航空公司實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)自由化的演化、問(wèn)題與展望

周亞光

航空公司實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)（airline substantial ownership and effective control，以下稱“實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)”）是指從事國(guó)際運(yùn)輸?shù)暮娇展颈仨毺幱趪?guó)際航空運(yùn)輸協(xié)定締約方（或其國(guó)民）或經(jīng)締約方同意的其他國(guó)家（或其國(guó)民）的實(shí)際控制之下。進(jìn)入21 世紀(jì)以來(lái)，實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)問(wèn)題已構(gòu)成當(dāng)代國(guó)際航空運(yùn)輸服務(wù)自由化亟待解決的貿(mào)易壁壘之一。

實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)同時(shí)受到國(guó)際條約法與國(guó)內(nèi)法的雙重調(diào)整，被稱為“雙鎖機(jī)制”（double-bolted locking mechanism）。①See Brian F.Havel,Beyond Open Skies-A New Regime for International Aviation 135-136 (Kluwer Law International 2009).一方面，國(guó)際航空運(yùn)輸服務(wù)貿(mào)易的主要方面并不受WTO法及其他綜合性區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的調(diào)整①GATS 只調(diào)整與航空運(yùn)輸有關(guān)的以下服務(wù)：（1）航空器的修理和保養(yǎng)服務(wù)；（2）空運(yùn)服務(wù)的銷售和營(yíng)銷；（3）計(jì)算機(jī)預(yù)訂系統(tǒng)（CRS）服務(wù)。See General Agreement on Trade in Services，Annex on Air Transport Services，Articles 2 & 3.，而是以領(lǐng)空絕對(duì)主權(quán)原則為基礎(chǔ)，在專門(mén)性的雙邊及多邊航空運(yùn)輸協(xié)定所組成的“條約網(wǎng)絡(luò)”中運(yùn)轉(zhuǎn)。出于服務(wù)貿(mào)易原產(chǎn)地利益均衡、消除“免費(fèi)搭車”現(xiàn)象、保護(hù)國(guó)內(nèi)運(yùn)載權(quán)（cabotage）以及國(guó)家安全的考慮，傳統(tǒng)國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)定均載有嚴(yán)格的實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)條款（也稱為“國(guó)籍條款”）。②See ICAO,Liberalization of Air Carrier Ownership and Control,https://www.icao.int/Meetings/atconf6/Documents/WorkingPapers/ATConf6-wp012_en.pdf,visited on 15 October 2019.另一方面，因從事國(guó)際運(yùn)輸?shù)暮娇展颈徽J(rèn)為是“國(guó)家冠軍”（national-champion）③See Joseph A.Clougherty & Zhang Anming, Domestic Rivalry and Export Performance Theory and Evidence from International Airline Markets, 42 Canadian Journal of Economics 440 (2009).，各國(guó)就外國(guó)國(guó)民對(duì)其本國(guó)國(guó)際航空公司的股權(quán)投資行為有著嚴(yán)格的國(guó)內(nèi)法限制。④有學(xué)者明確指出，航空領(lǐng)域的國(guó)家利益是建立在國(guó)家對(duì)其領(lǐng)空以及外國(guó)國(guó)民進(jìn)入其本國(guó)市場(chǎng)具有絕對(duì)主權(quán)之上的，這種主權(quán)代表了財(cái)富與地位。See Henri Wassenbergh,Policy Statements on International Air Transport, 15 Air & Space Law 291 (2000).

本文首先從“外部鎖”（external bolt）入手，分析國(guó)際航空運(yùn)輸條約中航空公司國(guó)籍條款的歷史演變，提煉影響實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)自由化的因素及其發(fā)展方向。其次，從“內(nèi)部鎖”（internal bolt）入手，比較不同法域?qū)Υ藛?wèn)題在國(guó)內(nèi)法上的法律差異及典型法域的法律實(shí)踐，以探求不同法域?qū)?shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)自由化的“最大公約數(shù)”。再次，歸納當(dāng)前促進(jìn)實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)自由化的主要方案并分析中國(guó)對(duì)不同方案的應(yīng)然立場(chǎng)選擇，為中國(guó)的國(guó)際航空運(yùn)輸條約與國(guó)內(nèi)立法的更新提供思路。

一、航空公司實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)條款的歷史演化

（一）《芝加哥公約》體系

作為戰(zhàn)后國(guó)際航空法律秩序的基石，1944年《國(guó)際民用航空公約》（以下簡(jiǎn)稱《芝加哥公約》）⑤《芝加哥公約》外交會(huì)議受邀國(guó)為53 個(gè)國(guó)家，“二戰(zhàn)”軸心國(guó)家日本、德國(guó)和意大利未被邀請(qǐng)，而蘇聯(lián)因?yàn)槲靼嘌?、葡萄牙這兩個(gè)法西斯國(guó)家受邀而拒絕參會(huì)。See Paul Stephen Dempsey, The Evolution of Air Transport Agreements, 33 Annual of Air & Space Law 136 (2008).僅對(duì)航空器的國(guó)籍作了規(guī)定，而對(duì)航空公司的國(guó)籍問(wèn)題，文本沉默。但從外交會(huì)議的討論看，各國(guó)對(duì)實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)問(wèn)題作了激烈討論，該問(wèn)題因分歧過(guò)大而最終未能在該公約中明確規(guī)定。①See P.P.C.Haanappel, Airline Ownership and Control，and Some Related Matters, 24 Air & Space Law 92-93 (2001).

美國(guó)代表指出，“我們目前有兩個(gè)問(wèn)題，一個(gè)是我們過(guò)去以及現(xiàn)在的敵對(duì)國(guó)家是誰(shuí)，另一個(gè)是我們是否總是知道我們?cè)谂c誰(shuí)貿(mào)易的問(wèn)題。一國(guó)對(duì)他國(guó)的權(quán)利授予是出于友好的國(guó)際關(guān)系而非純粹的服務(wù)兜售。我們不希望德國(guó)人用他們得來(lái)的不義之財(cái)（ill gotten gains）購(gòu)買飛機(jī)并利用我們可能給予一個(gè)友好國(guó)家飛往美國(guó)的權(quán)利”。②See ICAO,Statement by the U.S.Delegate Reported in Minutes of Meeting of Subcommittee 1 of Committee III,Proceedings of the International Conference on Civil Aviation,Chicago,1 November-7 December 1944,p.1283.英國(guó)代表也指出，“國(guó)有公司就應(yīng)當(dāng)是其國(guó)民所有的公司”（a national company should be a national company），航空公司的“實(shí)質(zhì)所有權(quán)”（genuine ownership）是我們判斷交易對(duì)手是誰(shuí)的重要標(biāo)準(zhǔn)，僅憑航空公司的登記國(guó)會(huì)使非締約國(guó)的免費(fèi)搭車行為泛濫。③See Bin Cheng,The Law of International Air Transport 375 (Stevens & Sons 1962).

但是，委內(nèi)瑞拉、薩爾瓦多等國(guó)家則認(rèn)為，如果沒(méi)有外國(guó)的資本與技術(shù)支持，其本國(guó)有限的資源無(wú)法發(fā)展國(guó)際與國(guó)內(nèi)航空運(yùn)輸業(yè)。它們?cè)敢庾屚赓Y同時(shí)投資其本國(guó)的國(guó)際運(yùn)輸業(yè)與國(guó)內(nèi)運(yùn)輸業(yè)，因此它們認(rèn)為不應(yīng)對(duì)實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)進(jìn)行限制。④See PICAO,Commission No.3 of First Interim Assembly: Discussion on the Development of a Multilateral Agreement on Commercial Rights in International Civil Air Transport,Doc.2089-EC/57,October 1946,p.173.美國(guó)等國(guó)家堅(jiān)持要求《芝加哥公約》本身對(duì)實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)不做規(guī)定，作為妥協(xié)，發(fā)達(dá)國(guó)家允許在《芝加哥公約》的附加協(xié)定——《國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)定》（也稱為《五種自由協(xié)定》）與《國(guó)際航班過(guò)境協(xié)定》（也稱為《兩種自由協(xié)定》）中對(duì)實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)進(jìn)行規(guī)定，采用了為“其他任一締約國(guó)的國(guó)民（nationals of a contracting party）所有”的寬泛表述，在保證軸心國(guó)不能“免費(fèi)搭車”的情況下，對(duì)航空經(jīng)濟(jì)利益予以平衡。這一表述意味著，如果A、B、C 三國(guó)同為《國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)定》的締約國(guó)，那么A 國(guó)某航空公司盡管為B 國(guó)國(guó)民實(shí)質(zhì)所有與有效控制，但該航空公司仍可根據(jù)協(xié)定從事A 國(guó)與C 國(guó)間的國(guó)際航空運(yùn)輸。

可見(jiàn)，實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的出現(xiàn)主要是為了服務(wù)于國(guó)家安全的目的，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家并不愿意將該問(wèn)題交由條約法調(diào)整，因而將其置于國(guó)內(nèi)法的管轄之下。①See Marc L.J.Dierikx, Bermuda Bids: Substantial Ownership and Effective Control 45 Years on，14 Air Law 119-120 (1991).隨著冷戰(zhàn)的發(fā)生，美國(guó)為防止社會(huì)主義國(guó)家航空公司的飛機(jī)飛入美國(guó)領(lǐng)空，退出了對(duì)實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)措辭寬泛的《國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)定》②該協(xié)定目前共有11 個(gè)締約國(guó)：玻利維亞、布隆迪、哥斯達(dá)黎加、薩爾瓦多、埃塞俄比亞、希臘、洪都拉斯、利比亞、荷蘭、巴拉圭、土耳其。See ICAO,International Air Transport Agreement Signed at Chicago on 7 December 1944,https://www.icao.int/secretariat/legal/List%20of%20Parties/Transport_EN.pdf,visited on 21 December 2019.1944年12月7日，當(dāng)時(shí)的國(guó)民政府簽署了該協(xié)定，于1945年6月6日批準(zhǔn)并對(duì)中國(guó)生效；國(guó)民政府于1946年12月11日廢止了該協(xié)定，廢止自1947年12月11日生效。參見(jiàn)中國(guó)民用航空局：《國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)定》（1944年12月7日 芝加哥，航空的五種自由），http://www.caac.gov.cn/website/old/B1/GJXD/200710/t20071017_8470.html%EF%BC%8C，2020年1月27日訪問(wèn)。。

（二）百慕大協(xié)定模式

出于國(guó)家安全的考慮，美國(guó)與英國(guó)在1946年達(dá)成的《美國(guó)與英國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)定》（以下稱《百慕大協(xié)定I》）規(guī)定了實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)條款，允許在一方對(duì)另一方指定的航空承運(yùn)人的實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)存有疑義時(shí)，保留（reserve）對(duì)航空企業(yè)暫停或撤銷經(jīng)營(yíng)許可的權(quán)利。③See The Government of the United States of America and the Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland,1946,Article 6.作為“航空秩序論”與“航空自由論”的妥協(xié)產(chǎn)物，該協(xié)定打破了“芝加哥會(huì)議僵局”，加之在簽訂協(xié)定時(shí)兩國(guó)相約不與第三方簽訂任何不同于該協(xié)定條款的協(xié)定，因此該協(xié)定迅速風(fēng)靡世界，被稱為“百慕大協(xié)定模式”。④參見(jiàn)趙維田：《國(guó)際航空運(yùn)輸法》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第107 頁(yè)；Alan P.Dobson,Peaceful Air Warfare：The United States,Britain,and the Politics of International Aviation 251 (Clarendon 1991); Barry R.Diamond, The Bermuda Agreement Revisited：A Look at the Past，Present and Future of Bilateral Air Transport Agreement，41 Journal of Air Law & Commerce 412-422 (1975).《百慕大協(xié)定I》對(duì)“實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)”的表述成為20 世紀(jì)40年代至70年代間國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)定的標(biāo)準(zhǔn)條款。但是，隨著“二戰(zhàn)”的結(jié)束與英國(guó)航空業(yè)的崛起，該條款在英美兩國(guó)履行條約的過(guò)程中出現(xiàn)了解釋分歧。

第一，就該條的設(shè)定目的，美國(guó)認(rèn)為實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的首要目的并非是為了解決“方便旗”（flags of convenience）問(wèn)題⑤See Bin Cheng,The Law of International Air Transport 128 (Stevens & Sons 1962).，而是為了防止意大利、德國(guó)等在戰(zhàn)前對(duì)南美和中美洲的民用航空業(yè)擁有控制權(quán)的軸心國(guó)，通過(guò)股權(quán)投資的方式挑選條約，利用掌握國(guó)際干線、戰(zhàn)略經(jīng)停點(diǎn)的英國(guó)及其他國(guó)家與美國(guó)簽訂的航空運(yùn)輸協(xié)定進(jìn)入美國(guó)而設(shè)定的①See Ronald Edward & George Davies, Airlines of Latin America Since 1919 406-407（Smithsonian Institution 1984）.。英國(guó)認(rèn)為，隨著一國(guó)航空業(yè)的發(fā)展，任何國(guó)家均有權(quán)獲得因此產(chǎn)生的正當(dāng)利益，而實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)條款是旨在限制一國(guó)通過(guò)投資方式侵占他國(guó)的市場(chǎng)份額占比，避免使得航空經(jīng)濟(jì)利益集中在少數(shù)國(guó)家手中的手段。因此，英國(guó)認(rèn)為該條是公平與機(jī)會(huì)平等原則（principle of fair and equal opportunity）的體現(xiàn)，是保證雙方航空經(jīng)濟(jì)利益分配實(shí)質(zhì)均等的方法。②See Marc L.J.Dierikx, Bermuda Bids: Substantial Ownership and Effective Control 45 Years on，14 Air Law 121-122 (1991).

第二，就該條的法律性質(zhì)，美國(guó)認(rèn)為該條是強(qiáng)制性的。英國(guó)則解釋稱，該條的性質(zhì)為許可性而非強(qiáng)制性（permissive and not mandatory）,如果美國(guó)指定的航空承運(yùn)人的實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)并非為美國(guó)國(guó)民或者英國(guó)國(guó)民所有，那么英國(guó)是有權(quán)“保留”（reserve）而非有“義務(wù)”（oblige）對(duì)其采取撤銷或者終止經(jīng)營(yíng)許可的措施，對(duì)美國(guó)亦然。③See P.P.C.Haanappel，Airline Ownership and Control，and Some Related Matters，24 Air & Space Law 93 (2001).

第三，就該條所指的標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)認(rèn)為被指定航空承運(yùn)人的實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)應(yīng)適用其母國(guó)標(biāo)準(zhǔn)。英國(guó)則對(duì)條約采用文義解釋的方法，認(rèn)為“任何一締約方”（either contracting party）的措辭表示雙方所指定的航空承運(yùn)人只要滿足任何一締約方國(guó)內(nèi)法上實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的規(guī)定，即不違反該條。

英國(guó)之所以對(duì)該條作此“新解”，系其本國(guó)的航空公司對(duì)歐洲國(guó)家以及中東國(guó)家的航空公司進(jìn)行了大量的股權(quán)投資，而英國(guó)國(guó)內(nèi)法對(duì)實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的規(guī)定較為寬松，在根據(jù)條約對(duì)等開(kāi)放股權(quán)投資限制的情況下，此種解釋有利于英國(guó)的航空公司進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)。例如，英國(guó)在與巴西談判時(shí)，巴西指出其目前尚無(wú)力運(yùn)營(yíng)純粹由其本國(guó)或其國(guó)民所有的航空公司，只要雙方磋商一致，就可以接受英國(guó)對(duì)實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)條款寬松化解釋的立場(chǎng)。④See Marc L.J.Dierikx, Bermuda Bids: Substantial Ownership and Effective Control 45 Years on，14 Air Law 122 (1991).

冷戰(zhàn)爆發(fā)后，英國(guó)等資本主義國(guó)家出于國(guó)家安全的考慮，在后續(xù)的條約實(shí)踐中調(diào)整了實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)問(wèn)題的先前立場(chǎng)，與美國(guó)立場(chǎng)保持一致。英國(guó)于1977年與美國(guó)重新簽訂的《美國(guó)與英國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱《百慕大協(xié)定II》）修改了實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)條款的措辭及內(nèi)容。一方面，就實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)標(biāo)準(zhǔn)而言，從《百慕大協(xié)定Ⅰ》的為“締約雙方的任何一方的國(guó)民”（na-tional of either contacting state）所有，修改成《百慕大協(xié)定Ⅱ》下的“為另一方承運(yùn)人的國(guó)民”（national of the other contacting state）所有。另一方面，將實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)條款的條件滿足作為條約中部分核心條款的義務(wù)履行前提，特別是締約方對(duì)因違反實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)條款所采取的中止或撤銷經(jīng)營(yíng)許可等措施采取了“應(yīng)當(dāng)”（shall）而非“保留”（reserve）的措辭。實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的條文精神重新回到“國(guó)家安全”這一出發(fā)點(diǎn)?？梢钥闯?，實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)條款曾經(jīng)有過(guò)從“政治導(dǎo)向”向“經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向”的變化趨勢(shì)，并不是經(jīng)濟(jì)自由化不可撼動(dòng)的“制度頑石”。

（三）諸邊協(xié)定模式

在美國(guó)頒布《1978年航空公司放松管制法》后，美國(guó)的航空法理論與實(shí)務(wù)界掀起了批判《百慕大協(xié)定II》）的浪潮。①See Richard W.Bogosian, Aviation Negotiations and the U.S.Model Agreement,46 Journal of Air Law & Commerce 1007-1013 (1981).此外，有律師甚至認(rèn)為該協(xié)定違反了美國(guó)聯(lián)邦憲法，損害了美國(guó)的國(guó)家利益，并要求追究談判代表的刑事責(zé)任。See Robert R.Gray, The Impact of Bermuda II on Future Bilateral Agreements, 3 Air & Space Law 22 (1978).卡特政府在1978年《美國(guó)國(guó)際航空運(yùn)輸談判行動(dòng)政策聲明》中明確提出：美國(guó)應(yīng)以國(guó)內(nèi)航空運(yùn)輸自由化的改革成果為范本對(duì)國(guó)際航空運(yùn)輸法律秩序進(jìn)行再造。②See Rigas Doganis,Flying off Course: The Economics of International Airlines 49 (Routledge 1991).但在1978—2000年間，歐洲國(guó)家尚未完成國(guó)內(nèi)航空自由化進(jìn)程，日本、新加坡等國(guó)家多數(shù)在當(dāng)時(shí)只有一家國(guó)際航空公司，因此，美國(guó)并未修改其國(guó)內(nèi)法中有關(guān)實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的法律，故其在對(duì)外簽訂的航空自由化協(xié)定中并未涉及實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)條款的自由化。③See Rex S.Toh & Nathan S.Shubat, The Impact and Effectiveness of the International Air Transportation Competition Act of 1979, 25 Transportation Journal 49 (1985)；參見(jiàn)周亞光：《美國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)定的模式演進(jìn)及我國(guó)的借鑒》，《法商研究》2017年第4 期，第167-169頁(yè)。

進(jìn)入21 世紀(jì)后，隨著世界各國(guó)對(duì)“美國(guó)范本”的接受④美國(guó)天空開(kāi)放范本協(xié)定及各國(guó)對(duì)其的接受情況，可參見(jiàn)U.S.DOT,Open Skies Agreements Currently Being Applied,https://www.transportation.gov/policy/aviation-policy/openskies-agreements-being-applied,visited on 15 October 2019.，美國(guó)開(kāi)始在跨太平洋與跨大西洋兩個(gè)跨區(qū)域?qū)用妫╟ross-regional）①有學(xué)者認(rèn)為，跨區(qū)域的諸邊貿(mào)易協(xié)定是大國(guó)試圖重塑國(guó)際經(jīng)貿(mào)秩序的新的國(guó)際場(chǎng)所，可能導(dǎo)致當(dāng)前既存體制的實(shí)質(zhì)性變革。參見(jiàn)鐘英通：《國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則適用的差異化現(xiàn)象及其法律應(yīng)對(duì)》，《環(huán)球法律評(píng)論》2019年第3 期，第184-187 頁(yè)；鐘英通：《WTO 改革視角下的諸邊協(xié)定及其功能定位》，《武大國(guó)際法評(píng)論》2019年第1期，第117-121頁(yè)。的諸邊航空運(yùn)輸協(xié)定中對(duì)實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)進(jìn)行了自由化嘗試。

2001年，美國(guó)與文萊、新加坡、新西蘭、智利等太平洋國(guó)家簽署了《國(guó)際航空運(yùn)輸自由化多邊協(xié)定》。該協(xié)定第3條規(guī)定：締約方可以指定多個(gè)航空公司，受指定航空公司只需要滿足其為指定國(guó)的國(guó)民有效控制（effective control），無(wú)須為指定國(guó)的國(guó)民實(shí)質(zhì)所有（substantially owned）。②See Multilateral Agreement on the Liberalization of International Air Transportation,Article 3.這就意味著只要締約方指定的航空公司的主營(yíng)業(yè)地在其本國(guó)，即可在不破壞有效控制的基礎(chǔ)上開(kāi)展國(guó)際融資行為。該協(xié)定為一國(guó)國(guó)民收購(gòu)他國(guó)航空公司股份或直接在他國(guó)成立跨國(guó)航空公司提供了國(guó)際法上的可能，并為國(guó)際民用航空組織（以下稱ICAO）的相關(guān)文件所采納。③See ICAO,Consolidated Conclusions,Model Clauses,Recommendations and Declaration,https://www.icao.int/Meetings/ATConf5/Documents/ATConf5_conclusions_en.pdf,visited on 4 February 2020.

在跨大西洋層面，美國(guó)與歐盟及各成員國(guó)在經(jīng)歷多輪談判后，分別于2003年、2007年和2010年達(dá)成兩階段的《美國(guó)與歐盟及其成員國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)定》及議定書(shū)。④雖然該協(xié)定在名稱上存在“第一階段”和“第二階段”之分，但這并不是指兩個(gè)協(xié)議是相互獨(dú)立的，第二階段協(xié)議是對(duì)第一階段的補(bǔ)充。雙方在2010年又達(dá)成了修正第二階段協(xié)定的議定書(shū)，協(xié)定組建的聯(lián)合委員會(huì)第8 次會(huì)議將兩階段的協(xié)定及其修正議定書(shū)予以整合，本文援引均為整合版本的條款。See U.S.-EU Joint Committee,The Air Transport Agreement between the United States of America and the European Community and its Member States,Eighth Meeting of the U.S.-EU Joint Committee Record of Meeting,17 November 2010,Attachment 3.由于實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的美國(guó)成文法規(guī)則須經(jīng)國(guó)會(huì)修改，因此雙方對(duì)條約的履行達(dá)成了漸進(jìn)式的妥協(xié)安排。第一，建立對(duì)等互惠機(jī)制。如果美國(guó)立法在修改后允許歐盟成員國(guó)國(guó)民擁有美國(guó)航空公司的實(shí)質(zhì)所有權(quán)并進(jìn)一步降低市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘，則歐盟給予對(duì)等互惠。第二，各方有義務(wù)禁止第三方獲得締約方本國(guó)航空公司的實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)。第三，雙方根據(jù)協(xié)定組成的聯(lián)合委員會(huì)應(yīng)就此問(wèn)題建立包括提供建議、聯(lián)合發(fā)布報(bào)告在內(nèi)的履約與發(fā)展機(jī)制。①根據(jù)該協(xié)定第21條，實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)條款需要美國(guó)國(guó)會(huì)修改其國(guó)內(nèi)法，在互惠的基礎(chǔ)上實(shí)施。雙方在每年一度召開(kāi)的聯(lián)合委員會(huì)會(huì)議上持續(xù)地對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行磋商與協(xié)調(diào)，致力于解決國(guó)際航空運(yùn)輸領(lǐng)域股權(quán)并購(gòu)的國(guó)際投資市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘。See Agreement between the United States of America and the European Community and its Member States Air Transport Agreement,Article 21.

二、航空公司實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)制度的法域差異

（一）法律淵源的性質(zhì)不同

在不同國(guó)家，實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)制度分屬不同性質(zhì)的法律部門(mén)。有學(xué)者對(duì)84個(gè)國(guó)家的相關(guān)立法作了統(tǒng)計(jì)，40個(gè)國(guó)家通過(guò)區(qū)域一體化法律（如歐盟、東盟、東南非共同市場(chǎng)、西非經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟）予以調(diào)整；一個(gè)國(guó)家由憲法調(diào)整；三個(gè)國(guó)家同時(shí)由商法及外國(guó)投資法調(diào)整；21 個(gè)國(guó)家由專門(mén)的民用航空法調(diào)整；19 個(gè)國(guó)家由民用航空條例調(diào)整。②See Jan Walulik,At the Core of Airline Foreign Investment Restrictions: A Study of 121 Countries, 49 Transport Policy 236 (2016).傳統(tǒng)上，航空公司一般通過(guò)國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)方式繞過(guò)實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)在國(guó)內(nèi)法上的限制③參見(jiàn)高樂(lè)鑫：《國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)和天空開(kāi)放的借力融合與演變》，《武大國(guó)際法評(píng)論》2018年第4期，第140頁(yè)。，但在將實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)規(guī)定在憲法或者憲法性法律的國(guó)家，此種安排將會(huì)被視為自始無(wú)效。對(duì)外國(guó)人投資其本國(guó)國(guó)際航空公司持歡迎態(tài)度的國(guó)家，憲法、與國(guó)家安全有關(guān)的法律對(duì)實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)問(wèn)題則不予適用。

目前，多數(shù)國(guó)家將實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)由專門(mén)性的民用航空法律調(diào)整，或者由法律授權(quán)的部級(jí)民航主管部門(mén)（如布隆迪、喀麥隆、加蓬、科威特、伊拉克、肯尼亞）頒布的條例或航空當(dāng)局（如埃及、印度、沙特阿拉伯）頒布的規(guī)章調(diào)整。④See Jan Walulik, At the Core of Airline Foreign Investment Restrictions: A Study of 121 Countries, 49 Transport Policy 236 (2016).外國(guó)航空公司一般需要同時(shí)申請(qǐng)技術(shù)層面的航空營(yíng)運(yùn)人許可證與包含航空公司實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)內(nèi)容的航線經(jīng)營(yíng)許可證兩種證書(shū)，獲得航空營(yíng)運(yùn)人許可證一般為航線經(jīng)營(yíng)許可證申請(qǐng)的前提條件。⑤參見(jiàn)中國(guó)民用航空局《外國(guó)航空運(yùn)輸企業(yè)航線經(jīng)營(yíng)許可規(guī)定》第6條。

但是，在另一些國(guó)家，航空法僅規(guī)定了航線經(jīng)營(yíng)許可，而將航空公司實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的審查交由其他部門(mén)根據(jù)外國(guó)投資法或商法等其他法律予以審查（如埃塞俄比亞、墨西哥等），這就造成了“跨部門(mén)審查”的不確定性。以最具代表性的美國(guó)法律為例，一方面，美國(guó)航空法賦予了交通部對(duì)外國(guó)人投資本國(guó)航空公司進(jìn)行公共利益審查、成文法標(biāo)準(zhǔn)合規(guī)審查等多重職能。美國(guó)《1958年聯(lián)邦航空法》要求其本國(guó)從事國(guó)際航空運(yùn)輸?shù)墓驹诮?jīng)營(yíng)前必須提交交通部審查批準(zhǔn)的“公共便利與必要性證書(shū)”（certificate of public convenience and necessity）。①See 49 U.S.C.§ 41102,41103.交通部在審查過(guò)程中主要是通過(guò)個(gè)案審查的方法，結(jié)合航空公司的實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)、公司治理情況以及為美國(guó)帶來(lái)的公共利益（消費(fèi)者、勞工就業(yè)促進(jìn)等利益）進(jìn)行自由裁量。②See 14 C.F.R.§ 204.5.具體的申請(qǐng)程序參見(jiàn)U.S.DOT,Foreign Air Carrier Information Packet,https://www.transportation.gov/sites/dot.gov/files/docs/Foreign_Carrier_Information_Packet.pdf,visited on 12 September 2019；美國(guó)交通部對(duì)公共利益的衡量方法，參見(jiàn)周亞光：《國(guó)際航空金屬中立聯(lián)盟之反壟斷分析》，《經(jīng)濟(jì)法學(xué)評(píng)論》2017年第2期，第166-169頁(yè)。另一方面，由于航空業(yè)具有軍民兩用性以及公共性，外國(guó)國(guó)民對(duì)美國(guó)航空公司投資引發(fā)的實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)問(wèn)題也同時(shí)受到美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（Committee on Foreign Investment in the United States）的管轄。美國(guó)《2018年外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)安全審查現(xiàn)代化法》擴(kuò)展了該委員會(huì)的管轄范圍，特別是③See M.P.McQueen，Three Things to Know about Just-Released Proposed CFIUS Rules，https://www.law.com/corpcounsel/2019/09/17/three-things-to-know-about-just-released-proposed-cfius-rules/?slreturn=20190914031310,visited on 15 October 2019.：（1）降低了對(duì)包括航空公司在內(nèi)的對(duì)技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)類公司的投資審查門(mén)檻；（2）要求對(duì)外國(guó)政府具有“實(shí)質(zhì)性利益”的某些投資以及主權(quán)財(cái)富基金（例如政府所有實(shí)體）的任何投資進(jìn)行強(qiáng)制備案，（3）密切關(guān)注對(duì)于軍事設(shè)施“緊鄰”或某些軍事設(shè)施“擴(kuò)展范圍”內(nèi)以及與導(dǎo)彈和近海范圍相關(guān)的某些地理區(qū)域內(nèi)的空中或海上港口的交易?？梢?jiàn)，對(duì)于航空公司的實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)，美國(guó)國(guó)內(nèi)法事實(shí)上采用航空法與國(guó)家安全法并用的審查標(biāo)準(zhǔn)。

此外，由于馬其頓及其類似國(guó)家的領(lǐng)陸范圍極小，并不需要國(guó)內(nèi)航空運(yùn)輸，所以，此類國(guó)家中多數(shù)國(guó)家的法律僅有設(shè)業(yè)權(quán)的限制，而無(wú)實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的法律規(guī)定，這就造成此類國(guó)家與其他國(guó)家在履行條約義務(wù)時(shí)存在不對(duì)等性。

（二）執(zhí)法模式不同

由于不同國(guó)家對(duì)實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)自由化的態(tài)度差異較大，因此各法域的執(zhí)法模式也不盡相同。新加坡等持自由立場(chǎng)國(guó)家的法律對(duì)實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)不存在專門(mén)的限制性規(guī)定，因此其對(duì)航空公司的跨境股權(quán)收購(gòu)主要通過(guò)反壟斷法調(diào)整。如果相關(guān)收購(gòu)沒(méi)有達(dá)到法定門(mén)檻，無(wú)須事先申報(bào)。

但同時(shí)，歐盟、美國(guó)等采取漸進(jìn)式自由化的多數(shù)法域均采用了獨(dú)立于反壟斷法的事先審查執(zhí)法模式。此種模式主要又可分為兩種代表：一種是執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)較為明確的歐盟模式；另一種則是個(gè)案判斷的美國(guó)模式。

歐盟1008/2008條例第二章規(guī)定了經(jīng)營(yíng)許可和實(shí)質(zhì)所有與有效控制的關(guān)系，其要求航空主管當(dāng)局根據(jù)條例規(guī)定的“實(shí)質(zhì)所有”與“有效控制”的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)航空公司的跨境股權(quán)并購(gòu)進(jìn)行審查。①See Regulation (EC) No.1008/2008 of the European Parliament and of the Council of 24 September 2008 on Common Rules for the Operation of Air Services in the Community,Official Journal of the European Union,L293/3,Article 2.根據(jù)該條例第3條第2 款，不遵守本章任何規(guī)定的，主管當(dāng)局不得對(duì)航空公司授予或維持經(jīng)營(yíng)許可證。因此，成員國(guó)或其國(guó)民的實(shí)質(zhì)所有和有效控制權(quán)是對(duì)航空公司獲得和維持許可證必須滿足的要求的一部分。根據(jù)該條例第8條第2款、第5款，許可證的主管當(dāng)局應(yīng)密切監(jiān)督航空公司對(duì)本章要求的遵守情況。歐盟承運(yùn)人發(fā)生任何兼并或收購(gòu)行為，以及歐盟承運(yùn)人或其母公司或其最終控股公司的任一單一股東的股權(quán)發(fā)生10%及其以上的變化時(shí)，歐盟航空承運(yùn)人有義務(wù)提前14 天將此類情況通知許可證的主管當(dāng)局。在主管當(dāng)局認(rèn)為相關(guān)變更對(duì)歐盟承運(yùn)人的法律地位、財(cái)務(wù)狀況發(fā)生重大影響時(shí)，其有權(quán)要求相關(guān)方修改商業(yè)計(jì)劃并進(jìn)一步提供相關(guān)信息以便決定是否重新提交經(jīng)營(yíng)許可申請(qǐng)。主管當(dāng)局應(yīng)在收到所有材料后3 個(gè)月內(nèi)對(duì)相關(guān)許可的批準(zhǔn)與否作出決定。

美國(guó)《1978年航空公司放松管制法》授予民用航空委員會(huì)（現(xiàn)為交通部）代表美國(guó)政府行使與履行國(guó)際航空運(yùn)輸條約項(xiàng)下的權(quán)利與義務(wù)的職能。根據(jù)該法的規(guī)定，交通部負(fù)責(zé)對(duì)航空公司是否為美國(guó)公民所有或控制進(jìn)行“適格性審查”（fitness reviews），②See 49 U.S.C.§ 41102 (a).其主要考慮的因素有：（1）保護(hù)美國(guó)航空業(yè)的國(guó)際與國(guó)內(nèi)發(fā)展；（2）通過(guò)雙邊協(xié)定對(duì)國(guó)際航空服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管；（3）對(duì)于允許進(jìn)入美國(guó)領(lǐng)空的外國(guó)航空器密切監(jiān)管；（4）保證民用航空軍事能力的有效轉(zhuǎn)化與補(bǔ)充；③See Michael Whitaker,Liberalized Airline Ownership and Control Good for Consumers,Airlines and the United States,Speech on the Seminar Prior to the ICAO Worldwide Air Transport Conference,https://www.icao.int/Meetings/ATConf5/Documents/Whitaker.pdf,visited on 23 March 2019；U.S.GAO,Airline Competition: Impact of Changing Foreign Investment and Control Limits on U.S.Airlines,https://www.gao.gov/products/rced-93-7,visited on 23 March 2019.（5）勞工與消費(fèi)者利益?？梢?jiàn)，美國(guó)交通部在對(duì)實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)問(wèn)題的審查方面，采用的是綜合多種標(biāo)準(zhǔn)的個(gè)案分析方法，其中，特別將國(guó)家安全與軍事能力保障作為重要考慮因素，也因此部分案件的審查周期可能持續(xù)5年之久。①See U.S.GAO,U.S.Airlines: Information on DOT’s Oversight of and Stakeholders’Perspectives on Foreign Ownership,https://www.gao.gov/products/gao-19-540r,visited on 25 June 2019.

（三）實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的判定標(biāo)準(zhǔn)不同

傳統(tǒng)的國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)定并未對(duì)實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)作出任何定義，而將其交由被指定承運(yùn)人的母國(guó)法律決斷。有學(xué)者考察了106 個(gè)國(guó)家的立法，發(fā)現(xiàn)不同國(guó)家的法律標(biāo)準(zhǔn)及其內(nèi)涵不盡相同。一方面，有71 個(gè)國(guó)家采用“實(shí)質(zhì)所有+有效控制”的標(biāo)準(zhǔn)；有25 個(gè)國(guó)家僅采用“實(shí)質(zhì)所有標(biāo)準(zhǔn)”；有五個(gè)國(guó)家僅采用“控制標(biāo)準(zhǔn)”；有五個(gè)國(guó)家采用其他標(biāo)準(zhǔn)。②See Jan Walulik, At the Core of Airline Foreign Investment Restrictions: A Study of 121 Countries, 49 Transport Policy 237 (2016).另一方面，對(duì)于“實(shí)質(zhì)所有”與“有效控制”標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵，各國(guó)立法也不盡相同，典型法域的立法規(guī)定如表1所示：

表1 典型法域?qū)ζ浔緡?guó)航空公司實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的立法限制概況

續(xù)表

從總體上說(shuō)，“定量+定性”的二元標(biāo)準(zhǔn)①See Brian F.Havel，Beyond Open Skies - A New Regime for International Aviation 133-135 (Kluwer Law International 2009).是當(dāng)前判定實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的主流法律標(biāo)準(zhǔn)，其中以歐盟與美國(guó)的立法與實(shí)踐最為典型。

美國(guó)1926年《航空商業(yè)法》建立了航空法律框架，第9 節(jié)（a）目要求在美國(guó)注冊(cè)登記的航空器只能為美國(guó)公民所有，1958年《聯(lián)邦航空法》（Federal Aviation Act）規(guī)定了外國(guó)人持有的有表決權(quán)的股權(quán)比例不得超過(guò)25%。②美國(guó)國(guó)會(huì)于2003年修訂了《1958年聯(lián)邦航空法》規(guī)定的“美國(guó)公民”（citizen of the United States）的概念，修訂后的美國(guó)公民是指：（1）美國(guó)自然人公民；（2）全部成員由美國(guó)自然人公民組成的合伙；或（3）根據(jù)美國(guó)、某一州、哥倫比亞特區(qū)、美國(guó)的領(lǐng)土或?qū)俚氐姆沙闪⒌臑槊绹?guó)公民實(shí)際控制的公司或社團(tuán)，其總經(jīng)理、至少2/3 的董事會(huì)成員、其他管理人員是美國(guó)公民，以及至少75%的有表決權(quán)的股權(quán)為美國(guó)公民所有或控制。特別值得注意的是，該法中使用了“owned or controlled ”的“或（or）”而非“和（and）”的措辭。See 49 U.S.C.§41102 (a) (15).

美國(guó)司法部認(rèn)為，百分比的設(shè)定是服務(wù)于控制權(quán)的判斷，外國(guó)控制本國(guó)航空公司的手段有兩種：一種是通過(guò)股權(quán)所有權(quán)（equity ownership）的金融控制，另一種是通過(guò)人事關(guān)系（personal relationships）控制。③See Kirsten Bohmann，U.S.and European Union Air Law and U.S.Martime Law，66 Journal of Air Law & Commerce 698 (2001).換言之，美國(guó)成文法的所有權(quán)（ownership）的規(guī)定僅說(shuō)明了外國(guó)人能夠占有的“表決權(quán)”股份的最高百分比，沒(méi)有規(guī)定非表決權(quán)的股份百分比。①See Kirsten Bohmann，U.S.and European Union Air Law and U.S.Martime Law，66 Journal of Air Law & Commerce 696 (2001).美國(guó)司法部在實(shí)踐中將立法規(guī)定的所有權(quán)百分比標(biāo)準(zhǔn)解釋為“以個(gè)案分析為基礎(chǔ)的實(shí)際控制標(biāo)準(zhǔn)（actual control test）”，只有當(dāng)外國(guó)人的比例明顯很低或者分散時(shí)，才無(wú)須進(jìn)行有效控制判斷，美國(guó)執(zhí)法部門(mén)實(shí)踐中主要是通過(guò)有效控制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。②See Isabelle Lelieur，Law and Policy of Substantial Ownership and Effective Control of Airlines：Prospects for Change 33 (Ashgate 2003).例如，美國(guó)交通部在西北航空—荷蘭皇家航空案中認(rèn)為，有表決權(quán)的股權(quán)與無(wú)表決權(quán)股權(quán)在性質(zhì)上有著重大區(qū)別，不能僅用持股比例判斷實(shí)質(zhì)所有權(quán)。③See U.S.DOT,In the Matter of the Acquisition of Northwest Airlines by Wings Holding,Inc.,DOT Order No.91-1-41,1991,pp.16-35.

與之相反，歐盟則對(duì)“實(shí)質(zhì)所有”的判斷形成了比較明確的標(biāo)準(zhǔn)。歐盟認(rèn)為，實(shí)質(zhì)所有權(quán)是指成員國(guó)和/或成員國(guó)的自然人國(guó)民擁有企業(yè)的50%以上的公司股權(quán)資本（equity capital）而非其他權(quán)益資本。④根據(jù)歐盟1008/2008條例第4條(f)款，歐盟認(rèn)為實(shí)質(zhì)所有權(quán)應(yīng)當(dāng)穿透至自然人。See Regulation (EC) No.1008/2008 of the European Parliament and of the Council of 24 September 2008 on Common Rules for the Operation of Air Services in the Community,Official Journal of the European Union,L293/3,Article 4(f).對(duì)于何為股權(quán)資本，歐盟委員會(huì)在比利時(shí)航空—瑞士航空案中認(rèn)為，如果資本沒(méi)有在相當(dāng)程度上使得其持有人擁有兩項(xiàng)權(quán)利中的任何一項(xiàng)，則一般不認(rèn)為是股權(quán)資本：（1）參與影響企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策的權(quán)利；（2）在所有其他義務(wù)均已履行后，獲得剩余利潤(rùn)或在清算時(shí)在企業(yè)的剩余資產(chǎn)中所占份額的權(quán)利，即該份額代表了持有人在正常經(jīng)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)。如果存在以下兩種情況，則可能被認(rèn)定為非股權(quán)資本：（1）存在具有不同價(jià)值和特征的不同類別的股份；（2）存在認(rèn)股權(quán)證或期權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)以及與其他機(jī)構(gòu)投資者的安排使“股權(quán)資本”的持有人喪失應(yīng)有的核心權(quán)利。⑤瑞士航空與比利時(shí)政府達(dá)成購(gòu)買比利時(shí)航空49.5%股權(quán)的合同。該合同包括了“特別參與認(rèn)證書(shū)”（special participation certificates），認(rèn)證書(shū)起到了排除瑞士航空行使投票權(quán)的效果.See EC Commission,On a Procedure Relating to the Application of Council Regulation (EEC) No.2407/92 (Swissair/Sabena),https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:31995D0404&from=EN,Commission Decision 95/404/EC,Official Journal of the European Communities No.L 239/19,visited on 25 October 2019.

但同時(shí)，在股權(quán)持有人是非自然人的情況下，實(shí)質(zhì)所有權(quán)的判斷就變得十分復(fù)雜，需要個(gè)案判斷。①See Paul Stephen Dempsey，Competition in the Air：European Union Regulation of Commercial Aviation，66 Journal of Air Law & Commerce 1054 (2001).一方面，對(duì)于上市公司以及其他類型的公眾公司，真正的股份實(shí)益擁有人可以分階段地撤資，使所有權(quán)的確定客觀上變得困難。另一方面，歐盟認(rèn)為，如果股權(quán)資本由信托、基金或任何其他機(jī)構(gòu)投資者持有，一般只須受托人或其他注冊(cè)所有人是成員國(guó)或成員國(guó)國(guó)民即可，但同時(shí)必須兼顧考察其與有關(guān)機(jī)構(gòu)投資者的協(xié)議或其他安排的具體內(nèi)容。因此，歐盟委員會(huì)強(qiáng)調(diào)：上市的航空公司必須承擔(dān)其在每個(gè)公開(kāi)發(fā)行股票的階段中大多數(shù)股份由歐盟股東所有的證明責(zé)任，否則，歐盟委員會(huì)則可能將其識(shí)別為非歐盟共同體承運(yùn)人。②See EU Commission,Interpretative Guidelines on Regulation (EC)1008/2008-Rules on Ownership and Control of EU Air Carriers,C(2017) 3711 Final,Commission Notice of 8.6.2017,https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/c20173711-guidelines-ownership-control-carriers.pdf,visited on 25 December 2019.

就有效控制的判斷，根據(jù)歐盟1008/2008條例第2條的規(guī)定，是指通過(guò)權(quán)利、合同或任何其他單獨(dú)或者一體化的安排所形成的關(guān)系，結(jié)合與之相關(guān)的事實(shí)或法律，該種關(guān)系能導(dǎo)致產(chǎn)生直接或間接地對(duì)企業(yè)施加決定性影響的可能性，特別是通過(guò)以下方式：（a）使用企業(yè)全部或部分資產(chǎn)的權(quán)利；（b）對(duì)企業(yè)的結(jié)構(gòu)、表決或決定的作出具有決定性影響或?qū)ζ髽I(yè)的經(jīng)營(yíng)具有決定性影響的權(quán)利或合同。具體而言，歐盟在實(shí)踐中對(duì)有效控制進(jìn)行評(píng)估的主要考量因素有③See EU Commission,Interpretative Guidelines on Regulation (EC)1008/2008-Rules on Ownership and Control of EU Air Carriers,C(2017) 3711 Final,Commission Notice of 8.6.2017,https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/c20173711-guidelines-ownership-control-carriers.pdf,visited on 25 December 2019.：

1.公司治理結(jié)構(gòu)，主要考察的方面包括但不限于：企業(yè)的股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、內(nèi)部委員會(huì)、其他專門(mén)機(jī)構(gòu)、關(guān)鍵人員的權(quán)限、組成、選舉、程序、權(quán)利行使方式、薪酬以及公司章程的修改、投票機(jī)制等。④不同要素對(duì)公司治理結(jié)構(gòu)影響的實(shí)證分析，可參見(jiàn)Michael Carney & Isabelle Dostaler, Airline Ownership and Control: A Corporate Governance Perspective, 12 Journal of Air Transport Management 74-75 (2006).

2.外國(guó)股東的股權(quán)權(quán)利內(nèi)容：（1）外國(guó)股東對(duì)股權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓否決權(quán)的行使條件；（2）外國(guó)股東優(yōu)先購(gòu)買權(quán)行使的價(jià)格固定條件；（3）外國(guó)股東認(rèn)沽期權(quán)的行使條件；（4）外國(guó)股東享有的可轉(zhuǎn)換為股權(quán)的債權(quán)的轉(zhuǎn)換條件；（5）外國(guó)國(guó)民附條件投資權(quán)的行使條件。

3.企業(yè)與外國(guó)股東之間的財(cái)務(wù)聯(lián)系：（1）外國(guó)股東是否按持股比例或者分紅比例等特殊、合理的安排為企業(yè)融資提供了資金；（2）財(cái)務(wù)聯(lián)系應(yīng)考慮所有融資方式，例如增資、貸款、擔(dān)保、債券、債務(wù)減免和贈(zèng)款；（3）不僅應(yīng)考慮外國(guó)股東投資后的資金提供，還應(yīng)考慮企業(yè)其他外部財(cái)務(wù)來(lái)源提供的資金與外國(guó)股東的關(guān)系。

美國(guó)交通部強(qiáng)調(diào)，美國(guó)并沒(méi)有評(píng)估有效控制的詳盡清單，但多數(shù)情況下與歐盟委員會(huì)發(fā)布的指南中確定的因素相似。①See U.S.GAO,U.S.Airlines: Information on DOT’s Oversight of and Stakeholders’Perspectives on Foreign Ownership,https://www.gao.gov/products/gao-19-540r,visited on 25 June 2019.但從實(shí)踐看，美國(guó)的做法比歐盟更為靈活與廣泛，美國(guó)交通部在英國(guó)航空公司—美利堅(jiān)航空公司并購(gòu)案和敦豪速遞公司—阿斯達(dá)航空貨運(yùn)公司案中強(qiáng)調(diào)了國(guó)家互惠關(guān)系在自由裁量權(quán)中具有一定的考量權(quán)重。②See Mante Molepo，Liberalizing Restrictions on Substantial Ownership and Effective Control of Airlines：A Bilateral and Multilateral Perspective，33 Annual of Air &Space Law 69 (2008)；Thomas D.Grant， Foreign Takeovers of United States Airlines:Free Trade Process,Problems and Progress, 31 Harvard Journal on Legislation 101 (1993).美國(guó)交通部在英國(guó)航空公司—美利堅(jiān)航空公司并購(gòu)案中指出，3 億美元的投資可以獲得批準(zhǔn)，但條件是在未來(lái)的英美雙邊協(xié)定中增加美國(guó)承運(yùn)人準(zhǔn)入希斯羅機(jī)場(chǎng)的數(shù)量。③See Isabelle Lelieur,Law and Policy of Substantial Ownership and Effective Control of Airlines: Prospects for Change 38 (Ashgate 2003).交通部在敦豪航空公司—阿斯達(dá)航空貨運(yùn)公司案中指出，如果拒絕阿斯達(dá)的公民身份，這可能會(huì)使敦豪航空公司在他國(guó)招致報(bào)復(fù)。④See U.S.DOT,In the Matter of the Citizenship of DHL Airways,Inc.N/K/A ASTAR Air Cargo,Inc.under 49 U.S.C.40102(a)(15),https://www.transportation.gov/sites/dot.dev/files/docs/2004-5-10.pdf,visited on 21 January 2020.

三、航空公司實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)自由化的國(guó)際方案與中國(guó)因應(yīng)

（一）專門(mén)性國(guó)際條約路徑

在2010年ICAO 大會(huì)第37 屆會(huì)議期間，美國(guó)以《歐盟—美國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)定》為基礎(chǔ)，提出了《外國(guó)投資航空公司多邊公約草案》（以下稱“公約草案”）⑤See United States,Facilitating Airline Access to International Capital Markets,https://www.icao.int/Meetings/atconf6/Documents/A37-wp190_en.pdf,visited on 21 January 2020.并受到廣泛關(guān)注。該公約草案有兩個(gè)核心特點(diǎn)。

1.國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)定國(guó)籍條款的棄權(quán)規(guī)則（waiver）。成員國(guó)在互惠基礎(chǔ)上相互放棄在現(xiàn)有航空運(yùn)輸協(xié)定中實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)條款的適用，只要該航空公司的主營(yíng)業(yè)地（principal place of business）與管理性控制權(quán)（regulatory control）仍處于指定國(guó)即可。（1）該棄權(quán)的有效取決于兩個(gè)前提。首先，有關(guān)各方必須是公約的簽署國(guó)；其次，每個(gè)涉及的締約國(guó)——指定國(guó)、授權(quán)國(guó)投資人母國(guó)——均應(yīng)將其他相關(guān)方都列入本國(guó)的合作伙伴名單A（Partner List A）中，該名單的提交系締約國(guó)的條約義務(wù)。①See Draft of a Multilateral Convention on Foreign Investment in Airlines,Articles 2 & 6.因此，如果中國(guó)C航空公司根據(jù)《中國(guó)—澳大利亞航空運(yùn)輸協(xié)議》作為中方指定承運(yùn)人從北京飛往澳大利亞，即使C 公司隨后被德國(guó)國(guó)民收購(gòu)或控制，只要澳大利亞、新加坡和德國(guó)是《外國(guó)航空投資多邊公約》的締約國(guó)且各方已將其他兩方納入到本國(guó)的合作伙伴名單A中，則C公司并不會(huì)因此被撤銷或中止航線經(jīng)營(yíng)許可并繼續(xù)受中國(guó)法的轄制。此外，每個(gè)締約國(guó)還可以自通知之日起30 天后或國(guó)際航運(yùn)協(xié)會(huì)運(yùn)季結(jié)束（一年）內(nèi)，從其清單中添加或刪除合作伙伴。②See Draft of a Multilateral Convention on Foreign Investment in Airlines,Article 4.（2）與2001年《國(guó)際航空運(yùn)輸自由化多邊協(xié)定》不同的是，締約國(guó)也可以將自己納入其合作伙伴名單，從而在本國(guó)國(guó)民成為外國(guó)航空公司的實(shí)質(zhì)所有與有效控制人后，其本國(guó)國(guó)民可同時(shí)作為該國(guó)與被另一締約方的指定承運(yùn)人。③See Draft of a Multilateral Convention on Foreign Investment in Airlines,Article 2.例如，中國(guó)可將自己納入合作名單，即使中國(guó)D公司為澳大利亞國(guó)民實(shí)質(zhì)所有與有效控制，D公司仍可作為中國(guó)的指定承運(yùn)人從事中國(guó)—澳大利亞的航空運(yùn)輸。

2.任擇性國(guó)內(nèi)法豁免機(jī)制。公約草案允許締約國(guó)通過(guò)提交合作伙伴名單B（Partner List B），以互惠方式消除實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的國(guó)內(nèi)法限制。締約國(guó)基于互惠各自將其他締約國(guó)列出合作伙伴名單B，各國(guó)不得以國(guó)籍為標(biāo)準(zhǔn)限制合作伙伴名單B 內(nèi)國(guó)家的國(guó)民對(duì)其國(guó)內(nèi)航空公司的投資。④See Draft of a Multilateral Convention on Foreign Investment in Airlines,Articles 3,4 & 5.換言之，合作伙伴名單B 機(jī)制意味著締約國(guó)放棄其國(guó)內(nèi)法中航空公司實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)對(duì)其他締約國(guó)國(guó)民的適用。合作伙伴名單B機(jī)制是任擇性而非義務(wù)性的，其撤回機(jī)制同棄權(quán)規(guī)則。

對(duì)中國(guó)而言，應(yīng)對(duì)此公約草案保持密切跟進(jìn)但不宜全力推進(jìn)，主要理由有三：第一，中國(guó)對(duì)外的雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定中的國(guó)籍條款因締約國(guó)的不同而對(duì)中國(guó)有著不同的法律意義。對(duì)于美國(guó)等航空強(qiáng)國(guó)而言，國(guó)籍條款能夠有效作為平衡中國(guó)與外國(guó)利益的分配工具；對(duì)于非發(fā)達(dá)國(guó)家而言，此類國(guó)家更愿意利用中國(guó)的資本與航空公司的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，而國(guó)籍條款能夠成為中國(guó)在雙邊談判中獲得更大市場(chǎng)的出價(jià)籌碼。因此，利用專門(mén)性條約解決國(guó)籍問(wèn)題盡管高效，但也同時(shí)引發(fā)了對(duì)外航空政策的不確定性以及難以對(duì)“搭便車”行為進(jìn)行有效監(jiān)管的問(wèn)題。在2019年ICAO 第40 屆大會(huì)期間，ICAO 經(jīng)濟(jì)委員會(huì)提交的工作報(bào)告明確指出，由于公約草案規(guī)定可通過(guò)“權(quán)益放棄”這樣一種手段，使得“搭便車”和監(jiān)管監(jiān)督問(wèn)題成為該公約廣為接受的最主要障礙。①See ICAO,Progress Report on the Development of International Agreements on the Liberalization of Market Access,Air Cargo and Air Carrier Ownership and Control,https://www.icao.int/Meetings/a40/Documents/WP/wp_016_en.pdf,visited on 23 August 2019.

第二，公約草案能否通過(guò)，取決于大國(guó)的認(rèn)可程度。就草案的談判過(guò)程看，在該草案的第三稿中，歐盟等締約國(guó)提出的修改意見(jiàn)與美國(guó)所持的保守觀點(diǎn)相左②See Brian F.Havel & Gabriel S.Sanchez, The Emerging Lex Aviatica, 42 Georgetown Journal of International Law 667-668 (2011).，美國(guó)對(duì)部分核心條款的修改并未表示支持，歐美之間就核心條款仍存在一定分歧。③See ICAO,Explanatory Note on Revised Discussion on a Draft of a Multilateral Convention on Foreign Investment in Airlines,https://www.icao.int/Meetings/AMC/MA/ICAN2009/explanatory%20note.pdf,visited on 15 October 2019.就美國(guó)的國(guó)內(nèi)法修改看，盡管美國(guó)交通部就外國(guó)國(guó)民投資其本國(guó)航空公司的國(guó)內(nèi)成文法修改問(wèn)題多次向國(guó)會(huì)提出改革方案，但均被國(guó)會(huì)否決?？梢灶A(yù)見(jiàn)，美國(guó)在其國(guó)會(huì)就國(guó)內(nèi)法的修改未改變立場(chǎng)前，應(yīng)該不會(huì)積極推動(dòng)該草案?？梢?jiàn)，航空大國(guó)對(duì)該草案目前并未形成基本共識(shí)。因此，中國(guó)可與不同集團(tuán)保持積極溝通，待公約草案文本較為固定時(shí)再行考慮中國(guó)的條約方案，并對(duì)是否加入作利弊分析。

第三，盡管公約草案中合作伙伴名單B 機(jī)制具有非義務(wù)性，但這構(gòu)成了中國(guó)的外國(guó)投資法等相關(guān)法律喪失立法管轄的潛在可能。在中國(guó)國(guó)內(nèi)法中“實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)”規(guī)則并不完善、缺乏實(shí)施經(jīng)驗(yàn)、經(jīng)濟(jì)安全后果難以預(yù)估的情況下，目前中國(guó)對(duì)此草案及其更為自由化文本的核心條款不宜接受。

（二）多國(guó)聯(lián)合經(jīng)營(yíng)航空公司路徑

由于許多發(fā)展中國(guó)家在資本、技術(shù)與管理能力方面的不足，在一些區(qū)域內(nèi)存在多國(guó)合作經(jīng)營(yíng)航空公司的情況。如果嚴(yán)格適用實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，則可能使許多國(guó)家無(wú)法在國(guó)際航空服務(wù)的運(yùn)營(yíng)以及利益最大化方面享有公平和均等的機(jī)會(huì)。《芝加哥公約》第77條允許兩個(gè)或兩個(gè)以上締約國(guó)組成航空運(yùn)輸?shù)穆?lián)營(yíng)組織或國(guó)際性的經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，以及在任何航線或地區(qū)合營(yíng)航班。同時(shí)根據(jù)《芝加哥公約》第79條的規(guī)定，可以由政府指定的企業(yè)參加聯(lián)合經(jīng)營(yíng)，該種企業(yè)為國(guó)有或私有在所不問(wèn)。ICAO 為此頒布了《國(guó)籍與國(guó)際經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的航空器登記決議》（Resolution on Nationality and Registration of Aircraft Operated by International Operating Agencies），明確了此類經(jīng)營(yíng)下的航空器為登記在國(guó)際經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)下的“非國(guó)家登記”（non-national registration），而非不同國(guó)家的聯(lián)合登記（joint registration）。1984年由伊朗與約旦共同成立的阿拉伯航空貨運(yùn)公司的申請(qǐng)系ICAO首次批準(zhǔn)的聯(lián)合經(jīng)營(yíng)申請(qǐng)。①See Bin Cheng, Nationality and Registration of Aircraft-Article 77 of the Chicago Convention,32 Journal of Air Law & Commerce 551-563 (1966).

隨著區(qū)域一體化的發(fā)展，ICAO 在1983年第24 次大會(huì)的A24-12 決議關(guān)于聯(lián)合經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出了“共同利益關(guān)系”（或稱“利益共同體”，community of interest）的概念。②See ICAO,Assembly Resolution A36-15,Section II,Appendix A,28 Septemper 2007,para.2-7.共同利益關(guān)系的概念旨在敦促各締約國(guó)考慮使用航空公司指定和授權(quán)的替代標(biāo)準(zhǔn)與積極靈活的做法，在不損害安全和保安的前提下照顧到其他國(guó)家使航空承運(yùn)人所有權(quán)和控制權(quán)自由化的努力，接受與指定國(guó)同處于區(qū)域經(jīng)濟(jì)集團(tuán)中另一集團(tuán)成員國(guó)或其國(guó)民實(shí)質(zhì)所有與有效控制的航空公司。③See ICAO,Assembly Resolution A36-15,Section II,Appendix A,28 Septemper 2007,para.2-7.除多國(guó)或其國(guó)民共同享有股權(quán)的多國(guó)航空公司（multinational carrier）已為國(guó)際社會(huì)所廣泛接受外，隨著區(qū)域一體化的發(fā)展，歐盟、東盟等單一天空地區(qū)的共同體承運(yùn)人（community carrier）的概念為美國(guó)、中國(guó)等各國(guó)所接受。④事實(shí)上，這種路徑曾有不同類型的實(shí)踐且已為各國(guó)所認(rèn)可。例如，由政府之間協(xié)定產(chǎn)生的多國(guó)航空承運(yùn)人（有三個(gè)斯堪的納維亞國(guó)家）創(chuàng)建的北歐航空公司、11 個(gè)非洲國(guó)家建立的非洲航空公司（現(xiàn)已不存在）和四個(gè)中東國(guó)家創(chuàng)建的海灣航空公司。See ICAO,Manual on the Regulation of International Air Transport，https://www.icao.int/Meetings/atconf6/Documents/Doc%209626_en.pdf,visited on 15 October 2019.

當(dāng)前，在不危及美國(guó)政治利益與重大經(jīng)濟(jì)利益的情況下，美國(guó)對(duì)其他國(guó)家航空公司違反其母國(guó)與美國(guó)之間雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定項(xiàng)下“實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)”條款的行為保持一定的克制與溫和態(tài)度。至于美國(guó)的此類事件是否在國(guó)際公法意義上產(chǎn)生默認(rèn)（acquiescence）的效果并承擔(dān)禁止反言①禁止反言是指當(dāng)一國(guó)對(duì)另一國(guó)的聲明產(chǎn)生信賴時(shí)，聲明此后的實(shí)踐不得回到其聲明前的狀態(tài)。但是在一國(guó)明確表示其受到某一單邊宣言之法律拘束之前，該宣言能產(chǎn)生多大程度的信賴?yán)娌⒉幻鞔_。MacGibbon 認(rèn)為，一國(guó)越頻繁強(qiáng)調(diào)其基于善意而信賴該宣言，裁判庭在審理爭(zhēng)端時(shí)就越可能基于禁止反言給予其同情。See I.C.MacGibbon, Estoppel in International Law, 7 International and Comparative Law Quarterly 507 (1958).的法律義務(wù)目前尚不明確，但至少在航空強(qiáng)國(guó)（aero-powers）之間達(dá)成了自由化的默契。②See Brian F.Havel & Gavriel S.Sanchez,The Principles and Practice of International Aviation Law 148 (Cambridge University Press 2014).

中國(guó)晚近以來(lái)與東盟簽訂的航空運(yùn)輸協(xié)定中接受了“共同利益關(guān)系”的概念，允許東盟兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)家或其國(guó)民共有的航空公司仍然為適格的被指定承運(yùn)人。在“一帶一路”倡議的推進(jìn)過(guò)程中，我國(guó)可考慮與特定國(guó)家或區(qū)域一體化組織就特定區(qū)域的航空運(yùn)輸進(jìn)行聯(lián)合經(jīng)營(yíng)，保證區(qū)域國(guó)家航空利益的均衡分配。由于雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定的更新、談判周期較長(zhǎng)，而此種方法并不涉及國(guó)內(nèi)法的修改，在沿線國(guó)家的技術(shù)、資金能力欠缺、航空利益沖突③例如，在東盟內(nèi)部，各國(guó)的航空政策存在強(qiáng)烈的利益沖突，對(duì)東盟相關(guān)航空條約的實(shí)施產(chǎn)生巨大阻礙。See Alan Khee-Jin Tan, The ASEAN Multilateral Agreement on Air Services: En Route to Open Skies ? 16 Air & Space Law 289-294 (2010).的情況下，中國(guó)可積極推進(jìn)與沿線國(guó)家共同設(shè)立多國(guó)航空公司，嘗試推進(jìn)以利益共同為基礎(chǔ)的“空中絲綢之路”的區(qū)域特色自由化與有序多邊化。

（三）國(guó)際民航組織協(xié)調(diào)下的國(guó)內(nèi)法漸進(jìn)式趨同路徑

ICAO 長(zhǎng)期以來(lái)致力于實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的自由化。在ICAO 于1994年召開(kāi)的第四次世界航空運(yùn)輸會(huì)議（以下稱“世界航運(yùn)會(huì)議”）中，實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)成為了該次會(huì)議討論的主要議題。會(huì)議報(bào)告提出了更為寬松的建議范本④當(dāng)航空承運(yùn)人滿足下列條件時(shí)，仍為國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)定下的適格承運(yùn)人：(1) 已經(jīng)且持續(xù)地被該協(xié)定任一或多個(gè)締約國(guó)的國(guó)民或締約國(guó)自己實(shí)質(zhì)所有和有效控制；或(2) 已經(jīng)且持續(xù)地被一個(gè)或多個(gè)不一定是該協(xié)定當(dāng)事國(guó)但屬于預(yù)先確定的具有“共同利益關(guān)系”的某一集團(tuán)的國(guó)家的國(guó)民實(shí)質(zhì)所有和有效控制。See ICAO,Policy and Guidance Material on the Economic Regulation of International Air Transport,https://www.icao.int/Meetings/a39/Documents/9587-PROVISIONAL%20VERSION.pdf,visited on 15 October 2019.，但因內(nèi)容過(guò)度超前，許多國(guó)家對(duì)此持保留意見(jiàn)。⑤See ICAO,Report of the World Wide Air Transport Conference on International Air Transport Regulation-Present and Future,Doc.9644，1994，para.2.3.5.3.隨后，ICAO 航空運(yùn)輸規(guī)則專家組在其1997年2月召開(kāi)的第九次會(huì)議上提出了替代性方案，用“主要營(yíng)業(yè)地+強(qiáng)有力聯(lián)系”（principal place of business plus strong link）替代“實(shí)質(zhì)所有+有效控制”的表述，并明確了強(qiáng)有力聯(lián)系的判斷標(biāo)準(zhǔn)與例外情況的定義。①ICAO 將定義表述為：a）該航空承運(yùn)人的主要營(yíng)業(yè)地和永久居所地在指定國(guó)領(lǐng)土內(nèi)；b）與指定國(guó)家存有并保持強(qiáng)有力的聯(lián)系。在判斷是否存在強(qiáng)有力的聯(lián)系時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮諸多因素，比如，被指定航空承運(yùn)人的總部是否設(shè)立于指定國(guó)、是否在指定國(guó)有實(shí)質(zhì)性營(yíng)運(yùn)水量和物質(zhì)設(shè)備的資本投入，是否在指定國(guó)交納所得稅和登記其所有的航空器，以及在管理、技術(shù)、營(yíng)運(yùn)崗位上是否雇用大量的該國(guó)國(guó)民。如果一國(guó)認(rèn)為，出于國(guó)家安全原因和戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)或商業(yè)的原因，它要求在主要營(yíng)業(yè)地和永久住所標(biāo)準(zhǔn)的使用方面有一些條件或例外，這應(yīng)當(dāng)成為雙邊或多邊談判或協(xié)商的主要議題。See ICAO,Policy and Guidance Material on the Economic Regulation of International Air Transport,https://www.icao.int/Meetings/a39/Documents/9587-PROVISIONAL%20VERSION.pdf,visited on 15 October 2019.ICAO 的該建議范本首次奠定了實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)自由化的改革方向，即在國(guó)家安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間尋求適當(dāng)平衡的基礎(chǔ)上，應(yīng)持續(xù)地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在國(guó)際航空法律改革中的考量權(quán)重。

21 世紀(jì)初適逢全球經(jīng)濟(jì)低迷，部分發(fā)展中國(guó)家的航空公司在其國(guó)內(nèi)獲得融資的難度迅速增加。②非洲國(guó)家認(rèn)為，他們的航空公司需要跨國(guó)資本，但如果成功吸引資本注入，又將會(huì)不符合實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)從而陷入兩難。See Algeria et al., Liberalizing Air Carrier Ownership and Control,https://www.icao.int/Meetings/ATConf5/Documents/ATConf5_w p080_en.pdf,visited on 15 October 2019.2003年召開(kāi)的第五次世界航運(yùn)會(huì)議對(duì)航空承運(yùn)人實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)進(jìn)行了更為深入的討論，在促進(jìn)自由化的發(fā)展方向上，就“勞資雙方”的對(duì)立立場(chǎng)形成了妥協(xié)性文件。

一方面，作為承運(yùn)人代表的國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)（IATA）以及國(guó)際航空承運(yùn)人協(xié)會(huì)（IACA）提出了非常激進(jìn)的建議：區(qū)分企業(yè)管理與政府管理，將“安全與保安”作為指定承運(yùn)人與指定國(guó)的唯一連接因素。③See IATA,Airline Views on Liberalizing Ownership and Control,https://www.icao.int/Meetings/ATConf5/Documents/ATConf5_wp026_en.pdf；IACA,Air Ownership and Control,Leasing,Slots,Consumer Rights,https://www.icao.int/Meetings/ATConf5/Documents/ATConf5_wp033_en.pdf,visited on 15 October 2019.但另一方面，國(guó)際航空公司駕駛員協(xié)會(huì)國(guó)際聯(lián)合會(huì)(IFALPA)指出，當(dāng)前的定義并未解決勞動(dòng)和社會(huì)問(wèn)題，且指定空運(yùn)企業(yè)必須由指定國(guó)家的國(guó)民實(shí)質(zhì)所有與有效控制應(yīng)該作為一項(xiàng)基本的保護(hù)措施得到保留，防止使用危害勞動(dòng)力和社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)的“方便旗”的出現(xiàn)。④See ICAO,Report of the Worldwide Air Transport Conference 2003,https://www.icao.int/Meetings/atconf6/Documents/Doc9819_en.pdf,visited on 15 October 2019.因此，會(huì)議成果特別強(qiáng)調(diào)了在判定“主要營(yíng)業(yè)場(chǎng)所”與“有效控制”時(shí)，應(yīng)充分考慮公共利益、雇傭、稅收等因素。①會(huì)議文件對(duì)主要營(yíng)業(yè)場(chǎng)所與有效管理控制的內(nèi)涵作了進(jìn)一步解釋：(1) 主要營(yíng)業(yè)場(chǎng)所的證據(jù)依據(jù)為：空運(yùn)企業(yè)在指定方的領(lǐng)土內(nèi)按照有關(guān)的國(guó)家法律和規(guī)章而設(shè)立并組成公司，在指定方的領(lǐng)土內(nèi)有其大量的業(yè)務(wù)和對(duì)實(shí)體設(shè)施有資本投入、支付所得稅，在該國(guó)注冊(cè)其航空器并以此為基地，并雇傭相當(dāng)數(shù)量的該國(guó)國(guó)民擔(dān)任管理、技術(shù)和運(yùn)營(yíng)職位。(2) 有效管理控制的證據(jù)依據(jù)包括但不限于：空運(yùn)企業(yè)持有由執(zhí)照頒發(fā)當(dāng)局所頒發(fā)的有效運(yùn)營(yíng)執(zhí)照或許可證，例如航空經(jīng)營(yíng)人許可證(AOC)、符合指定方關(guān)于國(guó)際航空服務(wù)運(yùn)營(yíng)的標(biāo)準(zhǔn)，例如財(cái)務(wù)健全的證明、滿足公共利益要求的能力、保證提供航班的義務(wù)；并且指定方具有并保持符合國(guó)際民航組織標(biāo)準(zhǔn)的安全和保安監(jiān)督計(jì)劃。See ICAO,Report of the Worldwide Air Transport Conference 2003,https://www.icao.int/Meetings/atconf6/Documents/Doc9819_en.pdf,visited on 15 October 2019.

在ICAO 于2013年召開(kāi)的第六次世界航運(yùn)大會(huì)②See ICAO,Liberalization of Air Carrier Ownership and Control,https://www.icao.int/Meetings/atconf6/Documents/WorkingPapers/ATConf6-wp012_en.pdf,visited on 15 October 2019.、2016年召開(kāi)的第39 屆大會(huì)③在ICAO第39屆大會(huì)中，經(jīng)濟(jì)委員會(huì)將航空承運(yùn)人實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)問(wèn)題納入到了航空運(yùn)輸監(jiān)管專家組(ATRP)未來(lái)擬討論并編寫(xiě)案文草案的關(guān)鍵領(lǐng)域之中。See ICAO,Progress Report on the Development of International Agreements on the Liberalization of Market Access,Air Cargo and Air Carrier Ownership and Control,https://www.icao.int/Meetings/a39/Documents/WP/wp_005_en.pdf,visited on 23 August 2019.、2019年召開(kāi)的第40屆大會(huì)中④在ICAO 第40 屆大會(huì)中，航空運(yùn)輸規(guī)則專家組(ATRP)審議了《外國(guó)投資航空公司多邊公約草案》，認(rèn)為應(yīng)在此基礎(chǔ)上繼續(xù)開(kāi)展工作，解決“搭便車者”和監(jiān)管監(jiān)督方面的問(wèn)題，以期最終敲定該公約草案并在成熟時(shí)提交法律委員會(huì)審議。See ICAO,Progress Report on the Development of International Agreements on the Liberalization of Market Access,Air Cargo and Air Carrier Ownership and Control,https://www.icao.int/Meetings/a40/Documents/WP/wp_016_en.pdf,visited on 23 August 2019.，并沒(méi)有在實(shí)質(zhì)上就實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的法律內(nèi)涵以及條約范本條款的修正進(jìn)一步突破，僅是強(qiáng)調(diào)應(yīng)在漸進(jìn)與趨同的基礎(chǔ)上，使各方接受主要營(yíng)業(yè)場(chǎng)所和有效管理控制這樣的唯一標(biāo)準(zhǔn)并付諸雙邊或多邊條約實(shí)踐中。⑤See ICAO,Liberalization of Air Carrier Ownership and Control,https://www.icao.int/Meetings/atconf6/Documents/WorkingPapers/ATConf6-wp012_en.pdf,visited on 15 October 2019.ICAO 的“主要營(yíng)業(yè)地+強(qiáng)有力聯(lián)系”的建議受到各國(guó)的廣泛支持⑥See Ruwantissa Abeyratne, The 6th Air Transport Conference of ICAO: A Critical Analysis, Air & Space Law 306-310 (2013).，部分國(guó)家在晚近的立法修改中對(duì)此多有借鑒，⑦See Trimarchi Andrea, The Laws of Ownership and Control of Airlines: Selected Jurisdictions, 12 Journal of Comparative Law 198-199 (2017).但雙邊條約目前仍多采用傳統(tǒng)的限制性國(guó)籍條款，專門(mén)性多邊條約的推動(dòng)目前仍未有重大進(jìn)展。

就我國(guó)而言，我國(guó)可同時(shí)借鑒ICAO 的成果以及歐盟的經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)的國(guó)內(nèi)立法。一方面，就外國(guó)國(guó)民對(duì)中國(guó)航空公司的實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)在法律層面未予規(guī)定，①目前，我國(guó)規(guī)范實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)問(wèn)題的主要法律淵源由《外商投資民用航空業(yè)規(guī)定》(CCAR-201)及其五個(gè)補(bǔ)充規(guī)定組成，執(zhí)法部門(mén)為中國(guó)民用航空局，公布的相關(guān)成案極少。在法律層面，中國(guó)商務(wù)部2015年公布的《中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法（草案征求意見(jiàn)稿）》第11、18、19條規(guī)定了“有效控制”條款，考慮到目前中國(guó)大量存在的可變利益實(shí)體(variable interest entities)安排對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)有重大影響，《中華人民共和國(guó)外商投資法》中刪除了此類條款，中國(guó)對(duì)此問(wèn)題的立法與執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)不足。而是在部門(mén)規(guī)章層面通過(guò)發(fā)布《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》予以調(diào)整。②參見(jiàn)發(fā)改委、商務(wù)部：《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》（2019年版）；發(fā)改委、商務(wù)部《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》（2019年版）。其中前者規(guī)定更為詳細(xì)：公共航空運(yùn)輸公司須由中方控股，且一家外商及其關(guān)聯(lián)企業(yè)投資比例不得超過(guò)25%，法定代表人須由中國(guó)籍公民擔(dān)任（只有中國(guó)公共航空運(yùn)輸企業(yè)才能經(jīng)營(yíng)國(guó)內(nèi)航空服務(wù)，并作為中國(guó)指定承運(yùn)人提供定期和不定期國(guó)際航空服務(wù)。）《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》僅對(duì)實(shí)質(zhì)所有作了比例上的限定，但對(duì)有效控制的規(guī)定則明顯過(guò)于簡(jiǎn)單且未采用兜底性表述，不周延。這在實(shí)踐中直接導(dǎo)致法院在審判相關(guān)案件時(shí)不得不突破《合同法》第52條的文義，將部門(mén)規(guī)章識(shí)別為《合同法》第52條所指的“效力性強(qiáng)制性規(guī)定”。另一方面，我國(guó)法院對(duì)通過(guò)合同等手段對(duì)中國(guó)籍外商投資公司施加重要影響的“可變利益實(shí)體”持寬容態(tài)度，并未給我國(guó)與其他國(guó)家的互惠談判提供明確與有利的國(guó)內(nèi)法支持。因此，我國(guó)應(yīng)盡快在年度負(fù)面清單更新、《外商投資法》解釋性文件（司法解釋、行政法規(guī)）、《民用航空法》的修改中，完善相關(guān)規(guī)則。

四、結(jié)語(yǔ)

從實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)在國(guó)際航空運(yùn)輸條約中的歷史演化看，其肇始于國(guó)家安全的考慮，但又隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展而服務(wù)于后者。因此，實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)系天空開(kāi)放趨勢(shì)下的核心議題，被認(rèn)為是國(guó)際航空運(yùn)輸自由化進(jìn)程中最后一個(gè)需要被解決的貿(mào)易壁壘。③See Yu-Chun Chang et al., The Evolution of Airline Ownership and Control Provisions, 10 Journal of Air Transport Management 161 (2004).

從發(fā)展速度看，歐盟已在其內(nèi)部完成了實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的徹底自由化并收到良好效果，這將進(jìn)一步促使其在雙邊與諸邊場(chǎng)合積極推動(dòng)實(shí)質(zhì)所有與有效控制的自由化。①See European Commission,Breakthrough in EU-US Second-Stage Open Skies Negotiations: Vice-President Kallas Welcomes Draft Agreement,http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/10/371,visited on 15 October 2019.歐盟在其與美國(guó)的談判中明確要求將實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)問(wèn)題作為條約第二階段談判的核心議題，美國(guó)對(duì)此也作出了妥協(xié)性讓步。②See John R.Byerly,Remarks at the ACI-NA International Aviation Issues Seminar: U.S.International Aviation Policy and Challenges,http://www.aci-na.org/static/entransit/iacbyerly1.pdf,visited on 15 October 2019.

從長(zhǎng)期看，正如2001年《國(guó)際航空運(yùn)輸自由化多邊協(xié)定》的美國(guó)談判代表明確指出的那樣，“盡管美國(guó)在談判時(shí)希望各方回避實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)問(wèn)題，但美國(guó)在加入該公約后，未來(lái)是否對(duì)此作限制性的嚴(yán)格解釋則是另一個(gè)問(wèn)題。如果締約國(guó)以及歐洲國(guó)家也對(duì)此問(wèn)題持有自由化的立場(chǎng)，美國(guó)可以選擇直接對(duì)實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)條款進(jìn)行棄權(quán)（waiver），或?qū)?shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)寬泛解釋為管理性控制（regulatory control）”，美國(guó)對(duì)此并非天然地一概排斥。③See Allan I.Mendelsohn, The United States,the European Union and the Ownership and Control of Airlines, 3 Issues in Aviation Law & Policy 13176-13177 (2003).此外，隨著新加坡、阿聯(lián)酋、卡塔爾等亞洲國(guó)家航空運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)的崛起，其本國(guó)航空公司對(duì)外國(guó)航空公司的股權(quán)投資十分迅猛，因此其在實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)問(wèn)題上采取了更為自由化的立場(chǎng)。④See Jae Woon Lee & Umakanth Varottil, Against Aviation Orthodoxy: India’s Foreign Investment Regime for the Airline Industry, 44 Brooklyn Journal of International Law 62-79 (2018).可以說(shuō)，航空大國(guó)與新興航空國(guó)家已著手在條約與國(guó)內(nèi)法層面對(duì)實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)進(jìn)行自由化改革，其發(fā)展速度將會(huì)十分迅速。

對(duì)中國(guó)而言，在專門(mén)性多邊公約、多國(guó)航空公司與漸進(jìn)式國(guó)內(nèi)法趨同三個(gè)方案中，應(yīng)結(jié)合中國(guó)國(guó)情，首先借鑒歐盟與ICAO 的成果完善國(guó)內(nèi)自由化立法并為雙邊的逐步自由化提供國(guó)內(nèi)法支持；其次，在“空中絲綢之路”建設(shè)層面以“利益共享”為原則推動(dòng)多國(guó)航空公司模式；最后，對(duì)多邊條約的發(fā)展應(yīng)采取跟從策略。