三個維度看用地審批“放權(quán)”

近日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》，引發(fā)輿論高度關(guān)注。下放用地審批權(quán)，核心在“放”，重點在“管”，是改革土地計劃管理方式的重要一步。目前，“放權(quán)”不等于“放松”的基調(diào)已向社會廣泛傳遞。但聯(lián)系中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展“百年未有之大變局”，此次“放權(quán)”又釋放出了何種信號？本文將從對省督察、央地關(guān)系、事權(quán)劃分三個維度進(jìn)行評論。

對省督察強(qiáng)化國家監(jiān)管正當(dāng)時

強(qiáng)化中央對省級政府土地利用管理的監(jiān)管，確保黨中央重大決策不折不扣落實到位，顯得尤為關(guān)鍵，要充分調(diào)動督察力量，確保審批權(quán)“放得下、接得住、管得好”。

地涉根本，土地問題歷來高度敏感，特別是在當(dāng)前我國統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的特殊時期，審批權(quán)下放引發(fā)了各界關(guān)于耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)、大城市規(guī)模擴(kuò)張、地方政府抵押融資和房價上漲等問題的諸多猜測。但仔細(xì)梳理中央改革脈絡(luò)，國務(wù)院《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》傳遞出強(qiáng)烈的強(qiáng)化監(jiān)管的信號。

“把審批放下去，把監(jiān)管抓起來”，推進(jìn)國家監(jiān)管現(xiàn)代化、法治化，是“放管服”改革的核心，也是落實“六穩(wěn)”要求，推進(jìn)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)，“以推進(jìn)國家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，優(yōu)化行政決策、行政執(zhí)行、行政組織、行政監(jiān)督體制”“適當(dāng)加強(qiáng)中央在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面事權(quán)”“健全自然資源監(jiān)管體制”?！稕Q定》要求，“要采取‘雙隨機(jī)、一公開’等方式，加強(qiáng)對用地審批情況的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題及時督促糾正，重大問題及時向國務(wù)院報告”。

當(dāng)前特殊時期，各方利益涌動，牽一發(fā)而動全身。強(qiáng)化中央對省級政府土地利用管理的監(jiān)管，確保黨中央重大決策不折不扣落實到位，顯得尤為關(guān)鍵，而國家自然資源督察是強(qiáng)化“國家監(jiān)管”的重要手段。

從2006年成立原國家土地督察機(jī)構(gòu)，到2017年黨中央強(qiáng)調(diào)“國家土地督察機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對省級政府實施土地利用總體規(guī)劃、履行耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任、健全耕地保護(hù)制度等情況的監(jiān)督檢查”，再到新修訂《土地管理法》明確督察機(jī)構(gòu)的法律地位，經(jīng)過十多年篳路藍(lán)縷的實踐探索，督察機(jī)構(gòu)在督導(dǎo)省級政府“嚴(yán)守耕地紅線、督導(dǎo)節(jié)約集約、維護(hù)群眾權(quán)益”方面形成了一整套工作方法，積累了豐富經(jīng)驗。如2019年，督察機(jī)構(gòu)按照“對著省、全覆蓋、看變化、曝典型”的要求，對31個省級政府和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)耕地保護(hù)特別是貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》情況開展了督察，取得了積極成效。

大事難事看擔(dān)當(dāng)，危重時刻顯本色。特殊時期，更要高度重視并積極發(fā)揮國家自然資源督察的作用，充分調(diào)動其力量，確保審批權(quán)“放得下、接得住、管得好”。

一要聚焦省級政府土地管理主體責(zé)任，以用途管制為抓手，以推進(jìn)省級政府土地管理領(lǐng)域治理現(xiàn)代化為重點，督導(dǎo)落實省級政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和管理責(zé)任。

二要結(jié)合例行督察等工作，督促地方做好促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點項目用地保障，重點就國務(wù)院建設(shè)用地審批權(quán)下放、省級政府建設(shè)用地審批等方面開展督察；以節(jié)約集約用地為重點，關(guān)注“增存掛鉤”制度落實情況和重點地區(qū)投資強(qiáng)度、單位用地投入產(chǎn)出比等情況；以維護(hù)群眾權(quán)益為重點，就省級區(qū)片綜合地價制定公布與調(diào)整情況開展督察；以風(fēng)險防控為重點，密切關(guān)注審批權(quán)下放后“違規(guī)抵押融資”“樓市調(diào)控松動”等苗頭性問題。

三要增強(qiáng)“草搖葉響知鹿過、松風(fēng)一陣知虎來”的見微知著能力，著力構(gòu)建“早發(fā)現(xiàn)、早制止、嚴(yán)查處”機(jī)制，及時報告和督促整改重大問題、傾向性苗頭性問題，使問題“發(fā)現(xiàn)在初始，解決在萌芽”。

“改革之任，人人有責(zé)。”強(qiáng)化國家監(jiān)督只是外在約束，激發(fā)省級政府內(nèi)生動力、推動“善治”才是關(guān)鍵。期待各方共同努力，在“新時代、大變局”的特殊時期，營造更為良性健康的土地管理生態(tài)，推動社會經(jīng)濟(jì)的巨輪在驚濤駭浪中行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

央地關(guān)系充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性

當(dāng)政府與市場的邊界清晰了，政府之手才能有的放矢；而只有中央與地方兩級政府的權(quán)責(zé)清晰了，中央抓好宏觀指導(dǎo)和監(jiān)管，地方加大自主創(chuàng)新，兩者的治理效能才能產(chǎn)生疊加效應(yīng)。

審批權(quán)的收與放，向來被視為央地關(guān)系調(diào)整的風(fēng)向標(biāo)。此次國務(wù)院下放用地審批權(quán)，賦予省級政府更大用地自主權(quán)，邁出了改革土地計劃管理方式的重要一步，也是構(gòu)建新時代政府和市場關(guān)系、央地關(guān)系的積極探索。

我們知道，新時代政府與市場之間關(guān)系的一個鮮明特征就是市場在資源配置中起決定性作用。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)已步入追求高質(zhì)量發(fā)展階段。解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展“不平衡、不充分”問題，必須深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高土地等要素的供給質(zhì)量，把優(yōu)質(zhì)資源配置到促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的環(huán)節(jié)上，而這就需要減少政府對資源的行政配置，大力推進(jìn)要素市場化改革。其中，土地作為基礎(chǔ)性要素，其市場化改革并不簡單關(guān)乎配置效率，更關(guān)乎整個要素市場化改革乃至經(jīng)濟(jì)體制改革大局。

回看我國土地市場化配置之路，從“無償、無限期、無流動”到“有償、有限期、有流動”，從商業(yè)用地“招拍掛”到工業(yè)和經(jīng)營性用地全面實行“招拍掛”，再到彈性出讓……土地配置方式的每一次轉(zhuǎn)變都是政府與市場博弈的結(jié)果，體現(xiàn)了政府在優(yōu)化土地配置上的主動求變。但是，要全面構(gòu)建市場起決定性作用的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系，政府計劃管理土地的方式勢必需要改變。

一直以來，我國實行的是中央控制建設(shè)用地指標(biāo)加地方政府實際掌握土地支配權(quán)的模式。然而，即便在最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格節(jié)約用地制度“兩個最嚴(yán)格”的約束下，地方政府違法違規(guī)用地的沖動依然強(qiáng)勁。在有的地方，往往是“規(guī)劃跟著項目和開發(fā)商走”，一邊是低效閑置土地亟待盤活，一邊是項目“無地可落”，出現(xiàn)了用地指標(biāo)“饑飽不均”“好鋼難以用到刀刃上”“劣幣驅(qū)逐良幣”等現(xiàn)象。究其原因，這當(dāng)中有過去部門職能交叉導(dǎo)致地方事難辦的問題，也有因?qū)徟鷮蛹壎喽椖柯涞芈膯栴}，但也有唯GDP論政績下地方消極治理的問題。

黨的十九大提出，要按照權(quán)責(zé)一致原則，理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，賦予地方更多自主權(quán)，構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、充滿活力的工作體系。一方面，此次通過授權(quán)或委托試點賦予省級政府更大用地自主權(quán)，這種“選擇性授權(quán)”有利于發(fā)揮地方政府貼近基層、獲取信息便利的優(yōu)勢以及主觀能動性，在規(guī)劃管控的前提下，因地制宜地配置土地資源，消除“規(guī)劃跟著項目走”的弊病，推動“項目跟著規(guī)劃走、要素跟著項目走”。

另一方面，有權(quán)必有責(zé)，“權(quán)責(zé)一致”還意味著權(quán)力與責(zé)任的對等與統(tǒng)一。早在2005年，國務(wù)院就出臺《省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》，明確了省級政府的耕保責(zé)任，2018年又加以修訂完善。從這個角度來講，此次“放權(quán)”又何嘗不是對地方耕保責(zé)任的一次壓實？

政府與市場，中央與地方，是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化必須處理好的兩對關(guān)系。當(dāng)政府與市場的邊界清晰了，政府之手才能有的放矢；而只有中央與地方兩級政府的權(quán)責(zé)清晰了，中央抓好宏觀指導(dǎo)和監(jiān)管，地方加大自主創(chuàng)新，兩者的治理效能才能產(chǎn)生疊加效應(yīng)。國家機(jī)構(gòu)改革已進(jìn)一步厘清了部際職能職責(zé)，為“放權(quán)”鋪好了路；新《土地管理法》也已對中央和地方土地審批權(quán)限進(jìn)行了合理劃分，讓這次“放權(quán)”于法有據(jù)。期待此次“放權(quán)”能夠充分調(diào)動中央和地方兩個積極性，為土地市場化改革乃至經(jīng)濟(jì)體制改革注入汩汩動能。

事權(quán)劃分期待用地制度改革下半場

賦予省級政府更大用地自主權(quán)，是解決耕地保護(hù)、糧食安全“市長缺位”而城市發(fā)展、住房民生“省長缺位”問題，從根本上解決人的城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化兩張皮問題，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵一步。

此次“放權(quán)”力度之大，甚至跑在新《土地管理法》前面，有為進(jìn)一步修法立法沖鋒陷陣的意思，值得擊節(jié)贊賞。從長遠(yuǎn)看，土地審批放權(quán)及8個省份改革試點，以土地為抓手的行政體制改革意義很可能超出人們預(yù)期。

用地審批是我國土地管理的一項基本制度。舊《土地管理法》嚴(yán)格規(guī)定用地審批權(quán)限和程序，在新增建設(shè)用地從嚴(yán)從緊、嚴(yán)格保護(hù)耕地等方面發(fā)揮了重要作用。但客觀上看，存在用地審批周期較長等問題，也導(dǎo)致了相關(guān)管理部門與地方政府的事權(quán)劃分沖突。

針對土地管理存在的問題，自然資源部近兩年推動用地審批制度改革有一定效果，但因有關(guān)法律法規(guī)限制，單純的審批措施優(yōu)化難以從根本上解決用地審批環(huán)節(jié)多、事權(quán)錯位、周期長等問題。新《土地管理法》明確提出改革用地審批制度、下放審批權(quán)限，但國務(wù)院依然保留永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)，以及征收永久基本農(nóng)田、35公頃以上耕地、70公頃以上其他土地的審批權(quán)。此次國務(wù)院將保留的用地審批權(quán)通過委托方式在部分省份開展試點，是最具未來性且值得期待的地方。

為什么這樣說？因為此次改革最重要部分就是賦予省級政府更大用地自主權(quán)。但中央政府在“下放審批權(quán)”同時也“加強(qiáng)監(jiān)管權(quán)”，所以有“放權(quán)”也有“收權(quán)”。實際上，此次試點改革的意義，就是中央政府與省級政府土地事權(quán)再劃分，省級政府獲得更多自主權(quán)。

長期以來，我國用地審批周期長、層級高、環(huán)節(jié)多、事權(quán)錯位，中央承擔(dān)了部分應(yīng)由地方政府承擔(dān)的事權(quán)，主要是說中央一級包攬了省級政府用地事權(quán)。有人舉例說，征地補(bǔ)償安置方案由市縣人民政府制定實施，事權(quán)應(yīng)屬于市縣級政府，但方案卻要層層審查后上報國務(wù)院。這個例子之所以容易引起誤解，在于本質(zhì)上這并不是中央政府與市縣級政府的事權(quán)沖突，而是省級政府“虛位問題”。

隨著史無前例的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)，在土地問題上，我國省級政府定位問題已成為迫切的現(xiàn)實問題。土地、人口的城鄉(xiāng)二元化格局，在省級政府土地事權(quán)問題上體現(xiàn)得最突出：從嚴(yán)格保護(hù)耕地、守住國家糧食安全底線到國家糧食安全“米袋子”省長負(fù)責(zé)制，省級政府都是責(zé)任主體。但在我國城市化工業(yè)化進(jìn)程中，從所謂“土地財政”到房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，主體都是城市，一輪又一輪調(diào)控強(qiáng)調(diào)“因城施策”市長負(fù)責(zé)制，事實上成為用地問題“省長市長不見面”，表現(xiàn)為“市長強(qiáng)勢、省長弱勢”，而住房民生以及土地風(fēng)險方面則又出現(xiàn)“市長焦頭爛額、省長無著手處”的現(xiàn)象。如此難免出現(xiàn)“省級機(jī)構(gòu)多余”“撤省設(shè)州”“弱干強(qiáng)枝、虛省建州”等說法。此種說法看似奇談怪論，實則是時代課題之聲，就是要求在土地、人口問題上賦予省級政府更多權(quán)力與責(zé)任。

賦予省級政府更多自主權(quán)，事實上是科學(xué)化強(qiáng)化中央領(lǐng)導(dǎo)，而不是相反。理解這一點，特別是以土地審批權(quán)為觀察對象，對于理解中國治理的未來發(fā)展至關(guān)重要。黨的十九屆四中全會明確要求“賦予地方政府更多自主權(quán)”，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出改革土地計劃管理方式，都意在強(qiáng)調(diào)賦予省級政府更多自主權(quán)。這是解決耕地保護(hù)、糧食安全“市長缺位”而城市發(fā)展、住房民生“省長缺位”問題，從根本上解決人的城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化兩張皮問題，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵一步。（中國自然資源報）