同一勘查階段多次延續(xù)，需縮減勘查面積，每次縮減的面積不得低于首次勘查許可證載明面積的25%，其中三種情形可不縮減面積，分別為財(cái)政全額出資、已設(shè)采礦權(quán)深部或上部屬同一主體和資源儲(chǔ)量評(píng)審備案地質(zhì)工作程度達(dá)到詳查及以上的探礦權(quán)。每個(gè)探礦權(quán)可保留3次，因不可抗力等特殊原因，可申請(qǐng)多次保留。探礦權(quán)注銷申請(qǐng)的前提條件是探礦權(quán)人依法完成地質(zhì)資料匯交。探礦權(quán)變更申請(qǐng)中，僅因轉(zhuǎn)采需要，探礦權(quán)可進(jìn)行分立變更，且分立后，不得單獨(dú)變更主體。勘查主礦種變更僅限于金屬類礦種變更為其他金屬類，條件為地質(zhì)工作程度應(yīng)達(dá)到普查及以上，且資源儲(chǔ)量經(jīng)評(píng)審備案。轉(zhuǎn)讓變更的前提是探礦權(quán)人持有時(shí)限符合要求，探礦權(quán)取得方式為申請(qǐng)批準(zhǔn)或招拍掛方式取得的，持有時(shí)限應(yīng)滿2年，若滿1年則需地質(zhì)工作程度達(dá)普查及以上，且資源儲(chǔ)量經(jīng)評(píng)審備案；探礦權(quán)取得方式為協(xié)議方式的，持有時(shí)限應(yīng)滿10年，未滿10年的，按協(xié)議出讓進(jìn)行申請(qǐng)登記。

4 探礦權(quán)審批登記現(xiàn)狀及特征

我國非油氣有效探礦權(quán)總數(shù)自2010年以來持續(xù)下降，由2010年的34 700個(gè)減少至2018年11 900個(gè)，減少了66%。其中，2011～2016年，有效探礦權(quán)同比減少為6%～12%，2017～2018年有效探礦權(quán)減少明顯，同比減少分別為18%和30%(圖2)。在探礦權(quán)新立審批登記方面，我國非油氣探礦權(quán)新立數(shù)量自2010年以來總體呈下降狀態(tài)，由2010年的3 744個(gè)降至2018年的441個(gè)，總體減少了88%，其中非油氣23種戰(zhàn)略礦種(煤、鐵、錳、鉻、銅、鉛、鋅、鋁、鎳、鈷、鎢、錫、鉬、銻、鋰、稀土、鋯、鉑、金、銀、鈮、鍶、硫、磷、金剛石、石墨和螢石)由2010年的1 783個(gè)降至2018年的269個(gè)，總體減少了85%(圖3)，2017年和2018年同比減少最為明顯，分別減少48%和38%；在金屬礦產(chǎn)中，黑色金屬礦產(chǎn)(鐵、錳、鉻、鈦、釩)由2010年的387個(gè)減少至2018年的21個(gè)，減少了95%；有色金屬礦產(chǎn)(銅、鉛、鋅、鋁、鎂、鎳、鈷、鉬)由2010年的789個(gè)減少至2018年的88個(gè)，減少了89%；貴金屬礦產(chǎn)(金、銀、鉑)由2010年的496個(gè)減少至2018年的93個(gè)，減少了81%。如圖4所示，黑色金屬、有色金屬和貴金屬礦產(chǎn)探礦權(quán)新立數(shù)量同比降低顯著，其中，2017年同比減少45%～65%，2018年同比減少37%～45%。

圖2 2010～2018年我國非油氣有效探礦權(quán)總數(shù)變化情況圖

Fig.2 The change situation of total non-oil/gas valid prospecting rights in China from 2010 to 2018

圖3 2010～2018年我國非油氣探礦權(quán)新立數(shù)量變化情況圖

Fig.3 The change situation of total new non-oil/gas prospecting rights in China from 2010 to 2018

如圖5所示，通過對(duì)2010～2018年我國探礦權(quán)申請(qǐng)事項(xiàng)數(shù)據(jù)分析，探礦權(quán)延續(xù)和變更申請(qǐng)占比較大，占60%～80%。其中探礦權(quán)新立和變更申請(qǐng)所占比例變化較為穩(wěn)定，新立申請(qǐng)占比6%～11%，變更申請(qǐng)占比25%～40%。探礦權(quán)保留申請(qǐng)呈逐年緩慢增長趨勢(shì)，由2010年的4%增長至2018年的15%。探礦權(quán)延續(xù)申請(qǐng)與注銷申請(qǐng)成反相關(guān)關(guān)系，延續(xù)申請(qǐng)呈較為明顯的減小趨勢(shì)，由2010年的51%減少至2018年的28%，注銷申請(qǐng)呈較為明顯的增長趨勢(shì)，由2010年的5%增長至2018年的27%。2010～2018年，全國探礦權(quán)新立、延續(xù)、保留、變更和注銷申請(qǐng)登記數(shù)量平均占比分別為8%、41%、7%、32%和11%。

圖4 2015～2018年我國金屬類探礦權(quán)新立數(shù)量變化情況圖

Fig.4 The change situation of total new metal prospecting rights in China from 2015 to 2018

圖5 2010～2018年我國非油氣探礦權(quán)申請(qǐng)登記事項(xiàng)比例變化情況圖

Fig.5 The change in proportion of non-oil/gas prospecting rights applications for registration in China from 2010 to 2018

5 探礦權(quán)審批登記存在的問題

5.1 關(guān)于探礦權(quán)審批權(quán)限

目前我國探礦權(quán)實(shí)行部省兩級(jí)審批，采礦權(quán)實(shí)行部省市縣四級(jí)審批，探礦權(quán)與采礦權(quán)審批權(quán)限不對(duì)等。同時(shí)管理部門以規(guī)范性文件形式，根據(jù)礦種、勘查投入、勘查范圍、位置等條件對(duì)審批權(quán)限又進(jìn)行了調(diào)整和重新授權(quán)。在這個(gè)過程中出現(xiàn)了一系列問題，一方面市縣級(jí)政府為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，設(shè)置大量與部、省發(fā)證探礦權(quán)重疊的采礦權(quán)，或越權(quán)發(fā)證，導(dǎo)致部分礦業(yè)權(quán)設(shè)置不符合相關(guān)規(guī)定，引發(fā)糾紛造成社會(huì)矛盾；另一方面依據(jù)勘查投入等條件進(jìn)行部省審批權(quán)限調(diào)整，經(jīng)常出現(xiàn)部省間相互轉(zhuǎn)辦的情況，影響審批效率，增加申請(qǐng)人負(fù)擔(dān)。

5.2 關(guān)于探礦權(quán)出讓申請(qǐng)

當(dāng)前我國正在開展礦業(yè)權(quán)出讓制度改革試點(diǎn)，除國家財(cái)政全額出資外，探礦權(quán)出讓全部取消申請(qǐng)批準(zhǔn)，嚴(yán)格限制協(xié)議出讓，全面推進(jìn)競(jìng)爭性出讓。同時(shí)，眾多非試點(diǎn)地區(qū)也參照試點(diǎn)政策全面推進(jìn)探礦權(quán)競(jìng)爭性出讓。受出讓政策影響，現(xiàn)階段探礦權(quán)新立數(shù)量減少顯著，其中煤、鐵、銅、鋁等23種重要礦種2017～2018年申請(qǐng)批準(zhǔn)、協(xié)議出讓和招拍掛三種方式出讓探礦權(quán)平均數(shù)與2013～2016年平均數(shù)相比，同比減少了56%、41%和76%，同時(shí)申請(qǐng)批準(zhǔn)方式出讓探礦權(quán)中，超過97%的為財(cái)政資金投入勘查的情形。目前的探礦權(quán)出讓形勢(shì)，一方面反映了目前的政策對(duì)探礦權(quán)出讓有較大的影響，社會(huì)資本投資勘探市場(chǎng)意愿顯著下降；另一方面指示了探礦權(quán)數(shù)量，尤其是探礦權(quán)新立數(shù)量明顯降低，必然會(huì)影響到探明資源儲(chǔ)量及采礦權(quán)數(shù)量，進(jìn)一步影響我國資源戰(zhàn)略安全。

5.3 關(guān)于勘查許可證有效期限

《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》明確規(guī)定非油氣探礦權(quán)新立最長有效期為3年，延續(xù)和保留為2年。隨著地表和淺表等易找礦的耗盡，眾多深部或隱伏的內(nèi)生和變質(zhì)礦床極大的勘查難度導(dǎo)致勘查周期變長，目前探礦權(quán)新立及延續(xù)有效期限已不能滿足當(dāng)前地質(zhì)勘查工作實(shí)際要求。 同時(shí)，通過本文探礦權(quán)申請(qǐng)事項(xiàng)數(shù)據(jù)分析，部、省主管部門辦理探礦權(quán)申請(qǐng)事項(xiàng)中延續(xù)和保留占比約為50%，表明行政機(jī)關(guān)在延續(xù)和保留申請(qǐng)事項(xiàng)中花費(fèi)大量行政審批成本。

5.4 關(guān)于探礦權(quán)勘查階段和縮減面積

探礦權(quán)延續(xù)需提高勘查階段或縮減面積的管理政策，隨著礦政改革的推進(jìn)，逐漸暴露出較多問題，一方面自2009年該項(xiàng)政策實(shí)施以來，大量未完成勘查工作的探礦權(quán)面臨勘查面積“被縮沒”的情況，處于不得不注銷探礦權(quán)的境地；另一方面眾多探礦權(quán)為不縮減面積，被動(dòng)提高勘查階段，實(shí)際勘查工作與探礦權(quán)申報(bào)材料不一致，嚴(yán)重影響勘查成果資料的真實(shí)性。同時(shí)依據(jù)礦業(yè)權(quán)出讓制度改革文件要求，取消勘查實(shí)施方案的評(píng)審，今后探礦權(quán)審批過程中，行政審批機(jī)關(guān)如何判斷探礦權(quán)提高勘查階段的合理性，也存在較大問題。

5.5 關(guān)于同一主體的探礦權(quán)與采礦權(quán)重疊設(shè)置問題

根據(jù)《國土資源部關(guān)于完善礦產(chǎn)資源開采審批登記管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》(國土資規(guī)〔2017〕16號(hào))的有關(guān)規(guī)定，在探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)后，探礦權(quán)人應(yīng)注銷原探礦權(quán)。同時(shí)《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查審批登記管理的通知》(國土資規(guī)〔2017〕14號(hào))明確探礦權(quán)申請(qǐng)人與已設(shè)礦業(yè)權(quán)人為同一主體的情形，申請(qǐng)范圍與已設(shè)礦業(yè)權(quán)范圍可以重疊，即已有采礦權(quán)深部可以設(shè)立同一主體的探礦權(quán)。因探礦權(quán)范圍為二維，在實(shí)際審批登記過程中，無法實(shí)現(xiàn)探礦權(quán)在深度上進(jìn)行分立，即探礦權(quán)在高程的維度上進(jìn)行部分轉(zhuǎn)采。上述問題，一方面要求探礦權(quán)人一次性完成探礦權(quán)范圍內(nèi)深部所有資源的勘查工作且需達(dá)到轉(zhuǎn)采要求，使探礦權(quán)人面臨資金、技術(shù)和時(shí)間等多方面壓力；另一方面，若采礦權(quán)人實(shí)現(xiàn)已有采礦權(quán)的深部不斷進(jìn)行勘查和轉(zhuǎn)采，則需要采礦權(quán)人不斷在采礦權(quán)深部新立和注銷探礦權(quán)，周而復(fù)始，增加礦業(yè)權(quán)人負(fù)擔(dān)，耗費(fèi)行政審批成本。

5.6 關(guān)于探礦權(quán)審批登記效率問題

一方面受繁多的申請(qǐng)要件影響，探礦權(quán)人不能在探礦權(quán)有效期30日前完成申請(qǐng)材料的準(zhǔn)備，提出探礦權(quán)有效登記申請(qǐng)；另一方面受復(fù)雜的審批流程和“以批代管”的前置審查等因素影響，探礦權(quán)登記申請(qǐng)的審查工作耗時(shí)較長。以上審批登記效率問題導(dǎo)致探礦權(quán)人辦理延續(xù)、保留、變更等申請(qǐng)取得的勘查許可證，其實(shí)際有效時(shí)間已遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其證載時(shí)間，探礦權(quán)人合法權(quán)益無法保障。

6 探礦權(quán)審批登記改革建議

6.1 緊跟改革新形勢(shì)，落實(shí)改革新要求

探礦權(quán)審批登記制度建設(shè)應(yīng)緊密圍繞國家行政審批制度和“放管服”政府職能改革進(jìn)行，落實(shí)改革的各項(xiàng)要求，在礦業(yè)權(quán)出讓制度試點(diǎn)基礎(chǔ)上，加大礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限下放，使部省兩級(jí)審批主管部門減少審批事務(wù)性工作，工作重點(diǎn)和更多行政資源要從以審批發(fā)證具體工作轉(zhuǎn)向創(chuàng)新宏觀調(diào)控制度建設(shè)、加強(qiáng)探礦權(quán)監(jiān)管和提供公共服務(wù)上來。豐富探礦權(quán)監(jiān)管有效措施，從探礦權(quán)原有審批登記的“重審批輕監(jiān)管”轉(zhuǎn)向“輕審批重監(jiān)管”，從根本上杜絕“以批代管”。

6.2 加快修改《礦產(chǎn)資源法》，推進(jìn)探礦權(quán)審批登記制度改革

“一法三令”是我國礦業(yè)權(quán)審批登記管理工作的根本法律法規(guī)依據(jù)，其頒布實(shí)施已二十多年，當(dāng)前與我國行政審批制度、“放管服”、生態(tài)文明建設(shè)、礦業(yè)權(quán)出讓制度和礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度等眾多改革政策存在諸多不符，加快推進(jìn)《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)修改工作，理順探礦權(quán)與行政許可之間的關(guān)系，將現(xiàn)行探礦權(quán)審批登記中關(guān)于審批權(quán)限、出讓方式、出讓收益、有效期、礦業(yè)權(quán)重疊、申請(qǐng)要件等關(guān)鍵問題加以修訂，同時(shí)清理規(guī)范性文件，提高法律效力，全面依法行政。

6.3 完善出讓制度，激活社會(huì)資金的勘查投入

導(dǎo)致當(dāng)前非油氣探礦權(quán)出讓數(shù)量急速下降的原因較多，其中自2017年以來連續(xù)推出的礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案和礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案是重要影響因素，前者明確全面推進(jìn)探礦權(quán)競(jìng)爭性出讓，后者確定對(duì)探礦權(quán)征收出讓收益。針對(duì)以上改革方案要求，首先應(yīng)在礦業(yè)權(quán)出讓改革試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，盡快完善礦業(yè)權(quán)全面競(jìng)爭性出讓制度，明確出讓工作細(xì)則，指導(dǎo)全國礦業(yè)權(quán)出讓工作，加快探礦權(quán)出讓進(jìn)度；其次對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓收益相關(guān)制度，尤其是《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》(財(cái)綜〔2017〕35號(hào))進(jìn)行修改，考慮到地質(zhì)勘查工作的特殊性，做好新舊制度銜接，完善制度內(nèi)容，綜合考慮探礦權(quán)人自行出資勘查成果礦業(yè)權(quán)出讓收益繳納的優(yōu)惠政策，保障探礦權(quán)人合法權(quán)益和投資收益，提振社會(huì)資金投資礦產(chǎn)資源勘查的信心。

6.4 優(yōu)化審批登記事項(xiàng)，簡化申請(qǐng)要件和審批流程

為落實(shí)簡政放權(quán)改革要求，提高探礦權(quán)審批登記效率，必須在審批登記事項(xiàng)、申請(qǐng)要件和審批流程三個(gè)方面加強(qiáng)改革力度。首先優(yōu)化審批事項(xiàng)，進(jìn)一步減輕申請(qǐng)人負(fù)擔(dān)。探礦權(quán)根據(jù)礦種和國家有關(guān)政策，調(diào)整其延續(xù)、保留次數(shù)和期限，研究簡單礦種延續(xù)1次，復(fù)雜礦種可延續(xù)多次，同時(shí)每次延續(xù)時(shí)間從2年延長到5年；對(duì)于保留，根據(jù)不同情況，給予保留時(shí)限由1年至多年，減少審批頻次。同時(shí)將探礦權(quán)人名稱變更審批登記改為備案制，取消探礦權(quán)審批登記與勘查階段的聯(lián)系。其次依據(jù)改革文件要求，精簡審批要件，對(duì)部門規(guī)章和規(guī)范性文件設(shè)定的申請(qǐng)要件盡可能予以取消。同時(shí)促進(jìn)政府部門間、部門內(nèi)部信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，減少各類證明文件，如省級(jí)自然資源主管部門意見、協(xié)議出讓申請(qǐng)材料、礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審意見書及備案證明、地質(zhì)資料匯交憑證等申請(qǐng)要件。最后在探礦權(quán)審查環(huán)節(jié)，改“串聯(lián)”審查為“并聯(lián)”審查，申請(qǐng)材料補(bǔ)正一次告知，避免多次補(bǔ)正，消除各類“以批代管”的“搭車”審查環(huán)節(jié)，壓縮審批登記時(shí)間提高審批登記效率。

6.5 加快信息化建設(shè)，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)

近些年國務(wù)院下發(fā)了多個(gè)文件，力推“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，提高行政審批效率，減輕申請(qǐng)人負(fù)擔(dān)。當(dāng)前礦業(yè)權(quán)審批登記信息化程度低、部門內(nèi)部與各部門間信息交流渠道不暢通是申請(qǐng)要件中存在大量證明材料和審查環(huán)節(jié)多、時(shí)限長的主要原因。一方面要優(yōu)先加快推行部門內(nèi)與部門間信息流通電子化、構(gòu)建便捷溝通渠道、最大程度公開基礎(chǔ)信息，進(jìn)而促進(jìn)減少審批要件中的證明材料；另一方面開發(fā)遠(yuǎn)程申報(bào)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)探礦權(quán)申請(qǐng)人遠(yuǎn)程申請(qǐng)報(bào)件、補(bǔ)正等，真正實(shí)現(xiàn)改革要求的“一網(wǎng)通辦”“只進(jìn)一扇門”和“最多跑一次”。

6.6 加快地勘行業(yè)信用體系建設(shè)，構(gòu)建探礦權(quán)人誠信制度

加快地勘行業(yè)的信用體系制度建設(shè)，在探礦權(quán)審批登記過程中采取申請(qǐng)人承諾制，減少審批事項(xiàng)和申請(qǐng)要件，重點(diǎn)在礦產(chǎn)資源勘查工作的監(jiān)管中落實(shí)承諾事項(xiàng)，將監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)或違反承諾事項(xiàng)的探礦權(quán)人納入行業(yè)黑名單，明確違規(guī)探礦權(quán)人處罰措施，同時(shí)，將行業(yè)誠信制度與社會(huì)個(gè)人誠信體系相銜接，將探礦權(quán)的直接相關(guān)自然人納入社會(huì)信用體系“黑名單”。 扎實(shí)推進(jìn)信用監(jiān)管，以全面記錄和及時(shí)公示企業(yè)信用信息為基礎(chǔ)，建立政府各部門和社會(huì)各方面對(duì)礦業(yè)權(quán)人失信違法行為的連鎖響應(yīng)和聯(lián)動(dòng)懲戒機(jī)制，提高礦政管理的透明度，有利于引入社會(huì)力量參與監(jiān)督，提高礦政管理的監(jiān)管效能，有利于推進(jìn)地勘行業(yè)自律和礦業(yè)權(quán)人誠信制度建設(shè)。