新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我國(guó)土地節(jié)約集約利用問(wèn)題探討

張婷婷

摘要 隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，大量土地資源被浪費(fèi)，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用已刻不容緩。針對(duì)目前土地利用存在的具體問(wèn)題，必須要強(qiáng)化土地節(jié)約集約利用的意識(shí)和可持續(xù)發(fā)展理念、完善城市發(fā)展和土地利用規(guī)劃、深化征地制度改革和完善土地稅收制度、清理整頓工業(yè)園區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)的閑置土地、建立健全土地節(jié)約集約利用的長(zhǎng)效管理機(jī)制，以便促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，有效提高土地的利用效率。

關(guān)鍵詞 土地;節(jié)約集約利用;新型城鎮(zhèn)化;問(wèn)題;對(duì)策

Abstract With the advancement of China's urbanization process，a large amount of land resources are wasted， and it is imperative to promote land conservation and intensive use.In view of the specific problems in the current land use，it is necessary to strengthen the awareness of land conservation and intensive use and the concept of sustainable development，improve urban development and land use planning，deepen the reform of land acquisition system and improve the land tax system，clean up the idle land of industrial parks and development zones，establish and improve a longterm management mechanism for land conservation and intensive use，in order to promote land conservation and intensive use， effectively improve land use efficiency.

Key words Land;Conservation and intensive use;New urbanization;Problems;Countermeasures

土地資源是人類(lèi)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是生產(chǎn)關(guān)系中的關(guān)鍵要素，對(duì)土地進(jìn)行有效管理和利用涉及到很多行業(yè)，與國(guó)家的生存發(fā)展緊密相連[1]。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，需要消耗大量的土地資源，在我國(guó)人多地少的基本國(guó)情下，城市過(guò)度擴(kuò)張和土地利用效率低下的問(wèn)題尤為凸顯，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間的用地矛盾不斷加劇[2]。學(xué)術(shù)界眾多學(xué)者對(duì)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地利用問(wèn)題進(jìn)行了研究，郭稷桁等[3]指出，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，一、二、三線(xiàn)城市需要大量的建設(shè)用地供應(yīng)，導(dǎo)致耕地面積不斷減少;李明月等[4]研究表明，地方政府要?jiǎng)?chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，讓城鎮(zhèn)化回歸到市場(chǎng)，以便提高土地利用效率。還有研究者認(rèn)為城鎮(zhèn)化與耕地的非農(nóng)化有直接的關(guān)系，土地利用變化主要是受到社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)和人口等因素的影響[5-6]。因此，在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中有效解決土地節(jié)約集約利用問(wèn)題至關(guān)重要。

1 土地節(jié)約集約利用的特征

土地節(jié)約集約利用的含義是要求人們節(jié)約、集中、高效地利用土地，提高土地的利用效率，并獲得更高效益。由于土地利用方式存在多樣性，對(duì)土地的利用效率不能僅僅用單一的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)衡量，而是要從經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和生活等多維度綜合衡量[7]。因此，土地節(jié)約集約利用的內(nèi)涵較為復(fù)雜。

1.1 以提升土地利用的效益和效率為核心

土地節(jié)約集約利用就是通過(guò)在土地上增加投入獲得更多產(chǎn)出的經(jīng)營(yíng)方式，因此可以多維度、多層次地利用土地立體空間，達(dá)到一地多用的目的。從土地節(jié)約集約利用的含義和發(fā)展來(lái)看，土地節(jié)約集約利用的核心是通過(guò)有效投入，實(shí)現(xiàn)土地效益和效率的最大化，主要還是涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題，是為了充分挖掘出土地利用的潛力，節(jié)約土地資源。因此，土地節(jié)約集約利用的基本屬性為經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

1.2 不可簡(jiǎn)單地理解為提高建筑密度

土地節(jié)約集約利用的最終目的是要節(jié)約土地，表面上是高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)土地，但是過(guò)度開(kāi)發(fā)也會(huì)導(dǎo)致公共安全、交通、住房、環(huán)境等一系列問(wèn)題，因此土地節(jié)約集約利用必須同時(shí)兼顧社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境三者效益。節(jié)約集約用地并非意味著無(wú)限制地提高建筑密度，更加不能以減少綠地為代價(jià)。很多研究都證明，如果城市的布局和用地結(jié)構(gòu)不合理，即使土地利用的強(qiáng)度再高、投入再多也無(wú)法達(dá)到理想的效果，甚至有可能會(huì)出現(xiàn)負(fù)效應(yīng)。因此，土地節(jié)約集約利用務(wù)必要考慮到城市的總體安排和綜合布局。

1.3 要合理區(qū)分土地利用的方式和目標(biāo) 由于各地區(qū)的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等條件存在差異，因此不同地區(qū)的土地節(jié)約集約利用具有差異性。在具體的實(shí)踐過(guò)程中，要根據(jù)各地區(qū)的特色、發(fā)展目標(biāo)和定位，如有的地區(qū)偏重工業(yè)發(fā)展，有的偏重于生態(tài)旅游發(fā)展，合理地選擇節(jié)約集約利用方式。土地節(jié)約集約利用是一種趨勢(shì)，但利用方式并不是固定不變的，要堅(jiān)持因地制宜的原則。

1.4 利用過(guò)程具有動(dòng)態(tài)性 隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，很多城市都得到了快速發(fā)展，對(duì)土地節(jié)約集約利用的程度也發(fā)生了較大變化。一般情況下，城鎮(zhèn)化規(guī)模與土地節(jié)約集約利用的程度呈正相關(guān)，因此，土地節(jié)約集約利用是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，土地利用狀況會(huì)隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展呈現(xiàn)出不同的特征。所以，土地節(jié)約集約利用要考慮到城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中的功能變化和動(dòng)態(tài)發(fā)展趨勢(shì)，土地節(jié)約集約利用的標(biāo)準(zhǔn)也不是一成不變的，并非絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)。

2 新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我國(guó)土地節(jié)約集約利用存在的問(wèn)題

2.1 發(fā)展理念錯(cuò)位 隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，很多地方的政府部門(mén)只是熱衷于原有單位的外延式擴(kuò)張，并非致力于進(jìn)城農(nóng)民的城鎮(zhèn)化，走進(jìn)了一種城市擴(kuò)張?jiān)娇煸侥苷蔑@政績(jī)的誤區(qū)，他們一味地在求大規(guī)模、求全結(jié)構(gòu)上下功夫，急功近利，將城鎮(zhèn)化演變成一種造城運(yùn)動(dòng)。有的地區(qū)明明可以采用內(nèi)涵式發(fā)展方式來(lái)解決空間的問(wèn)題，但還是進(jìn)行圈地?cái)U(kuò)張。我國(guó)很多大學(xué)校區(qū)都存在土地利用效率低下的問(wèn)題，為了擴(kuò)大辦學(xué)的規(guī)模，一味地追求建新校區(qū)，忽視了本身具有很大潛力的內(nèi)涵式發(fā)展[8]。而政府部門(mén)也為了擴(kuò)大城市的框架，竟然也給予支持，有的地方甚至將機(jī)關(guān)單位也遷到新區(qū)重建，從而將城鎮(zhèn)化演變成一種原有單位的外延式擴(kuò)張，耗費(fèi)了大量土地。

2.2 開(kāi)發(fā)區(qū)粗放式擴(kuò)張 我國(guó)目前很多市縣都有工業(yè)園區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)，其中部分工業(yè)園區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)無(wú)法投入建設(shè)和運(yùn)行，有的地方由于缺乏項(xiàng)目就盲目批出土地，導(dǎo)致超過(guò)30%的開(kāi)發(fā)區(qū)土地處于閑置狀態(tài)，這就造成了土地的閑置性浪費(fèi)。有的地方開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量較多，但是投入資金較小，單位土地的投資密度小、產(chǎn)出少，土地利用率低。工業(yè)園區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)用地應(yīng)該主要為工業(yè)用地、道路交通用地、倉(cāng)儲(chǔ)用地，再適當(dāng)配置公共設(shè)施用地和生活用地，但是目前的實(shí)際情況是很多開(kāi)發(fā)區(qū)的工業(yè)用地、道路交通用地和倉(cāng)儲(chǔ)用地僅占全區(qū)的30%左右，非生產(chǎn)性用地占到全區(qū)的70%左右，這勢(shì)必會(huì)造成投資傾斜于非生產(chǎn)性項(xiàng)目。

2.3 土地市場(chǎng)機(jī)制作用發(fā)揮得不好 我國(guó)部分地方政府在對(duì)土地資源進(jìn)行配置時(shí)，沒(méi)有發(fā)揮好市場(chǎng)機(jī)制，存在市場(chǎng)化不足和盲目市場(chǎng)化的問(wèn)題。原本需要采用招標(biāo)拍賣(mài)的土地卻沒(méi)有實(shí)行招標(biāo)，而是采用劃撥的方式，土地劃撥范圍較寬，劃撥的用地量也過(guò)大。還有的土地只是進(jìn)行簡(jiǎn)單的拍賣(mài)，導(dǎo)致有的地價(jià)非常高，產(chǎn)生了負(fù)面的社會(huì)影響。此外，還有部分城市的土地僅集中于少數(shù)開(kāi)發(fā)商手中，造成土地的壟斷和嚴(yán)重閑置，無(wú)法進(jìn)行有效地開(kāi)發(fā)和利用。

2.4 “兩棲”占地嚴(yán)重 隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，很多農(nóng)村人口都在城市購(gòu)買(mǎi)了住宅，而農(nóng)村的房屋和宅基地依然保留著，這既形成“兩棲”占地，也加速形成“空心村”，從而造成土地資源的浪費(fèi)。還有的地方在建成新型農(nóng)村社區(qū)后，并沒(méi)有及時(shí)拆掉老社區(qū)進(jìn)行復(fù)耕，這就將節(jié)約土地變成了浪費(fèi)土地。理論上城鎮(zhèn)化水平越高，農(nóng)村的建設(shè)用地面積應(yīng)該越少，但是我國(guó)很多地方的實(shí)際情況卻是隨著城鎮(zhèn)化水平的不斷提升，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，占地不斷增多，而農(nóng)村建設(shè)用地非但沒(méi)有減少卻還在不斷增加。

3 新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中促進(jìn)我國(guó)土地節(jié)約集約利用的路徑

3.1 強(qiáng)化土地節(jié)約集約利用的意識(shí)和可持續(xù)發(fā)展理念 我國(guó)各地方領(lǐng)導(dǎo)干部要強(qiáng)化土地節(jié)約集約利用的意識(shí)和可持續(xù)發(fā)展理念，樹(shù)立正確的城鎮(zhèn)化理念和政績(jī)觀，要深刻認(rèn)識(shí)到土地的稀缺性，及時(shí)從片面追求GDP的誤區(qū)走出來(lái)，樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀;要將粗放型、重?cái)?shù)量發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型、重質(zhì)量發(fā)展，致力于提升發(fā)展?jié)摿?要注重經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，注重民生;要將傳統(tǒng)的依靠人力和投資轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽靠萍紕?chuàng)新和優(yōu)化結(jié)構(gòu)[9]。各地方政府要把土地的管理工作納入重要議事日程，建立健全政府負(fù)責(zé)、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)的良好格局。同時(shí)各界新聞媒體要加大對(duì)土地節(jié)約集約利用的宣傳和報(bào)道，利用“世界地球日”和“全國(guó)土地日”組織開(kāi)展多種形式的宣傳活動(dòng)，普及土地節(jié)約集約利用的知識(shí)，增強(qiáng)全社會(huì)節(jié)約集約用地的意識(shí)，并實(shí)時(shí)監(jiān)督浪費(fèi)土地資源行為[10]。

3.2 完善城市發(fā)展和土地利用規(guī)劃 針對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的薄弱環(huán)節(jié)要不斷完善城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制工作。要加大對(duì)土地資源的整合力度，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，有效促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。通過(guò)不斷完善城鎮(zhèn)和區(qū)域規(guī)劃，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與用地的對(duì)接，減少基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)用地。要加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地管理，避免工業(yè)郊區(qū)朝著無(wú)序化方向發(fā)展;對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施好的城鄉(xiāng)郊區(qū)要加大建設(shè)力度，適量接納一部分城市中心區(qū)人口;要嚴(yán)格控制郊區(qū)的外延式擴(kuò)張和盲目圈地。此外，還要發(fā)揮建設(shè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)作用，統(tǒng)籌安排城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃總量、空間分布和實(shí)施的時(shí)序，合理確定用地比例和用地布局。

3.3 深化征地制度改革，完善土地稅收制度 通過(guò)改革征地制度，將公益性土地和經(jīng)營(yíng)性土地嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)來(lái)，逐步提高占用耕地的成本。完善土地價(jià)格政策，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地的配置作用。合理提高工業(yè)用地和公益性用地的價(jià)格，對(duì)于工業(yè)用地實(shí)行嚴(yán)格的招拍掛。此外，要逐步推動(dòng)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，土地的需求量日益增加，這就要求實(shí)時(shí)調(diào)整土地關(guān)系，以提高土地利用效率。同時(shí)還要完善土地稅收制度，優(yōu)化土地稅收結(jié)構(gòu)，合理降低土地流轉(zhuǎn)的增值稅稅率，提高土地財(cái)產(chǎn)稅稅率。對(duì)于高流轉(zhuǎn)和低保有的稅賦現(xiàn)狀，要開(kāi)征土地閑置稅[11]。這樣有助于促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)，優(yōu)化土地資源配置，從而達(dá)到提高土地利用效率的目的。

3.4 清理整頓工業(yè)園區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)的閑置土地 對(duì)于未經(jīng)審批和各部門(mén)私自設(shè)立的工業(yè)園區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)予以撤銷(xiāo)，對(duì)于未經(jīng)批準(zhǔn)和擅自擴(kuò)建的部分要及時(shí)核減，多占用的土地要依法收回，切實(shí)保護(hù)耕地，促進(jìn)工業(yè)園區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)節(jié)約集約利用土地。對(duì)于符合規(guī)定的工業(yè)園區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)要控制規(guī)模，嚴(yán)格規(guī)劃管理，工業(yè)園區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)的規(guī)劃制定權(quán)必須由行政主管部門(mén)行使，不允許下放。其次，要充分挖掘工業(yè)園區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)的用地潛力，要科學(xué)規(guī)劃、優(yōu)化配置、合理布局，充分發(fā)揮土地的潛在價(jià)值。明令禁止建設(shè)“花園式工廠”，對(duì)于工業(yè)園區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)閑置的土地要及時(shí)清理，收回的土地若在短期內(nèi)不能開(kāi)發(fā)的必須要恢復(fù)耕種。

3.5 建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū) 要在尊重群眾意愿、因地制宜的原則下，對(duì)符合條件的地方建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)。建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)要采用多種建設(shè)模式，可以將其納入新型城鎮(zhèn)化的范疇，讓農(nóng)民進(jìn)廠不進(jìn)城、離土不離鄉(xiāng)，形成舊村完善、服務(wù)共享、整體搬遷的建設(shè)模式。在新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃的過(guò)程中要做到土地的節(jié)約集約利用，對(duì)于從事第二、三產(chǎn)業(yè)的居民可以合理提高社區(qū)的容積率，規(guī)劃建設(shè)多層或高層住宅。此外，社區(qū)建設(shè)要充分利用荒地、山地和廢棄地，按照占補(bǔ)平衡的原則有效解決新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的用地問(wèn)題。對(duì)于整體搬遷的村莊，在拆除后要及時(shí)復(fù)耕，不可將土地長(zhǎng)期閑置。

3.6 建立健全土地節(jié)約集約利用的長(zhǎng)效管理機(jī)制

3.6.1 建立約束機(jī)制。在城鄉(xiāng)建設(shè)過(guò)程中要嚴(yán)格控制用地的規(guī)模，可以采取城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量控制，強(qiáng)化用地規(guī)模的剛性約束，避免過(guò)度開(kāi)發(fā)和土地的低效利用。對(duì)城市各類(lèi)新增建設(shè)用地的規(guī)模要嚴(yán)格核定，達(dá)到逐步減少新增用地的目的[12]。

3.6.2 建立考核評(píng)價(jià)機(jī)制。要定期對(duì)土地節(jié)約集約利用情況進(jìn)行評(píng)價(jià)和考核，同時(shí)將評(píng)價(jià)和考核的結(jié)果納入干部綜合評(píng)價(jià)體系中，根據(jù)綜合考核結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)罰。此外，還要建立土地節(jié)約集約利用的模范獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，可以從用地計(jì)劃和稅收等方面給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)。

3.6.3 健全監(jiān)管機(jī)制。要以綜合監(jiān)管的平臺(tái)為基礎(chǔ)，對(duì)土地的布局、結(jié)構(gòu)和利用等情況進(jìn)行全面監(jiān)管，要將項(xiàng)目開(kāi)工、項(xiàng)目竣工、土地閑置、改變用途和利用強(qiáng)度作為重點(diǎn)，動(dòng)態(tài)開(kāi)展土地利用的巡查。

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的根本之策是節(jié)約集約利用土地，這也是發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇。當(dāng)前在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，土地的供求矛盾加劇，而土地利用仍存在諸如發(fā)展理念錯(cuò)位、粗放式擴(kuò)張等很多問(wèn)題，導(dǎo)致土地利用效率低下。因此，需要繼續(xù)加強(qiáng)和促進(jìn)對(duì)土地資源的節(jié)約集約利用，達(dá)到永續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

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