雙軌動(dòng)員：項(xiàng)目制社區(qū)自治的實(shí)踐邏輯及其影響

李小藝

摘 要：項(xiàng)目制社區(qū)自治旨在以組織、關(guān)系和激勵(lì)結(jié)構(gòu)的變革，形成基層社區(qū)自下而上和自上而下的雙軌動(dòng)員治理，化解科層體制與基層自治的張力，實(shí)現(xiàn)共生式發(fā)展。圍繞項(xiàng)目制展開的社區(qū)自治通過自治金的嵌入、自治團(tuán)隊(duì)的協(xié)作和自治機(jī)制的設(shè)計(jì)等治理要求，誘發(fā)了基層社區(qū)治理體系的重構(gòu)并產(chǎn)生了強(qiáng)大的溢出效應(yīng)。項(xiàng)目制自下而上的“反向發(fā)包”特征，不僅釋放了基層社區(qū)的活力，還促成基層社會(huì)治理重心下移，成為基層治理精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)的破題之鑰，對(duì)基層治理具有持續(xù)性及不斷增長(zhǎng)的影響力。項(xiàng)目制的社區(qū)自治，將成為貫通基層社區(qū)與黨、政府和社會(huì)的一種新雙軌動(dòng)員治理模式。

關(guān)鍵詞：項(xiàng)目制;社區(qū)自治;雙軌動(dòng)員;社區(qū)治理

自黨的十八屆三中全會(huì)以來，“社會(huì)管理”這一概念被“社會(huì)治理”所替代，釋放出一個(gè)重要信號(hào)，即基層社區(qū)事務(wù)的多元參與和組織協(xié)同。黨的十九大報(bào)告中，對(duì)社會(huì)治理的表述更加清晰，提出要推動(dòng)社會(huì)治理重心下移，發(fā)揮社會(huì)組織的作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)，最終打造一個(gè)全民共建共治共享的社會(huì)治理格局[1]（p.49）。十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步指出要完善基層社會(huì)治理的制度化渠道，把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)[2]。顯然，從中央歷年政策表述的變化看，當(dāng)前社會(huì)治理的重點(diǎn)是如何實(shí)現(xiàn)重心下移和精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)，并以制度化渠道來釋放社會(huì)活力，建構(gòu)新的治理秩序?；诖?，本文力圖通過項(xiàng)目制的制度化渠道分析基層社區(qū)動(dòng)員式自治的具體運(yùn)作，從而理順基層社會(huì)治理重心下移與精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)的關(guān)系。

一、文獻(xiàn)回溯與研究方法

（一）文獻(xiàn)述評(píng)：基層社區(qū)自治的理論視角和研究前沿

隨著社區(qū)建設(shè)的不斷推進(jìn)，關(guān)于基層自治的呼聲很高。大量研究人員從不同角度探索基層自治的可能性和存在的問題，進(jìn)一步挖掘基層自治的潛力，為社區(qū)善治提供思路和方案。關(guān)于基層社區(qū)自治的研究，有學(xué)者從自治主導(dǎo)力量出發(fā)探討多主體互動(dòng)情勢(shì)。閔學(xué)勤發(fā)現(xiàn)城市社區(qū)自治主體的二元區(qū)隔現(xiàn)象較為嚴(yán)重，居委會(huì)和社區(qū)居民各自為政，在理念、方法、目標(biāo)上完全區(qū)隔[3]。尤其是居委會(huì)等自治組織的內(nèi)卷化導(dǎo)致的自治困境極為普遍[4]。這種內(nèi)卷化造成社區(qū)自治空間被不斷侵蝕，行政空間與自治空間嚴(yán)重失衡[5]。有學(xué)者還指出，這種失衡是經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果[6]。夏建中進(jìn)一步指出，社區(qū)自治組織的出現(xiàn)能夠很好地彌補(bǔ)單位制解體后的空白，但需要為其發(fā)展留出一定空間[7]。近年來也有部分學(xué)者關(guān)注到社區(qū)治理中國(guó)家與社會(huì)的新型互動(dòng)關(guān)系，如“共生式發(fā)展”[8]“雙層動(dòng)員結(jié)構(gòu)”[9]等，拓展了我們對(duì)社區(qū)治理中國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的認(rèn)識(shí)。此外，還有學(xué)者從社區(qū)自治功能出發(fā)探討社區(qū)自治對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定的意義，認(rèn)為社區(qū)自治能夠擴(kuò)大公民政治參與和加強(qiáng)基層民主[10];自治功能的發(fā)揮離不開自治要素的挖掘，尤其是社區(qū)社會(huì)資本的培育[11]。顯然，社區(qū)治理的研究成果已經(jīng)非常豐富，但學(xué)理性分析仍然還很欠缺，且并未形成較好的解決辦法。

如果說基層社區(qū)是自治的主要場(chǎng)域，那么項(xiàng)目制就是本文研究這一場(chǎng)域自治的方式。近年來，項(xiàng)目制成為國(guó)家治理的重要形式，對(duì)項(xiàng)目制的各種研究和討論越來越多。如渠敬東、周雪光和折曉葉等學(xué)者認(rèn)為，項(xiàng)目制作為一種新的國(guó)家治理體制，意欲突破傳統(tǒng)科層體制的束縛，進(jìn)行高效動(dòng)員①。但項(xiàng)目制亦會(huì)導(dǎo)致與政策目標(biāo)相悖的結(jié)果，在體制內(nèi)形成一種“政治錦標(biāo)賽”②的特殊現(xiàn)象。項(xiàng)目制在基層社區(qū)治理中的運(yùn)用也較為常見。例如，陳家建研究了項(xiàng)目制的基層動(dòng)員能力，發(fā)現(xiàn)上級(jí)政府部門通過項(xiàng)目資源激發(fā)基層活力，化解了行政資源的緊張[12]。王向民認(rèn)為，社區(qū)社會(huì)組織的項(xiàng)目制治理能夠降低政府行政成本，并能對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行分類控制[13]。甚至還包括目標(biāo)責(zé)任制管理，都涉及項(xiàng)目制的運(yùn)用[14]。國(guó)外一些研究也開始嘗試通過項(xiàng)目的方式來培養(yǎng)社區(qū)精英和“職業(yè)”社區(qū)居民，依賴他們自己發(fā)現(xiàn)情況并采取行動(dòng)[15]。成功的社區(qū)自治主要源于志同道合的鄰居或社區(qū)居民協(xié)同政府與社會(huì)組織進(jìn)行的設(shè)計(jì)和管理，比如社區(qū)花園、城市綠地這些項(xiàng)目，既滿足了當(dāng)?shù)氐男枨螅质堑湫偷牡屯顿Y和自下而上的治理結(jié)構(gòu)[16]。

總體而言，目前對(duì)項(xiàng)目制的研究，一方面注重宏觀敘事，如從財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付和項(xiàng)目分級(jí)運(yùn)作的國(guó)家治理邏輯切入;另一方面也關(guān)注微觀領(lǐng)域的運(yùn)作，尤其是基層社區(qū)的具體實(shí)踐。比較遺憾的是，現(xiàn)有研究很少將宏觀層面的國(guó)家治理同微觀層面的社區(qū)自治結(jié)合起來考察。更為重要的是，基層社會(huì)治理重心下移很難落到社區(qū)自治這一層面，以往研究過于重視自上而下的傳統(tǒng)組織和動(dòng)員模式，對(duì)于如何自下而上組織動(dòng)員以承接國(guó)家下沉資源的學(xué)理性分析較少。從現(xiàn)實(shí)來看，近幾年項(xiàng)目制已經(jīng)被逐步運(yùn)用到了社區(qū)自治實(shí)踐領(lǐng)域并發(fā)揮了重要作用，尤其是江蘇、浙江和上海等發(fā)展較快的地區(qū)，正在不斷以項(xiàng)目來動(dòng)員居民和社會(huì)組織進(jìn)行自治，主動(dòng)承接國(guó)家下沉的資源，并撬動(dòng)社會(huì)資源，形成共建共治共享的社會(huì)治理格局。項(xiàng)目來源是自下而上，形成“反向發(fā)包”關(guān)系，并通過多元主體聯(lián)動(dòng)推進(jìn)，改變了以往依靠“政府訂單、社區(qū)供給和居民接受”的傳統(tǒng)治理路徑，形成新雙軌動(dòng)員治理，最大程度激發(fā)了基層自治的內(nèi)生動(dòng)力。

因此，立足基層社區(qū)自治，將項(xiàng)目制這一國(guó)家治理體制和基層行政體制改革納入分析范疇，考察項(xiàng)目制在基層社區(qū)自治中的實(shí)踐邏輯很有必要。對(duì)此，本文以上海市P街道為個(gè)案，重點(diǎn)考察項(xiàng)目制社區(qū)自治的結(jié)構(gòu)條件、運(yùn)作過程及其影響。

（二）研究方法與案例資料

本文以上海市P街道為例，研究項(xiàng)目制在基層社區(qū)自治中的運(yùn)用，通過梳理項(xiàng)目制在基層運(yùn)用所需的結(jié)構(gòu)條件、運(yùn)行過程及其影響，逐步呈現(xiàn)項(xiàng)目制在基層自治實(shí)踐中的全貌。研究方法以檔案材料、文字資料為主，其主要來自于田野觀察、個(gè)案訪談以及政府文件和其他二手資料。

P街道位于上海J區(qū)，面積為326平方公里，有33個(gè)居委會(huì)，總?cè)丝诮?3萬人，其中有1萬多人是來滬人員。轄區(qū)內(nèi)被認(rèn)定的市級(jí)文明小區(qū)有21個(gè)，區(qū)級(jí)文明小區(qū)24個(gè)，是上海市社區(qū)治理的典范。2014年上海市將“創(chuàng)新基層治理，加強(qiáng)基層建設(shè)”列為一號(hào)課題并形成了“1+6”文件③。P街道緊緊圍繞這一文件推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新，J區(qū)在2015年又申報(bào)了創(chuàng)建全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)。2015-2018年，J區(qū)對(duì)全區(qū)治理水平進(jìn)行了全面評(píng)估，最終確立以“理順社區(qū)發(fā)展基金運(yùn)行體制機(jī)制，助推社區(qū)居民自治”為主題，制定了社區(qū)自治三年成長(zhǎng)計(jì)劃，到如今初見成效。P街道是J區(qū)最早推行項(xiàng)目化自治的街道，在J區(qū)實(shí)施方案的指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)自治項(xiàng)目化的高效運(yùn)作。具體的推進(jìn)步驟為三個(gè)階段：前期準(zhǔn)備階段（2015-2016年）主要通過走訪、問卷調(diào)查、座談會(huì)了解街道需求和存在的相關(guān)問題，形成調(diào)研報(bào)告和工作方案，并著手推進(jìn)居委會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，即“十項(xiàng)制度、六個(gè)統(tǒng)一”④;推進(jìn)階段（2017年）的主要工作是完善社區(qū)自治平臺(tái)，探索社區(qū)共治自治項(xiàng)目化運(yùn)作，并制定社區(qū)分析工具和資金使用標(biāo)準(zhǔn);全面總結(jié)和推廣階段（2018年至今）主要對(duì)前期的工作進(jìn)行總結(jié)，并形成長(zhǎng)效增能機(jī)制。本文之所以選取上海P街道的項(xiàng)目化自治實(shí)踐進(jìn)行分析，原因在于：一方面，P街道所在區(qū)是國(guó)家民政部確立的社區(qū)治理和服務(wù)試驗(yàn)區(qū)（2018年正式確立），這幾年主要圍繞自治共治展開探索，與本研究的主題較為契合;另一方面，P街道的項(xiàng)目化自治已經(jīng)比較成熟，建構(gòu)起了一套完整的項(xiàng)目化自治體系和自治隊(duì)伍，成效顯著，這對(duì)于我們探索項(xiàng)目制基層自治的整個(gè)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行過程意義重大。

二、項(xiàng)目制社區(qū)自治的雙軌動(dòng)員結(jié)構(gòu)

社區(qū)自治項(xiàng)目化成為基層自治的一種典型特例和治理邏輯，必有其制度根源和現(xiàn)實(shí)契機(jī)。改革開放以前，社區(qū)實(shí)行單位制，通過街道辦事處和居民委員會(huì)進(jìn)行雙重管制，政府成為基層社區(qū)治理的唯一主體。改革開放以后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府無法獨(dú)自應(yīng)對(duì)各類井噴式的社區(qū)需求和問題，行政體制改革迫在眉睫，街道辦事處和居委會(huì)的職能也相應(yīng)地做了調(diào)整。此時(shí)的街道辦更多是起領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督作用，相應(yīng)的治理權(quán)逐步下放到居委會(huì)，由居委會(huì)承擔(dān)社區(qū)自治的重要任務(wù)。此后，圍繞社區(qū)自治的各種探索如社區(qū)議事會(huì)、民主評(píng)議會(huì)、業(yè)委會(huì)等如雨后春筍般不斷涌現(xiàn)。但社區(qū)自治組織內(nèi)卷化、治理績(jī)效和動(dòng)員能力不足的問題仍然存在。近年來，上海市P街道的項(xiàng)目化自治實(shí)踐走在了前面，在如何配置結(jié)構(gòu)適當(dāng)、激勵(lì)有效、關(guān)系良好的社區(qū)自治結(jié)構(gòu)上開拓了新的方向。

（一）組織結(jié)構(gòu)的變革：網(wǎng)絡(luò)化動(dòng)員

P街道立足于社區(qū)自治能力提升，按照“整體設(shè)計(jì)、分層治理”的思路，全面推進(jìn)街道組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，構(gòu)建了“街道、社區(qū)、居民”三級(jí)治理體系，注重不同層級(jí)依據(jù)項(xiàng)目進(jìn)行聯(lián)動(dòng)和功能互補(bǔ)，形成網(wǎng)絡(luò)化動(dòng)員系統(tǒng)。第一，在街道層面，自2015年以來，上海市就積極探索街道體制改革，目的是更好地開展社區(qū)共治自治。在“1+6”文件基礎(chǔ)上，上海市對(duì)街道體制改革采取“6+2”⑤的設(shè)置方式，新增社區(qū)自治辦，以突出自治功能。此外，還成立了街道志愿者協(xié)會(huì)、社區(qū)自愿服務(wù)中心等，促成多元主體共建共治共享的治理格局。街道組織結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新設(shè)置還賦予了街道黨工委對(duì)各職能部門的人事考核和綜合治理權(quán)，以社區(qū)治理績(jī)效為考評(píng)依據(jù)，對(duì)街道各職能科室有很強(qiáng)的激勵(lì)動(dòng)員作用，各職能科室從原來“向上對(duì)口”管理轉(zhuǎn)為“向下對(duì)口”服務(wù)[17]。新設(shè)立的社區(qū)發(fā)展辦和社區(qū)自治辦的理念和運(yùn)作方式是全新的，目的是推進(jìn)社區(qū)治理和服務(wù)重心下移，并通過結(jié)構(gòu)調(diào)整來撬動(dòng)社區(qū)自治資源，強(qiáng)化社區(qū)自治能力。第二，在社區(qū)層面，主要是推進(jìn)社區(qū)自治平臺(tái)的創(chuàng)建，形成多中心的網(wǎng)狀治理格局。一方面，推進(jìn)社區(qū)居委會(huì)按照“十項(xiàng)制度、六個(gè)統(tǒng)一”進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，街道將更多的行政事務(wù)抽離居委會(huì)，使居委會(huì)的自治功能得以增強(qiáng)，并形成制度化和規(guī)范化的自治運(yùn)作機(jī)制。另一方面，主動(dòng)培育社區(qū)基金會(huì)、社區(qū)自愿服務(wù)組織、公益事業(yè)發(fā)展中心等，以不斷強(qiáng)化社會(huì)協(xié)同意識(shí)，夯實(shí)社區(qū)協(xié)同自治的組織基礎(chǔ)。第三，在居民層面，強(qiáng)調(diào)小區(qū)居民的自我服務(wù)、助人自助理念，通過鄰里中心的組織和制度設(shè)計(jì)，激勵(lì)居民開展個(gè)性化自助服務(wù)。

基層組織結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化重組與動(dòng)員，使社區(qū)自治的項(xiàng)目化運(yùn)作成為可能。它既不同于傳統(tǒng)街道結(jié)構(gòu)設(shè)置和自上而下的管理路徑，避免了基層被過多的行政事務(wù)纏身;也不同于常規(guī)項(xiàng)目制自上而下的“發(fā)包-打包-抓包”模式，促進(jìn)了基層的自主性和創(chuàng)造性。在新的組織結(jié)構(gòu)下，社區(qū)項(xiàng)目化運(yùn)作采取自下而上的問題梳理、項(xiàng)目制定方式，街道層面組織團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)聯(lián)合審批，保證公平、公開、公正，并提供資金、技術(shù)和規(guī)則的指導(dǎo)和服務(wù)。項(xiàng)目設(shè)置的主動(dòng)權(quán)掌握在社區(qū)居民、社區(qū)自治組織以及其他社會(huì)組織手中，這形成了城市社區(qū)項(xiàng)目化自治的重要結(jié)構(gòu)條件。

（二）激勵(lì)結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新：差異化激勵(lì)

組織結(jié)構(gòu)的變革產(chǎn)生了新的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，即差異化激勵(lì)，以此保證動(dòng)員效力。差異化激勵(lì)中的差異化有著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多重含義。一是對(duì)基層機(jī)構(gòu)和行政人員的激勵(lì)。街道黨工委組織結(jié)構(gòu)的變革，賦予了街道更多的管理權(quán)限和資源配置的能力。其中人事考核權(quán)和“征得同意權(quán)”的賦予，既體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力下放，也大大激發(fā)了基層干部的積極性。街道還根據(jù)崗位等級(jí)設(shè)置了業(yè)績(jī)激勵(lì)，并將基層干部的治理績(jī)效作為考核依據(jù)。社區(qū)自治組織承擔(dān)的上級(jí)條線式行政事務(wù)也明顯減少，工作人員可以拿出更多的精力投入到社區(qū)自治中?；鶎痈刹吭跁x升錦標(biāo)賽體制下，激勵(lì)社區(qū)居民和自治組織爭(zhēng)取各種自治項(xiàng)目，提升治理業(yè)績(jī)。二是P街道項(xiàng)目自治金設(shè)置對(duì)社區(qū)社會(huì)力量的激勵(lì)。過去，社區(qū)自治更多的是靠著少數(shù)熱心公益的大爺大媽來維系，極少有專業(yè)化力量的介入，在沒有資金支持的情況下，社區(qū)居民和社會(huì)組織很難被帶動(dòng)起來。而自治金的項(xiàng)目化嵌入迅速點(diǎn)燃了社區(qū)社會(huì)力量的激情，社區(qū)自治有了運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)條件。項(xiàng)目自治金還通過星級(jí)設(shè)置方式激勵(lì)社區(qū)居民和其他社區(qū)自治組織參與，并去挖掘影響社區(qū)治理中的那些深層次問題。如P街道設(shè)置了3個(gè)星級(jí)的項(xiàng)目自治金，按照不同的星級(jí)來劃撥自治金，自治金的配置也在幾千到幾萬元不等。

當(dāng)然，項(xiàng)目制社區(qū)自治的激勵(lì)還表現(xiàn)在社區(qū)自治項(xiàng)目效果的反饋上。社區(qū)自治項(xiàng)目化以后，能夠針對(duì)性地解決很多問題，通過項(xiàng)目評(píng)比能夠發(fā)掘出社區(qū)真正緊迫性和有價(jià)值的問題。例如，2018年P(guān)街道的“老年樂園”睦鄰項(xiàng)目的服務(wù)人次達(dá)4015萬次，目前已輻射到全部居委會(huì)，精準(zhǔn)對(duì)接了社區(qū)老年人多方面需求，如老年培訓(xùn)、精神關(guān)愛、非正式生活照料和每周兩次的聊天活動(dòng)等。項(xiàng)目制社區(qū)自治還培育了社區(qū)社會(huì)資本，造就了一個(gè)更加有歸屬感和安全感的熟人社區(qū)[11]。譬如，通過項(xiàng)目之間的交流和合作，政府能夠更多地接觸社區(qū)居民，了解其真實(shí)感受。社區(qū)居民之間的關(guān)系也因?yàn)轫?xiàng)目走得更近，參與度和熟識(shí)度都更高。

（三）關(guān)系結(jié)構(gòu)的重塑：競(jìng)爭(zhēng)性互惠

關(guān)系結(jié)構(gòu)的重塑是社區(qū)自治項(xiàng)目化的一個(gè)重要結(jié)構(gòu)條件，項(xiàng)目制社區(qū)自治中關(guān)系結(jié)構(gòu)的重塑表現(xiàn)為縱橫兩個(gè)層次的創(chuàng)新變化。第一，在縱向?qū)哟紊?，這種創(chuàng)造性轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在主導(dǎo)地位的變化上。P街道社區(qū)居民、志愿團(tuán)體以及其他社會(huì)組織正在成為社區(qū)自治的主導(dǎo)人群，自治項(xiàng)目的產(chǎn)生遵循自下而上邏輯，即由居民和社會(huì)組織共同推薦的原則，街道層面負(fù)責(zé)提供資源支持和評(píng)審監(jiān)督工作。這種關(guān)系的轉(zhuǎn)型重塑為國(guó)家資源精準(zhǔn)、高效地進(jìn)入社區(qū)提供了條件，且在真正意義上形成了自上而下和自下而上雙軌并進(jìn)。第二，在橫向?qū)哟紊希憩F(xiàn)為競(jìng)爭(zhēng)性互惠，即強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)與互惠同構(gòu)的關(guān)系結(jié)構(gòu)。其中，競(jìng)爭(zhēng)是指多元主體之間處在一個(gè)開放性的社區(qū)治理體制和治理場(chǎng)域中，通過項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)為社區(qū)提供服務(wù)。而互惠被嵌入到競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)構(gòu)之中，競(jìng)爭(zhēng)主體之間事實(shí)上不僅分享了項(xiàng)目成果，還形成了社區(qū)自治共治的價(jià)值理念。從P街道的經(jīng)驗(yàn)來看，這種競(jìng)爭(zhēng)性互惠分為兩種情況，一種是社區(qū)與社區(qū)之間的項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)，另一種是社區(qū)內(nèi)部項(xiàng)目之間的競(jìng)爭(zhēng)。因此，需要注意的是，在這種雙重競(jìng)爭(zhēng)格局下如何保障互惠關(guān)系結(jié)構(gòu)的彈性，而不至于出現(xiàn)關(guān)系崩塌，形成新的治理危機(jī)。P街道的做法是設(shè)置項(xiàng)目的星級(jí)方案，即將項(xiàng)目按照解決社區(qū)重難點(diǎn)問題、普遍性問題、一般性問題等標(biāo)準(zhǔn)分為不同的星級(jí)，從而盡可能將項(xiàng)目納入治理范疇，激發(fā)治理信心。街道還規(guī)定每個(gè)社區(qū)的項(xiàng)目要保證質(zhì)量，在數(shù)量上每個(gè)年度不超過4個(gè)，保證項(xiàng)目的效力才是最重要的。此外，在項(xiàng)目評(píng)審環(huán)節(jié)，P街道通過聯(lián)合評(píng)審的方式，讓競(jìng)爭(zhēng)性互惠成為增強(qiáng)多元主體間互信的契機(jī)，避免多元共治因公共觀念缺乏或者其他不公平手段導(dǎo)致互惠退化為局部利益甚至是個(gè)人利益。只有這樣才能將自治共治關(guān)系維持在一種協(xié)調(diào)共生的狀態(tài)中，從而有利于增強(qiáng)社區(qū)多元主體間合作競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

關(guān)系結(jié)構(gòu)的變革再塑了基層社區(qū)治理的特質(zhì)，尤其是競(jìng)爭(zhēng)性互惠能夠更好地甄別社區(qū)存在的不同問題，并進(jìn)一步觸發(fā)原有行政體制和基層自治模式的變革。在持續(xù)不斷的關(guān)系創(chuàng)建中，基層社區(qū)治理的一些要素發(fā)生了關(guān)鍵性變化，更大系統(tǒng)的關(guān)系格局的開放式吸納，對(duì)處理復(fù)雜化公共事務(wù)的整體協(xié)同至關(guān)重要，也關(guān)乎未來中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

三、項(xiàng)目制社區(qū)自治的雙軌動(dòng)員過程

項(xiàng)目制對(duì)基層自治的要領(lǐng)在于，它區(qū)別于行政化手段為社區(qū)提供了服務(wù)。這種治理方式不再采用單向行政決策，而是通過自上而下和自下而上的雙軌路徑并行推進(jìn)。社區(qū)自治的項(xiàng)目化運(yùn)作不同于常規(guī)行政，也不同于運(yùn)動(dòng)式自治，上海市P街道集中優(yōu)勢(shì)力量與資源不斷打造社區(qū)自治的項(xiàng)目化平臺(tái)，展示了基層社區(qū)自治項(xiàng)目化的運(yùn)作過程，為多元主體參與基層自治提供了制度化、規(guī)范化路徑。

（一）自治金的項(xiàng)目化嵌入與管理

自治金⑥對(duì)于社區(qū)自治的作用不言而喻。一方面，相較于以往依靠社區(qū)居民的熱情、興趣以及零散的資金來動(dòng)員，自治金的項(xiàng)目化嵌入更具制度化和激勵(lì)性;另一方面，很多社區(qū)項(xiàng)目的開展本就需要資金支持，否則無法從根本上解決問題。自治金的項(xiàng)目化嵌入不僅能將社區(qū)問題明確化、精細(xì)化，還能夠撬動(dòng)更多社會(huì)資源，有效激發(fā)社區(qū)居民自治的內(nèi)生動(dòng)力。

自治金的管理主要由自治金的來源、額度設(shè)置、管理責(zé)任、經(jīng)費(fèi)使用和報(bào)銷辦法等環(huán)節(jié)構(gòu)成。自治金主要源自于街道年度財(cái)政預(yù)算，還有部分源于自治項(xiàng)目組自籌資金，按照街道出資與社會(huì)自籌基金比例的2∶1來配置，然后再以項(xiàng)目專項(xiàng)資金的形式運(yùn)作。2018年J區(qū)社區(qū)自治項(xiàng)目的總預(yù)算是1000余萬元，用于支持各街道推進(jìn)自治工作，扶持社區(qū)營(yíng)造項(xiàng)目。P街道還采取星級(jí)管理制度來配置項(xiàng)目自治金額度，按照自治共治構(gòu)成要素、居民參與的廣度與深度、預(yù)期受益、創(chuàng)造性等衡量指標(biāo)，采取三星設(shè)置，并根據(jù)不同的星級(jí)進(jìn)行等級(jí)管理。通常，一星項(xiàng)目致力于解決社區(qū)一部分人群的基本需求，多集中于小區(qū)的公益項(xiàng)目和基礎(chǔ)補(bǔ)缺項(xiàng)目，其自治金的支配空間和支配數(shù)額并不大，在幾千元左右，居委會(huì)申報(bào)這類項(xiàng)目的數(shù)量最多控制在2個(gè)以內(nèi)。兩星項(xiàng)目回應(yīng)了特定人群需要，并關(guān)注到了社區(qū)治理的重難點(diǎn)問題，也帶動(dòng)了足夠多的居民參與，并積極同社區(qū)各類組織協(xié)同，產(chǎn)生了較好的預(yù)期收益。這類項(xiàng)目一般鼓勵(lì)居民擔(dān)任項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，培養(yǎng)他們的自治能力，項(xiàng)目的金額在5萬元上下浮動(dòng)。三星項(xiàng)目注重社區(qū)的開拓性項(xiàng)目的探索，如自治平臺(tái)（業(yè)委會(huì)）的創(chuàng)建等，一般由居民發(fā)起并廣泛參與，社會(huì)組織全程指導(dǎo)，街道辦重點(diǎn)討論并通過，金額配置在8萬左右。通過自治金的設(shè)置，P街道在2018年共收到33個(gè)居委會(huì)105個(gè)自治項(xiàng)目，涉及垃圾分類、樓道自治、文化服務(wù)、低碳環(huán)保、群團(tuán)建設(shè)和助老公益等。

在自治金運(yùn)作上，由于不同社區(qū)面臨不同的自治情況，其運(yùn)作路徑各異。大致上有兩種路徑：一種模式是自上而下政府主導(dǎo)式項(xiàng)目資源的提取，社區(qū)自治辦依托居委會(huì)和專業(yè)社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)進(jìn)行摸底調(diào)查，搜集民意，以此為基礎(chǔ)形成項(xiàng)目方案呈報(bào)給自治辦，由自治辦配套自治金;另一種模式是自下而上主動(dòng)發(fā)掘式項(xiàng)目申請(qǐng)，即社區(qū)居民和自愿團(tuán)體以及社工組織自行開展社區(qū)調(diào)研，自主挖掘社區(qū)問題，并設(shè)計(jì)項(xiàng)目草稿和方案，最后參加項(xiàng)目評(píng)比，獲勝者將得到自治金資助。通常，社區(qū)自治辦會(huì)對(duì)項(xiàng)目資金進(jìn)行管理、分配和查驗(yàn)，并負(fù)責(zé)向區(qū)財(cái)政報(bào)告資金使用情況，避免自治金的濫用和流失。

（二）自治團(tuán)隊(duì)的協(xié)同化創(chuàng)建與整合

項(xiàng)目制社區(qū)自治的成功運(yùn)作離不開自治團(tuán)隊(duì)的創(chuàng)建和協(xié)作。傳統(tǒng)科層體制和居委會(huì)的職能內(nèi)卷導(dǎo)致社區(qū)自治的局面很難打開，一方面是因?yàn)閭鹘y(tǒng)科層體制層級(jí)較多，傳遞信息和任務(wù)慢，且完全由政府主導(dǎo)采取自上而下的任務(wù)式社區(qū)治理，很難精準(zhǔn)識(shí)別和對(duì)接社區(qū)存在的問題;另一方面是由于來自“上頭”的任務(wù)積壓，基層行政事務(wù)繁多，居委會(huì)作為社區(qū)自治組織無論是組織結(jié)構(gòu)、組織功能還是組織成員均陷入內(nèi)卷化困境[18]。為此，上海P街道率先通過社區(qū)自治團(tuán)隊(duì)的協(xié)同創(chuàng)建與整合，解決社區(qū)自治主體動(dòng)能缺乏和原子化趨向的問題。

一是社區(qū)居民和志愿者團(tuán)隊(duì)，這是自治的“主力部隊(duì)”。社區(qū)存在的問題直接影響到社區(qū)居民的居住生活，所以，他們對(duì)社區(qū)問題最敏銳，也最有發(fā)言權(quán)。項(xiàng)目制社區(qū)自治的思路是通過項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)社區(qū)潛在的公益居民和志愿者，盡可能建設(shè)一支規(guī)模宏大的居民志愿者團(tuán)隊(duì)。事實(shí)證明，效果是明顯的。P街道自2015以來通過項(xiàng)目化組建了一批社區(qū)居民志愿者隊(duì)伍，其數(shù)量遠(yuǎn)超預(yù)期。他們根據(jù)業(yè)緣、趣緣和地緣分布在各個(gè)社區(qū)并提供精細(xì)化服務(wù)。到目前為止，整個(gè)街道有上千人的志愿者在黨建服務(wù)點(diǎn)和社會(huì)組織的帶領(lǐng)下開展問題自查自治。從近幾年的項(xiàng)目申請(qǐng)來看，參賽都是以團(tuán)隊(duì)形式出現(xiàn)，通過采取頭腦風(fēng)暴法等方式實(shí)現(xiàn)了問題向問題化轉(zhuǎn)變，形成項(xiàng)目共識(shí)。

二是專業(yè)社會(huì)組織，也就是所謂的“強(qiáng)力外援”。一般在社區(qū)居民自治力量不足的情況下，自治辦會(huì)主動(dòng)引進(jìn)社會(huì)組織和公益組織，這些組織多由年輕社工人員構(gòu)成，能夠充分發(fā)揮他們的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，為社區(qū)自治方案出謀劃策。如街道會(huì)依托社工進(jìn)行自治，社工們也非常賣力，包裝出了各種社區(qū)常見問題。有研究者統(tǒng)計(jì)了P街道專業(yè)社會(huì)組織參與的自治項(xiàng)目，像“植物大戰(zhàn)僵尸”的方案致力于解決社區(qū)違停亂放的車輛，“候鳥新巢”項(xiàng)目主打外來人口與本地人口的融合，“社區(qū)資源網(wǎng)”項(xiàng)目重在打造社區(qū)資源的集散庫(kù)等[19]。這些項(xiàng)目的具體落實(shí)最終也大多由專業(yè)社會(huì)組織來完成，相較于傳統(tǒng)科層體制的管理模式，專業(yè)團(tuán)隊(duì)能夠快速精準(zhǔn)地推動(dòng)項(xiàng)目的形成和實(shí)施，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目制基層自治的初衷，推動(dòng)社區(qū)自治的成長(zhǎng)。

三是后臺(tái)支持團(tuán)隊(duì)，主要是指自治辦和包括居委會(huì)、業(yè)委會(huì)在內(nèi)的自治組織。之所以將其歸為一類，是因?yàn)檫@些組織的設(shè)置是基本固定的，且在一定程度上都和政府職能相關(guān)聯(lián)。由于社區(qū)居民或者社會(huì)組織一般只是發(fā)現(xiàn)問題，在解決問題的能力上有限，因此，就需要有相應(yīng)的后臺(tái)支持。換言之，從問題調(diào)查到形成問題解決方案再到項(xiàng)目的申報(bào)評(píng)估及最后的實(shí)施，這整個(gè)過程都需要后臺(tái)支持團(tuán)隊(duì)提供支持。如社區(qū)自治辦要在這個(gè)過程中提供資金、技術(shù)和規(guī)則方面的支持;居委會(huì)要負(fù)責(zé)協(xié)助指導(dǎo)，并主動(dòng)去了解社區(qū)需要;業(yè)委會(huì)要做好本職工作帶動(dòng)居民參與等。

（三）自治機(jī)制的簡(jiǎn)優(yōu)化設(shè)計(jì)與運(yùn)作

通過自治金和自治團(tuán)隊(duì)打破社區(qū)自治的行動(dòng)束縛后，又應(yīng)當(dāng)通過何種機(jī)制保證項(xiàng)目制社區(qū)自治的有效運(yùn)行呢？P街道社區(qū)自治項(xiàng)目化運(yùn)作流程可簡(jiǎn)化為研判操作機(jī)制、項(xiàng)目評(píng)審機(jī)制、監(jiān)督評(píng)估機(jī)制三個(gè)環(huán)節(jié)。

一是研判操作機(jī)制。以往盡管社區(qū)擁有豐富治理經(jīng)驗(yàn)，但苦于沒有專業(yè)化分析工具，導(dǎo)致社區(qū)治理效能不高。為此，社區(qū)自治辦摸索出一套社區(qū)自治成長(zhǎng)和培育手冊(cè)，并依托上海市頂尖大學(xué)的專家學(xué)者對(duì)社區(qū)干部、社工人員以及社區(qū)居民進(jìn)行輪訓(xùn)，以提高社區(qū)自治團(tuán)隊(duì)的分析和動(dòng)手能力。這套分析工具不僅注重傳統(tǒng)的座談會(huì)和走訪入戶的調(diào)研形式，而且更加注重培養(yǎng)社區(qū)居民的問題識(shí)別能力，使其能從不同的數(shù)據(jù)中提煉社區(qū)問題和需求，從而能夠形成更加精準(zhǔn)的自治項(xiàng)目。此外，區(qū)民政局和相關(guān)院校還研制了一套“社區(qū)分析工具”，涵蓋了“通關(guān)攻略”和“核心技術(shù)”等項(xiàng)目操作指南。這屬于技術(shù)層面的指導(dǎo)，目的是培養(yǎng)社區(qū)居民項(xiàng)目擬定的能力，增加自治項(xiàng)目的科學(xué)性與可行性。

二是項(xiàng)目評(píng)審機(jī)制。就評(píng)審的過程看，大致上涵蓋從社區(qū)問題分析的起始階段到項(xiàng)目考核的整個(gè)過程：社區(qū)居民可以根據(jù)自身感受來評(píng)價(jià)和篩選;社會(huì)組織從專業(yè)化的視角進(jìn)行服務(wù)提議，并參與社區(qū)事務(wù)的商議指導(dǎo);社區(qū)自治辦和居委會(huì)則要做好全程協(xié)同指導(dǎo)和支持。就評(píng)審的方法看，P街道為了保證項(xiàng)目質(zhì)量，通過組織現(xiàn)場(chǎng)評(píng)審會(huì)，邀請(qǐng)區(qū)民政局、區(qū)社建辦、各領(lǐng)域?qū)＜液透魃鐓^(qū)書記組成專家評(píng)審團(tuán)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審查并提出指導(dǎo)意見。項(xiàng)目終審時(shí)則采取項(xiàng)目展示、專家點(diǎn)評(píng)與300余名社區(qū)居民代表共同打分的方式評(píng)選。整體思路是，社區(qū)自治團(tuán)隊(duì)上臺(tái)陳述自己團(tuán)隊(duì)的項(xiàng)目方案，專家團(tuán)根據(jù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容、可行性及意義等進(jìn)行點(diǎn)評(píng)和打分，最后由大眾投票來定奪，體現(xiàn)民主性。

三是監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。項(xiàng)目通過評(píng)審以后，對(duì)其實(shí)施過程的監(jiān)督和實(shí)施后的效果評(píng)估是自治機(jī)制的重要內(nèi)容。一般來說，自治金項(xiàng)目由街道總負(fù)責(zé)，居民區(qū)黨委是主要監(jiān)管方，社區(qū)居委會(huì)是主要責(zé)任方，各項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)要定期向居委會(huì)匯報(bào)資金使用情況，并協(xié)助居委會(huì)進(jìn)行項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)報(bào)銷。對(duì)于項(xiàng)目的最終評(píng)估，多數(shù)街道采取計(jì)分制考核（總分115分），考核的基本內(nèi)容可概括為 “兩個(gè)層次、四個(gè)方面和十一個(gè)指標(biāo)”?！皟蓚€(gè)層次”是指，考核分為基礎(chǔ)分（100分）和加分項(xiàng)（15分）?！八膫€(gè)方面”是社區(qū)自治的一級(jí)指標(biāo)，分別為項(xiàng)目實(shí)施情況（50分）、項(xiàng)目成效（30分）、財(cái)務(wù)管理（20分）、加分項(xiàng)（15分）?！笆粋€(gè)指標(biāo)”是“四個(gè)方面”下的二級(jí)指標(biāo)，分別為項(xiàng)目實(shí)施情況中的項(xiàng)目完成情況（20分）、檔案管理（10分）、團(tuán)隊(duì)管理（10分）、項(xiàng)目宣傳（10分），項(xiàng)目成效中的目標(biāo)達(dá)成情況（15分）、服務(wù)對(duì)象滿意度評(píng)價(jià)（15分），財(cái)務(wù)管理中的財(cái)務(wù)使用合理性（10分）、財(cái)務(wù)處理進(jìn)度（10分），加分項(xiàng)中的項(xiàng)目推介（7分）、項(xiàng)目自籌資金（5分）、群團(tuán)培育（3分）。按此計(jì)算，最后的權(quán)重分配是日常監(jiān)測(cè)分?jǐn)?shù)占40%，中期評(píng)估占30%，末期評(píng)估占30%。如此，構(gòu)成了社區(qū)自治項(xiàng)目化的精細(xì)化考核體系，監(jiān)督著社區(qū)自治行為。

四、社區(qū)自治項(xiàng)目化的影響：基層社區(qū)治理體系的重構(gòu)

項(xiàng)目制使基層社區(qū)治理產(chǎn)生了重要變化。一方面，社區(qū)自治項(xiàng)目化重構(gòu)了基層社區(qū)治理體系和治理模式;另一方面，社區(qū)自治項(xiàng)目化還產(chǎn)生了強(qiáng)大的溢出效應(yīng)。

（一）基層社區(qū)治理體系的重構(gòu)

首先，基層社區(qū)治理體系由科層體制向項(xiàng)目體制轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在制度和結(jié)構(gòu)上的不同。就制度而言，這種轉(zhuǎn)變是從制度的激勵(lì)結(jié)構(gòu)中演化出來的主體間共生關(guān)系，是人類對(duì)機(jī)會(huì)集合變化的感知和反應(yīng)所組成的回饋過程[20]（p.8）。當(dāng)現(xiàn)有的制度無法為政府帶來效益，同時(shí)無法滿足社區(qū)居民需求時(shí)，這種轉(zhuǎn)變就發(fā)生了。傳統(tǒng)科層層級(jí)結(jié)構(gòu)過多，信息傳遞不僅非常緩慢而且容易失真，加重了政府工作負(fù)擔(dān)。相比之下，基層社區(qū)在項(xiàng)目化自治上盡可能減少機(jī)構(gòu)的設(shè)置層級(jí)，依賴更加靈活和扁平的組織結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)圍繞項(xiàng)目運(yùn)作。例如，在街道層面設(shè)置自治辦一個(gè)機(jī)構(gòu)，僅圍繞項(xiàng)目開展工作，推動(dòng)基層行政體制的變革，居委會(huì)也因行政職能的收縮獲得了更大的自主性空間。更為關(guān)鍵的是，這種項(xiàng)目體制是自下而上觸發(fā)的，即通過居民等自治主體構(gòu)建起可有效進(jìn)行社區(qū)自查自治的協(xié)作團(tuán)隊(duì)，然后形成自治議題和自治項(xiàng)目，對(duì)接國(guó)家資源和社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)基層社區(qū)治理的精細(xì)化和精準(zhǔn)化服務(wù)。這種轉(zhuǎn)變，一方面防止了基層自治組織職能的內(nèi)卷化，另一方面建立起了以項(xiàng)目為核心的治理體系和組織結(jié)構(gòu)，形成了自下而上的項(xiàng)目制社區(qū)自治常態(tài)機(jī)制。

其次，基層社區(qū)治理的運(yùn)作模式由層級(jí)治理向?qū)ｍ?xiàng)治理轉(zhuǎn)變。在科層體制下，基層治理的運(yùn)作模式是層級(jí)式治理，主要為完成上級(jí)政府交代的任務(wù)，缺乏對(duì)社區(qū)需求和問題的精準(zhǔn)識(shí)別，最終的治理效果差強(qiáng)人意。而推行社區(qū)自治項(xiàng)目化以后，基層自治盡管仍然處于“街道、社區(qū)、居民”的三級(jí)治理體系中，但三個(gè)層級(jí)主要依托專項(xiàng)事務(wù)的聯(lián)動(dòng)治理，按照一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)專項(xiàng)進(jìn)行靈活治理。不難看出，從層級(jí)治理到專項(xiàng)治理的轉(zhuǎn)變就是要去行政化，在治理理念上主張社區(qū)的多中心治理，實(shí)踐上體現(xiàn)為社區(qū)多元自治團(tuán)隊(duì)的創(chuàng)建，并主要圍繞項(xiàng)目開展專項(xiàng)自治。另外，非常重要的一點(diǎn)是，項(xiàng)目制不僅是一種治理模式，更體現(xiàn)為一種思維模式[21]，正改變著社區(qū)自治氛圍和行動(dòng)策略。例如，社區(qū)居委會(huì)干部思維觀念發(fā)生了轉(zhuǎn)換，不再對(duì)社區(qū)自治采取守舊和抵觸的心理，自動(dòng)將自身的角色和職責(zé)定位為服務(wù);同時(shí)，社區(qū)居民在心理層面正逐漸樹立主人公意識(shí)，主動(dòng)尋求參與，以實(shí)現(xiàn)自身利益訴求。

（二）項(xiàng)目制社區(qū)自治的溢出效應(yīng)

自基層社區(qū)自治引入項(xiàng)目化運(yùn)作機(jī)制后，就對(duì)社區(qū)治理產(chǎn)生了強(qiáng)大的溢出效應(yīng)⑦，這種溢出效應(yīng)也被心理學(xué)、社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域?qū)W者高度關(guān)注。根據(jù)其對(duì)社區(qū)治理的影響，本文將這種溢出效應(yīng)分為正溢出效應(yīng)和負(fù)溢出效應(yīng)。

一是正溢出效應(yīng)。項(xiàng)目制被引入基層社區(qū)自治后，逐步培育了基層自治的文化基礎(chǔ)，使自治傳統(tǒng)得以復(fù)歸。社區(qū)自治需要有文化支撐，沒有文化的自治談不上真正的自治，也注定是不可持續(xù)的。理想狀態(tài)下社區(qū)自治應(yīng)是費(fèi)孝通筆下充滿鄉(xiāng)土氣息的熟人社會(huì)，在項(xiàng)目制社區(qū)自治實(shí)施過程中就營(yíng)造出了熟人社區(qū)的自治文化。事實(shí)上，社區(qū)集體文化的形成往往需要某種中介的支持，項(xiàng)目制恰好就起到了這種作用，它將個(gè)人吸納進(jìn)團(tuán)體自治中，同時(shí)又保持了團(tuán)體中獨(dú)特的個(gè)體意識(shí)，最終在個(gè)人權(quán)利和集體利益中間找到了平衡點(diǎn)。此外，項(xiàng)目制促進(jìn)了社區(qū)居民自治技術(shù)的提升，自治團(tuán)隊(duì)充分利用項(xiàng)目習(xí)得治理技術(shù)，從而更好地定位和分析社區(qū)需求和問題。技術(shù)溢出效應(yīng)的發(fā)生來自兩個(gè)方面。其一，來源于示范、模仿和傳播，這是技術(shù)信息差異的增函數(shù)，也就是通過項(xiàng)目技術(shù)的示范效應(yīng)獲得成功，進(jìn)而進(jìn)行模仿和傳播，從而增加這種技術(shù)的貢獻(xiàn)[22]。不過，和傳統(tǒng)技術(shù)溢出的非自愿擴(kuò)散理論不同的是，基層社區(qū)自治中的項(xiàng)目溢出是一種自愿和有意的行為。其二，來源于競(jìng)爭(zhēng)，主要取決于社區(qū)自治團(tuán)隊(duì)的相互影響。也就是通過項(xiàng)目制的優(yōu)勢(shì)吸引了更多的社區(qū)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行自主治理，由于項(xiàng)目的最終確定是一個(gè)擇優(yōu)的過程，中間的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)強(qiáng)化這種項(xiàng)目的技術(shù)含量，增強(qiáng)基層自治的能力，促使社區(qū)精英更好地發(fā)掘社區(qū)治理問題。

二是負(fù)溢出效應(yīng)。項(xiàng)目制的滲透能力非常強(qiáng)大，項(xiàng)目在運(yùn)行過程中夾雜著太多的意圖和目的，容易讓原有的關(guān)系和運(yùn)行機(jī)制變得更加復(fù)雜化，且項(xiàng)目所遵循的“專項(xiàng)專辦”容易造成項(xiàng)目意識(shí)擴(kuò)大化，進(jìn)而形成項(xiàng)目壟斷集團(tuán)，一旦與權(quán)威、技術(shù)結(jié)合起來，就會(huì)培育出各種利維坦[21]。如基層社區(qū)存在著一種假參與或配合式參與，居民參與到團(tuán)隊(duì)中的存在感和主體性較低，居民的觀點(diǎn)和想法容易被居委會(huì)左右和其他組織替代，導(dǎo)致最終項(xiàng)目的擬定更多體現(xiàn)的是基層社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人意志，參與的平衡性與自治績(jī)效很難保正[23]。此外，以業(yè)績(jī)?cè)鲩L(zhǎng)為基礎(chǔ)的晉升錦標(biāo)賽，是一種獨(dú)具中國(guó)特色的地方官員激勵(lì)模式。而這恰恰是造成當(dāng)前基層自治過度競(jìng)爭(zhēng)的重要原因。在晉升錦標(biāo)賽體制下，各街道、各社區(qū)積極申報(bào)項(xiàng)目，依托項(xiàng)目資源提高自身考評(píng)業(yè)績(jī)。對(duì)基層社區(qū)來說，項(xiàng)目本身的誘惑力遠(yuǎn)低于晉升的激勵(lì)，他們會(huì)不斷地向上申報(bào)各種項(xiàng)目，造成社區(qū)之間過度競(jìng)爭(zhēng)，出現(xiàn)諸多意外后果。

五、結(jié)論與討論

文章討論了項(xiàng)目制社區(qū)自治的結(jié)構(gòu)與過程及其影響。文章認(rèn)為，項(xiàng)目制社區(qū)自治盡管仍然受科層制影響，但也實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)科層體制的逐步超越，表現(xiàn)在社區(qū)組織結(jié)構(gòu)、激勵(lì)結(jié)構(gòu)和關(guān)系結(jié)構(gòu)的重塑上。圍繞項(xiàng)目制展開的社區(qū)自治通過自治金的嵌入、自治團(tuán)隊(duì)的協(xié)作和自治機(jī)制的建構(gòu)等治理要求，形塑了基層社區(qū)自治的“雙軌動(dòng)員”模式。一是繞開了傳統(tǒng)科層體制繁瑣的程序，直接圍繞項(xiàng)目形成了全新的項(xiàng)目動(dòng)員體制，并通過激勵(lì)機(jī)制的設(shè)置，從上到下積極動(dòng)員基層政府推進(jìn)國(guó)家資源和治理重心下沉，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的精準(zhǔn)化和精細(xì)化。二是改變了傳統(tǒng)行政層層下達(dá)任務(wù)的單向度管理模式，形成了以項(xiàng)目為中心的專項(xiàng)治理，治理的主體由政府變?yōu)樯鐓^(qū)居民、自治組織和其他社會(huì)組織組成的自治團(tuán)隊(duì)，由其自下而上推進(jìn)項(xiàng)目。

項(xiàng)目制在基層自治中的運(yùn)用，對(duì)基層產(chǎn)生了強(qiáng)大的溢出效應(yīng)，如文化溢出和技術(shù)溢出。但是，在未來的發(fā)展過程中仍需要注意幾個(gè)問題。一是如何在社區(qū)自治中將項(xiàng)目制與社區(qū)居民更好地結(jié)合起來，不斷提高社區(qū)居民參與的主體性，真正使社區(qū)自治的主導(dǎo)權(quán)完全掌握在居民手中，這是未來努力的方向和著眼點(diǎn)。二是健全項(xiàng)目制社區(qū)自治的考核激勵(lì)機(jī)制。項(xiàng)目制的重要作用不僅僅是要?jiǎng)訂T基層干部和工作人員“怎么做事兒”，還要解決好“做對(duì)的事兒”，因此，未來需要不斷推進(jìn)項(xiàng)目考核激勵(lì)機(jī)制的建立健全。三是項(xiàng)目制社區(qū)自治要更加注重人文關(guān)懷。社區(qū)自治項(xiàng)目化的一個(gè)可取之處在于服務(wù)精神，注重精準(zhǔn)化和精細(xì)化服務(wù)。社區(qū)自治不是一個(gè)個(gè)冷冰冰的項(xiàng)目，我們完全可以通過項(xiàng)目來創(chuàng)造一個(gè)溫暖的、具有歸屬感的社區(qū)，這是未來值得期待的。

注釋：

①關(guān)于項(xiàng)目制的相關(guān)研究現(xiàn)已非常多，其在中國(guó)的實(shí)踐運(yùn)用也被廣泛認(rèn)可，并在基層社區(qū)治理中產(chǎn)生了重要影響。關(guān)于項(xiàng)目制的治理體制，可參見渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期;周雪光：《項(xiàng)目制：一個(gè)“控制權(quán)”理論視角》，《開放時(shí)代》2015年第2期;折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。

②關(guān)于錦標(biāo)賽體制的研究，參見周飛舟：《錦標(biāo)賽體制》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第3期;周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。

③2014年上海市委發(fā)布了“1+6”文件，作為創(chuàng)新社會(huì)治理和基層建設(shè)的指導(dǎo)性文件，其中“1”是指《中共上海市委上海市政府關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見》，“6”是指涉及街道體制改革、居民區(qū)治理體系完善、村級(jí)治理體系完善、網(wǎng)格化管理、社會(huì)力量參與、社區(qū)工作者的6個(gè)配套文件。

④為了貫徹落實(shí)《上海市居民委員會(huì)工作條例》和《關(guān)于規(guī)范居村功能暢通為民服務(wù)的指導(dǎo)意見》等文件要求，J區(qū)制定了居委會(huì)“十項(xiàng)制度、六個(gè)統(tǒng)一”的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，創(chuàng)新依法治理實(shí)踐的方法。“十項(xiàng)制度”即全年無休、錯(cuò)時(shí)工作制度，全科接待制度，首問接待制度，工作例會(huì)制度，工作總結(jié)制度，巡查走訪制度，聯(lián)系群眾制度，居民區(qū)“1+5+X”共治聯(lián)席會(huì)議制度，“三會(huì)一代理”制度，約請(qǐng)制度。“六個(gè)統(tǒng)一”為統(tǒng)一辦公用房、統(tǒng)一標(biāo)識(shí)標(biāo)牌、統(tǒng)一功能分區(qū)、統(tǒng)一裝修樣式、統(tǒng)一宣傳版面、統(tǒng)一設(shè)施配置。

⑤根據(jù)上海市“6+2”街道體制改革方案，“6”為全市統(tǒng)一設(shè)置的辦公室，包括黨政辦公室、社區(qū)黨建辦公室、社區(qū)平安辦公室、社區(qū)管理辦公室、社區(qū)服務(wù)辦公室、社區(qū)自治辦公室。另外，P街道自主選擇成立了黨群工作辦公室和社區(qū)發(fā)展辦公室。黨政辦公室增掛人大代表聯(lián)絡(luò)室，而社區(qū)平安辦公室則增掛信訪辦公室牌子。

⑥自治金簡(jiǎn)單地說就是由街道辦事處和社區(qū)共同出資，然后用于社區(qū)自治項(xiàng)目上，根據(jù)籌集的方式分為街道出資和社區(qū)自籌兩種。這些項(xiàng)目資金均由居民自己自下而上“說了算”，目的是將有限的自治金花在刀刃上，并通過團(tuán)隊(duì)來解決社區(qū)的需要和問題。

⑦所謂溢出效應(yīng)，本文意指基層社區(qū)自治在項(xiàng)目化運(yùn)作過程中產(chǎn)生的意外效果。這些效果并不是項(xiàng)目制直接作用的結(jié)果，而是在項(xiàng)目制運(yùn)作過程中附帶產(chǎn)出的，這種溢出效應(yīng)將對(duì)基層社區(qū)自治產(chǎn)生重要影響。

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[責(zé)任編輯：張英秀]